Верховний Суд визначив статус Громадської ради доброчесності

7 лютого в Реєстрі судових рішень було оприлюднене дуже цікаве рішення за №П/9901/136/18 800/328/17, яке виніс Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (головуючий — Юрченко В.П., судді: Васильєва І.А., Пасічник С.С., Хохуляк В.В., Ханова Р.Ф.). Вказане судове рішення примітне тим, що Громадська рада доброчесності все ближче «вноситься» до кола судових відносин. Зокрема, в цьому рішенні колегія суддів погодилася з тим, що «представником відповідача подано клопотання про залучення до участі у справі Громадської ради доброчесності як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, оскільки судове рішення в указаній справі може вплинути на її права, інтереси або обов'язки». А отже, ГРД, так чи інакше, але вже стала учасником судового провадження на найвищому рівні. Скажімо так, до визнання ГРД повноцінним суб’єктом владних повноважень (СВП), а отже, відповідачем в суді залишилось вже недовго.

Зазначені обставини є настільки очевидними, що доводить певних активістів до стану паніки. Ось лише одна цитата з блогу Галини Чижик з приводу того, що ГРД залучено як третю особу: «Закликаємо всіх небайдужих громадян прийти на це засідання та на власні очі побачити: чи справді новий Верховний Суд — це нова якість українського правосуддя?»

Що цікаво: в ГРД так часто захоплювались «ревізією» судових рішень під час винесення своїх рішень, що жодного разу не вистачило терпіння системно проаналізувати свої власні повноваження. Натомість у них є натхнення писати блоги на «УП», створювати гуморески і весь час сидіти у Фейсбуці. Ну то зробимо для них послугу — доведемо, що вони такі є СВП і скоро таки відповідатимуть в суді.

А тепер серйозно.

Найперше питання, в якому вже слід давно поставити крапку: чи є Громадська рада доброчесності суб’єктом при здійсненні владних управлінських функцій? Для відповіді на це питання необхідно насамперед визначити зміст поняття «суб’єкт владних повноважень», оскільки це поняття нерозривним чином пов’язане із поняттям «державна влада».

З теоретичної точки зору влада — це філософська й політологічна категорія, що позначає здатність суб’єкта підпорядкувати у вертикальному вимірі об’єкт або суб’єкт, суб’єктні відносини у горизонтальному вимірі для забезпечення досягнення певних цілей на основі соціальної відповідальності. І ще: влада завжди передбачає взаємодію її агентів (суб’єктів), що ґрунтується на підлеглості одного іншому. Якщо така підлеглість відсутня, тоді відсутній і феномен влади. Отже, це не ми придумали. Просто так у підручниках пишуть: наприклад, див.: М.С. Кельман, О.Г. Мурашин. Загальна теорія держави і права: Підручник. — К.: Кондор, 2006. — 477 с.

Що ж стосується поняття «суб’єкт владних повноважень» (суб’єкт з владними повноваженнями), то його можна визначити як органи державної влади, орган місцевого самоврядування, що здійснюють владні, управлінські функції на основі чинного законодавства, в рамках їх повноважень для забезпечення реалізації політики держави та захисту прав і інтересів людини та громадянина. Про це писало так багато вчених, що навіть цитувати їх не будемо. І всі вони згодні з наступним: принципово важливим для правильного розкриття змісту поняття «суб’єкт владних повноважень» є визначення характерних ознак цих суб’єктів та закономірностей їх функціонування. Тепер відшукуємо, де у цій системі координат СВП існує Громадська рада доброчесності.

Згідно з ч. 1-9 ст. 87 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 р. №1402-VIII, Громадська рада доброчесності утворюється з метою сприяння Вищій кваліфікаційній комісії суддів України у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання. У тому ж Законі чітко прописано, що «рішення ВККС про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді у разі наявності висновку ГРД про те, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, має прийматись кваліфікованою більшістю (більш ніж дві третини) голосів».

Крім того, слід дослідити акт реалізації закону — Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення (додаток до рішення ВККС від 03.11.2016 №143/зп-16). Аналіз змісту цього Положення дає підстави стверджувати, що фактично висновок Громадської ради доброчесності має характер владного акта.

Зокрема, його ознаками є:

1) приймається органом, створеним відповідно до закону;

2) приймається на підставі встановленої підзаконним актом процедури. Зокрема, така процедура встановлена нормами Регламенту Громадської ради доброчесності, схваленого рішенням Громадської ради доброчесності №1/2016 від 23.11.2016;

3) такий висновок обов’язковий для врахування органом державної влади — Вищою кваліфікаційною комісією суддів України — і не може бути проігнорований. Водночас неврахування положень висновку ГРД спричиняє не тільки прийняття рішення кваліфікованою більшістю складу ВККС України, а й належної правової мотивації, що однозначно має сприйматись як наявність ознак владних повноважень;

4) зрештою, висновок ГРД є індивідуальним правовим актом, що впливає на обсяг прав і свобод особи у публічно-правовій площині — у сфері судоустрою і статусу суддів;

5) висновок ГРД приймається у формі колегіального рішення;

6) природа такого акта, як висновок ГРД, має делегований характер, тобто держава в особі законодавчого органу надає (делегує) ГРД низку повноважень у публічно-правовій сфері, зокрема у галузі кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата у судді).

Це, звичайно ж, не норма закону. Але! Юристам добре відомо, що за умови відсутності прямої норми, що встановлює правову природу рішень ГРД, слід проаналізувати аналогічні правовідносини. Спеціально для активістів — це називається «аналогія закону». Усе ж таки, ніхто з членів ГРД не візьметься заперечувати, що професійна діяльність суддів є різновидом публічної служби. Ще одним таким різновидом є державна служба. Прикладом громадської структури, наділеної владними повноваженнями, є передбачена ч. 1 ст. 14 Закону України «Про державну службу» Комісія з питань вищого корпусу державної служби. Переважну більшість членів цієї Комісії складають представники громадянського суспільства, що споріднює її із ГРД. Водночас пряма вказівка на участь Комісії у рамках системи управління державною службою у п. 3 ч. 1 ст. 12 Закону «Про державну службу» однозначно робить КВКДС суб’єктом владних повноважень, хоча ця Комісія не є ані органом державної влади, ані органом місцевого самоврядування. Аналогічно має вирішуватись і питання із правовою природою ГРД. Крапка.

Але тепер постає інше питання: а чи може ГРД бути відповідачем у суді?

Тут навіть трохи ніяково, але ж є очевидні речі. Ну, наприклад, відповідно до ч. 3 ст. 124 Конституції України, юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. Вочевидь, незгода судді (кандидата на посаду судді) із висновком ГРД має характер спору. Такий спір носить юридичний характер, оскільки стосується можливості й реалізації законного права особи на зайняття посади суддів. Відтак, такий спір підлягає судовій юрисдикції. На хвилиночку, якщо хтось з активістів знову стверджуватиме, що в законі нічого такого не написано, повторимо: ця конституційна норма в силу ч. 3 ст. 8 Конституції України є нормою прямої дії.

Урешті-решт, нормами п. 7 ч. 1 ст. 4 КАСУ визначено, що суб’єкт владних повноважень — орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі при виконанні делегованих повноважень або наданні адміністративних послуг. Законодавець не випадково виділяє поряд з органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами «інших суб’єктів при здійсненні ними публічно-владних повноважень». І тому здивована «необізнаність» Галини Чижик про те, що ГРД — це не орган державної влади й не орган місцевого самоврядування, а отже, і не відповідач в суді, лише доводить, який вона насправді юрист і як добре знається на КАСУ.

Для остаточного переконання процитуємо ще дві процесуальні норми.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 19 КАСУ передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби. Водночас п. 17 ч. 1 ст. 4 КАСУ встановлено, що публічна служба — діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування. Відтак, діяльність ГРД прямо стосується принаймні цих двох різновидів адміністративно-правових спорів.

І насамкінець, оскільки ж ми вже в Європі, то не можна не згадати, що українське законодавство відтепер має хоча б трохи відповідати європейським стандартам. Зокрема, як зазначає Консультативна рада європейських суддів (КРЄС), усі процедури індивідуального оцінювання мають надавати суддям змогу висловлювати свою думку стосовно власної діяльності і стосовно оцінки своєї діяльності. Будь-яка процедура має надавати їм можливість оскаржити результати оцінювання в незалежних органах або в суді. Суддя, роботу якого оцінюють, мусить мати змогу брати участь в оцінюванні, наприклад, коментуючи проект висновку оцінювання або надаючи пояснення в процесі оцінювання. Більше того, суддя, роботу якого оцінюють, мусить мати ефективні правові засоби оскарження незадовільних результатів оцінювання (див.: Висновок щодо регламенту Громадської ради доброчесності, підготовлений професором, доктором права Діаною Ковачевою, міжнародним експертом Ради Європи — Режим доступу).

І власне, як резюме: Громадська рада доброчесності, беззаперечно, може як суб’єкт владних повноважень бути учасником судового процесу: зокрема позивачем, відповідачем або третьою особою, згідно з правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Щодо третьої особи, то ВС це вже підтвердив. Чекаємо на наступні рішення.

Катерина ДАНИЛОВА, адвокат, спеціально для «Судово-юридичної газети»