Моніторинг адміністративного судочинства в Україні: судді Восьмого ААС взяли участь в круглому столі

21 травня 2019 року у Львові відбувся круглий стіл на тему «Моніторинг адміністративного судочинства в Україні: обсяг, проблемні питання». Цей захід об’єднав представників Львівської регіональної ради реформ правосуддя, міжнародних експертів та суддів Восьмого апеляційного адміністративного округу з метою експертного вивчення та обговорення проблемних питань застосування новел адміністративного законодавства на практиці.

Учасників круглого столу привітали керівник Проекту ЄС «Право-Justice» Довидас Віткаускас та голова Восьмого ААС Олег Заверуха. У своєму вітальному слові О. Заверуха подякував керівництву та експертам Проекту ЄС «Право-Justice» за співпрацю та їхній внесок у дослідження ефективності реалізації судової реформи в Україні. Також, очільник Восьмого ААС запевнив міжнародних колег у підтримці та готовності суддів як Восьмого ААС, так і Восьмого апеляційного адміністративного округу надавати допомогу у реалізації завдань різного ступеня складності.

Голова Восьмого ААС О.Заверуха зауважив, що аналіз стану здійснення адміністративного судочинства в Україні та напрацювання рекомендацій щодо його удосконалення на такому рівні реалізується завдяки підтримці та сприянні Проекту ЄС «Право-Justice». На переконання Олега Заверухи, активна робота членів Львівської регіональної ради реформ правосуддя та суддів Восьмого апеляційного адміністративного округу по моніторингу якості законодавства та проблемних питань судової практики, призведе до формування рекомендацій, які будуть використані та враховані у процесі правозастосування органами державної влади, під час здійснення судочинства, та у законотворчій роботі.

Міжнародний експерт Проекту ЄС «Право-Justice» та суддя Європейського суду загальної юрисдикції Віргіліус Валанчіус презентував перші результати роботи міжнародних та національних експертів — «Опитувальник з моніторингу адміністративного судочинства» та запропонував учасникам заходу дати відповіді на запропоновані у ньому питання. За допомогою цього опитувальника міжнародні експерти встановлять чи діє на практиці мета законодавця, яку він переслідував при прийнятті нового Кодексу адміністративного судочинства України (надалі — КАС України): підвищити ефективність та доступність судочинства, забезпечити рівність сторін. Також, важливо визначити межі та ступінь дискреційних повноважень виконавчих органів у адміністративних спорах та роль суду у перевірці обґрунтованості застосування  такої дискреції. Крім цього, опитувальник покликаний виявити рівень незалежності суддів при прийнятті рішень.

Робота круглого столу поділялася на дві сесії: 1) Дискреція владних повноважень; 2) Доступність та справедливість адміністративного судочинства. Врегулювання спорів, медіація.

Суддя Віталій Затолочний у своїй доповіді, зокрема, підкреслив, що аналіз міжнародного і національного законодавства та практики правозастосування свідчить про необхідність  існування  у правовій державі дискреційних повноважень у суб’єктів владних повноважень. Однак, дискреція не є безмежною: мають бути законодавчо визначені ефективні заходи контролю за здійсненням суб’єктами владних повноважень таких повноважень. Особливе місце у такому контролі належить саме судам. З огляду на зазначене, суддя запропонував вдосконалити нормативно-правове регулювання здійснення дискреційних повноважень суб’єктами владних повноважень шляхом внесення змін до законодавства України та закріплення конкретних способів судового контролю.  Також, на думку судді Восьмого ААС В. Затолочного, ефективним засобом буде покращення комунікації між адміністративними судами всіх інстанцій з метою вироблення єдиної судової практики та єдиних підходів до розгляду і вирішення цієї категорії справ.

Міжнародний експерт Проекту ЄС «Право-Justice» Бартош Войцеховскі ґрунтовно проаналізував можливість обмеження дискреційних повноважень судів шляхом необхідності обґрунтування прийнятого судового рішення. У контексті «революції права», що відбувається в Європі, правові системи кожної з країн базуються на принципах захисту основоположних прав і свобод людини, серед яких важливу роль відіграє також принцип пропорційності. Саме цей принцип є основним сучасним інструментом обмеження судової дискреції і способом контролю за дискреційними повноваженнями органів законодавчої та виконавчої влади. Принцип пропорційності вимагає «проактивного судового підходу» до вирішення адміністративної справи, оскільки він передбачає «аксіологічну (ціннісну) чутливість суддів»: від них очікується посилання до основних прав людини та загальних принципів міжнародного права. У такому разі, при вирішенні справи закон є для судді лише одним із орієнтирів, і саме суд виступає гарантом захисту особи від свавілля законодавця.

У свою чергу, суддя Олександр Сасевич детально зупинився на еволюції здійснення судового контролю в адміністративному судочинстві України. О. Сасевич наголосив, що сучасний стан виконання судових рішень в Україні сягнув критично низького рівня. Процедура застосування судами контрольних повноважень за виконанням судових рішень, що нормативно визначені статтями 382 та 383 КАС України, викликає багато запитань при застосуванні суддями на практиці. Особливо це стосується такого способу судового контролю як «зобов’язання подати звіт про виконання судового рішення та накладення штрафу за його невиконання»: на переконання судді Львівського ОАС, процедура його застосування є недостатньо врегульована, адже є правом суду та залежить виключно від судового розсуду. Тому Олександр Сасевич пропонує два механізми, які дозволять збільшити частоту застосування судами контрольних повноважень: 1) нормативний (внесення змін до статті 382 КАС України в частині трансформації права суду щодо зобов’язання відповідача - суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення в обов’язок; 2) мотиваційний — підвищити мотивацію суддів щодо активнішого застосування положень статті 382 КАС України, зокрема, шляхом включення статистичних даних про застосування суддями контрольних функцій до суддівського досьє та врахування при встановленні навантаження на суддю.

Міжнародний експерт Проекту ЄС «Право-Justice» Едіт Зеллер у своїй доповіді наголосила на базових європейських принципах, які встановлюють межі судового контролю. Основним з них є «принцип поділу влади» та «система стримувань та противаг»: ці основоположні конституційні гарантії забезпечують стабільне функціонування системи державної влади будь-якої демократичної держави. Також важливу роль відіграють правові основи встановлення меж судового контролю, які включають: 1) закони, що визначають фундаментальні принципи і гарантії; 2)  баланс індивідуальних прав та публічних інтересів; 3) право на справедливий суд, що закріплюється статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, та судова практика Європейського суду з прав людини із застосування цього принципу. Спікер навела приклади із досвіду країн з різними правовими системами (країни загального права, романо-германська  правова сім’я, та окремо – німецьку правову традицію) в розрізі застосування судового контролю.

Друга сесія включала доповіді практикуючих юристів та науковців.

Представник наукового середовища Володимир Решота доповідав про адвокатську монополію при розгляді судами адміністративних спорів, що з 01 січня 2019 року, відповідно до статті 1312 Конституції України, запроваджено у судах усіх інстанцій. Доповідач зупинився на винятках із загального правила обов’язкової участі адвоката в адміністративних справах (наприклад, самопредставництво, представництво законними представниками, справи незначної складності), а також назвав переваги та недоліки такого представництва. Серед переваг монополії адвокатів названо підвищення якості представництва в судах, кваліфікація і спеціалізація, професійні гарантії адвоката, дотримання ними правил професійної етики та адвокатської таємниці, особлива відповідальність та інше. До недоліків монополії адвокатів науковці відносять ускладнений доступ до професії адвоката, брак кваліфікованих адвокатів у невеликих населених пунктах, необхідність їх фінансування тощо.

На завершення цієї сесії, міжнародний експерт Проекту ЄС «Право-Justice» та суддя Європейського суду загальної юрисдикції Віргіліус Валанчіус розповів про роль і місце судової медіації у вирішенні адміністративних спорів. Як зазначив доповідач, державні органи мають бути зацікавлені в тому, щоб припинити спір із приватною особою. Завдяки цьому, вирішення спірних правових питань між державними органами та приватними особами із застосуванням судової медіації буде ефективним методом за умови активної участі обох сторін. При впровадженні цього механізму потрібно відмовитися від позовного підходу на основі строгої аргументації сторін, при якій одна сторона обов'язково виграє, тоді як інша програє. Роль суду у цьому процесі полягає у визначенні, чи зможе мирне врегулювання краще задовольнити інтереси обох сторін, з урахуванням вимоги належного відправлення правосуддя.

Підсумовуючи круглий стіл, голова Восьмого ААС Олег Заверуха подякував доповідачам та учасникам за їхню активність у дискусії, а також констатував, що проведений захід не є одноразовою акцією, а є результатом системної співпраці Проекту ЄС «Право-Justice» із  Восьмим ААС, що має свою концепцію, етапи та кінцеву мету. Результатом цієї роботи будуть конкретні напрацювання, які, однак, вдасться реалізувати лише за умови співпраці та взаємодії представників усіх гілок влади, адвокатської та наукової спільнот.