Как реализовать право на публичную информацию

«Судебно-юридическая газета» решила разобраться, в чем схожесть этих прав, а в чем разница, и почему их так часто путают. И главное, каковы процедуры их реализации и механизмы их защиты, т. е. что делать, если «право знать» нарушено. В этой части статьи мы решили сконцентрировать внимание на публичной информации.

Публичная информация — это отраженная и задокументированная любыми средствами и на любых носителях информация, которая была получена или создана в процессе выполнения субъектами властных полномочий своих обязанностей.

Комментарий: «Публичная информация — это не та информация, которая должна быть создана на запрос гражданина», —В. Лутковская, уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека

Правовая основа

Право на доступ граждан Украины к публичной информации регулируется нормами Закона Украины «О доступе к публичной информации» (далее — Закон). Несмотря на то, что понятие «публичная информация» в нем определено, а сам Закон ненов (2011 г.), четкого понимания и осознания, что такое эта самая публичная информация, ни у чиновников, ни у рядовых граждан не сложилось.

В соответствие с постановлением Пленума Высшего административного суда Украины №11 от 30.09.2013 «О практике применения административными судами положений Закона Украины №2939-VI от 13.01.2011 «О доступе к публичной информации» (далее — Постановление), публичная информация имеет следующие признаки:

1) готовый продукт информации, полученный или созданный только в процессе выполнения субъектами властных полномочий своих обязанностей, предусмотренных действующим законодательством;

2) заранее отражена или задокументирована любыми средствами и на любых носителях;

3) находится во владении субъектов властных полномочий или других распорядителей публичной информации.

В случае отсутствия перечисленных признаков информация к публичной не относится. Т. е. она не может быть публичной, если создана субъектом властных полномочий не во время выполнения им своих обязанностей или создана не субъектом властных полномочий.

Не субъекты властных полномочий могут быть только распорядителями публичной информации

В научно-практическом комментарии к Закону, подготовленном Центром общественных медиа при поддержке Международного фонда «Возрождение» и Программы содействия парламенту, важным признаком публичной информации определена ее предварительная фиксация. Авторы комментария отмечают, что этот Закон регулирует отношения по допуску к информации, которая уже существует, и не требует создавать определенную информацию в ответ на запрос. Такой подход является новым в информационном законодательстве, поскольку в соответствии с Законом Украины «Об информации» в предыдущей редакции распорядитель информации при подготовке ответа обязан был создавать новую информацию.

Как обратиться

Процедура очень простая. Доступ к информации обеспечивается двумя путями: систематическим и оперативным обнародованием и предоставлением по запросу.

Запрос на информацию — это просьба лица к распорядителю информации предоставить публичную информацию, находящуюся в его владении. Обращаться можно независимо от того, касается эта информация запрашивающего лично или нет, и даже без объяснения причины подачи запроса.

Запрос на информацию может быть индивидуальным или коллективным. Он подается любым удобным запрашивающему способом: в устной, письменной или иной форме (по почте, факсу, телефону, электронной почте). Однако в любом случае он должен содержать:

• имя (наименование) запрашивающего,
• почтовый адрес или адрес электронной почты, а также номер средства связи, если таковой имеется;
• общее описание информации или вид, название, реквизиты либо содержание документа, относительно которого сделан запрос (важно: если запрашивающему это известно);
• подпись и дату при условии подачи запроса в письменной форме.

С целью упрощения процедуры оформления письменных запросов на информацию Закон обязал ее распорядителей создать возможность подачи запросов путем заполнения соответствующих форм на официальном сайте распорядителя, т. е. «не выходя из дома». Если же доверия к информационным технологиям у гражданина нет, он может получить бланк запроса непосредственно у распорядителя информации. Такой бланк должен содержать краткую инструкцию по процедуре подачи запроса на информацию, ее получения и т. п.

В случае, если по уважительным причинам (инвалидность, ограниченные физические возможности и т. д.) лицо не может подать письменный запрос, его может оформить ответственное лицо по вопросам доступа к публичной информации, обязательно указав свое имя и контактный телефон, и предоставить копию запроса спрашивающему.

Сроки на ответ сжаты!

Закон предусмотрел рекордно короткий срок, в который должен уложиться распорядитель информации при предоставлении ответа — 5 рабочих дней с момента получения запроса. Для сравнения, срок ответа на обращения граждан — месяц (Закон Украины «Об обращениях граждан»).

Более того, в соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона, в случае, если запрос касается информации, необходимой для защиты жизни или свободы лица, состояния окружающей среды, качества пищевых продуктов и предметов быта, аварий, катастроф, опасных природных явлений и других чрезвычайных событий, которые произошли или могут произойти и угрожают безопасности граждан, ответ должен быть предоставлен не позднее 48 часов с момента получения запроса, т. е. счет идет на часы. Конечно, такое ходатайство должно быть аргументировано.

Правда, законодатель продумал и другой вариант: в случае, если запрос касается предоставления большого объема информации или требует поиска среди значительного количества данных, распорядитель информации может продлить срок рассмотрения запроса до 20 рабочих дней, но только с обоснованием такого продления. О продлении срока распорядитель сообщает запрашивающему в письменной форме не позднее 5 рабочих дней со дня получения запроса.

Как показывает практика, существует проблема со сроками исполнения запросов на получение информации. Может, указанные сроки слишком сжаты для их соблюдения распорядителями информации?

Комментарий: «Еще одна проблема, которая возникает — предусмотренные Законом сроки. Общее правило, которое имеет определенные исключения: 5 рабочих дней, в течение которых вы должны получить публичную информацию. Потому что закон предусматривает: публичная информация — это не та информация, которая должна быть создана на ваш запрос. А если она есть, государственному органу, коммунальному предприятию, органу местного самоуправления не требуется много времени для того, чтобы эту информацию вам предоставить. Им нужно время только для того, чтобы подумать (в случае, если эта информация находится под определенным грифом или имеет другие особенности), проходит ли вопрос доступа к этой информации через трехсложный тест, который указан в Законе. Все. Для этого достаточно 5 рабочих дней», — В. Лутковская, уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека

Доступ ограничен

Согласно Закону Украины «Об информации», любая информация является открытой, кроме той, которая отнесена законом к информации с ограниченным доступом. К таковой относится:

• конфиденциальная информация;
• секретная информация;
• служебная информация.

При этом важно понимать, что ограничению доступа подлежит информация, а не документ. Если документ содержит информацию с ограниченным доступом, для ознакомления предоставляется информация, доступ к которой не ограничен.

Комментарий: «Закон построен по логике, что вся информация является открытой, за исключением той, которая должна быть закрытой согласно трехкомпонентному тесту. Поэтому каждый раз, когда государственный чиновник, работник органа местного самоуправления закрывает определенную информацию, он должен проанализировать это закрытие и обосновать с точки зрения ст. 6 Закона «О доступе к публичной информации». Если это не сделано, если информация закрыта только со ссылкой на то, что она входит в перечень информации с ограниченным доступом, это также является нарушением закона», —В. Лутковская, уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека.

Согласно ст. 6 Закона, доступ к информации может быть ограничен исключительно:

• в интересах национальной безопасности, защиты территориальной целостности или общественного порядка,
• с целью предотвращения беспорядков или преступлений,
• для охраны здоровья населения,
• защиты репутации или прав других лиц,
• предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально,
• обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия,
• если разглашение информации может нанести существенный вред этим интересам,
• если вред от обнародования такой информации преобладает над общественным интересом в ее получении.

Согласно Закону, доступ к перечню сведений, составляющих служебную информацию, утвержденному органами государственной власти и местного самоуправления, другими субъектами властных полномочий (в т. ч. во исполнение делегированных полномочий), не может быть ограничен.

Конфиденциальной считается информация, доступ к которой ограничен физическим или юридическим лицом, кроме субъектов властных полномочий, и которая может распространяться в определенном ими порядке по их желанию в соответствии с предусмотренными им условиями.

Секретной является информация, содержащая государственную, профессиональную, банковскую тайну, тайну досудебного расследования и другую предусмотренную законом тайну. Доступ к такой информации ограничен в связи с тем, что ее разглашение может нанести ущерб лицу, обществу и государству.

К служебной относится информация:

• содержащаяся в документах субъектов властных полномочий, которые составляют внутриведомственную служебную корреспонденцию — докладные записки, рекомендации, если они связаны с разработкой направлений деятельности учреждения или осуществлением контрольных, надзорных функций органами государственной власти, процессом принятия решений и предшествуют публичному обсуждению и/или принятию решений;
• собранная в процессе оперативно-розыскной, контрразведывательной деятельности в сфере обороны страны (если эта информация не отнесена к государственной тайне).

Документам, которые содержат служебную информацию, присваивается гриф «для служебного пользования». Доступ к таким документам предоставляется, но по «особым правилам».

Перечни вне закона?

Госорганы и другие субъекты властных полномочий утверждают перечни информации с ограниченным доступом, которые часто противоречат требованьям Закона.

Комментарий: «Закон таких перечней не предусматривает. Это определенное изобретение. Соответственно, я категорически против этих перечней. Но заставлять сейчас все эти списки отменить... Честно говоря, мне все равно, есть они или нет. Я буду анализировать каждый раз действия государственных служащих по открытию информации, а все перечни, которые не предусмотрены Законом, мне неинтересны», — В. Лутковская,уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека

Пути обжалования

Решения, действия или бездеятельность распорядителей информации могут быть обжалованы руководителю распорядителя информации, высшему органу или в суд. Запрашивающий может обжаловать все аспекты нарушения Закона, касающиеся как формы запроса, так и отказа или нарушения сроков предоставления ответа, а именно:

• отказ в удовлетворении запроса на информацию;
• отсрочку удовлетворения запроса на информацию;
• непредставление ответа на запрос на информацию;
• предоставление недостоверной или неполной информации;
• несвоевременное предоставление информации;
• невыполнение распорядителями обязанности обнародовать информацию в соответствии со ст. 15 Закона;
• другие решения, действия или бездеятельность распорядителей информации, нарушивших законные права и интересы запрашивающего.

Обжалование решений, действий или бездеятельности распорядителей информации в суд осуществляется в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Украины. Подсудность таких дел определяется в зависимости от сторон согласно ст. 18 КАС Украины. В частности, дела, ответчиком в которых является орган местного самоуправления, подсудны местным общим судам как административным, а в которых орган государственной власти или другой госорган, орган власти Автономной Республики Крым, областной совет, Киевский, Севастопольский городской совет — окружным административным судам.

СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

В январе 2017 г. Мукачевский горрайонный суд Закарпатской области рассмотрел в порядке сокращенного производства административное дело по иску Л. к Лаливскому сельскому совету Мукачевского района о признании противоправными действий и обязательстве совершить определенные действия.

Истец мотивировал свой иск тем, что 22.06.2016 направил ответчику запрос о предоставлении публичной информации от 12.06.2016 и просил предоставить полную информацию по этому запросу, однако ответа не получил. Определением суда было открыто сокращенное производство по административному делу. Согласно ответу Лаливского сельского совета, в тот день от истца поступило, кроме этого, еще 22 запроса. В связи с большим объемом информации и низким уровнем материально-технического обеспечения Лаливский сельский совет письмом сообщил истцу о продлении срока рассмотрения запроса до 20 рабочих дней.

Согласно ч. 2 ст. 71 КАС Украины, в административных делах о противоправности решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий обязанность по доказыванию правомерности решения, действия или бездействия возлагается на ответчика, если он возражает против административного иска. С учетом изложенного, оценивая соответствие, допустимость и достоверность каждого доказательства в отдельности, а также их достаточность и взаимную связь в совокупности, и с учетом того, что ответчиком не доказано надлежащее рассмотрение информационного запроса истца и своевременное предоставление ответа на него в понимании Закона Украины «О доступе к публичной информации», суд пришел к выводу об обоснованности исковых требований.

В итоге суд постановил иск удовлетворить, признал действия Лаливского сельского совета противоправными, и обязал его предоставить полную информацию на запрос. Постановление может быть обжаловано сторонами в апелляционном порядке.

Привлечение к административной ответственности

Помимо обжалования действий или бездеятельности распорядителей публичной информации в суде, можно требовать привлечения лиц, виновных в нарушении права на информацию, к административной ответственности в соответствии со ст. 212-3 КУоАП.

Ранее жалобы (заявления) на отказ в предоставлении информации с требованием привлечения к административной ответственности подавались в прокуратуру, теперь же их следует направлять уполномоченному Верховной Рады Украины по правам человека. Так, в соответствии с п. 8-1 ч. 1 ст. 255 КУоАП, протоколы по административным правонарушениям, предусмотренным ст. 212-3 КУоАП (кроме нарушения права на информацию в соответствии с Закон Украины «Об адвокатуре и адвокатской деятельности»), имеют право составлять уполномоченные лица секретариата уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека.

Лениться не стоит — привлечение к ответственности провинившегося может послужить стимулом для других не нарушать права граждан на доступ к публичной информации.

Комментарий: «У каждого, обратившегося с запросом на получение публичной информации, есть 2 пути, которыми можно воспользоваться в случае, если право на доступ к публичной информации нарушено.

Путь 1 — судебный: обращение в административный суд с жалобой на то, что информация не была открыта. В случае, если лицо действительно обращалось о доступе именно к публичной информации, суд на основании Закона должен принять решение о необходимости открыть информацию, и это решение должно быть выполнено.

В случае, если лицо выбирает другой путь, оно может обратиться к уполномоченному по правам человека и поставить 2 вопроса: об открытии информации и о привлечении нарушителя к административной ответственности. В принципе, к ответственности мы не привлекаем, но фиксируем нарушение в протоколе и направляем этот протокол в суд.

Какой из путей является более эффективным? Честно говоря, для меня это тоже вопрос. Мы также требуем от государственного органа, который не выполнил надлежащим образом свои обязанности открыть информацию запрашивающему, но наши обращения все-таки не являются обязательными к исполнению, и мы не можем потом привлечь исполнительную службу для того, чтобы это решение было выполнено. Решение суда выполняется значительно более эффективно», — В. Лутковская,уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека

СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

Незаконное ограничение доступа к информации, ограничение доступа к которой прямо запрещено законом, было установлено протоколом о совершении административного правонарушения, составленным представителем уполномоченного ВРУ по правам человека Ириной Кушнир.

Гражданин Ф. обратился к председателю Изяславского городского совета Хмельницкой области с информационным запросом о списке участников АТО, которые получили денежную помощь от Изяславского горсовета. В нарушение требований ч. 5 ст. 6 Закона Украины «О доступе к публичной информации» председатель Изяславского городского совета не предоставил запрашиваемую информацию, ссылаясь на то, что она является информацией с ограниченным доступом.

На основании составленного протокола Изяславский районный суд Хмельницкой области признал главу Изяславского городского совета виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 3 ст. 212-3 КУоАП.

Комментарий. «Административный суд решает вопрос о законности действий или бездеятельности органа государственной власти/ местного самоуправления, т. е. субъекта властных полномочий, а суды общей юрисдикции принимают решение о привлечении того, кто нарушил закон, к административной ответственности. На сегодняшний день сложилась положительная судебная практика, которая показывает, что когда речь идет о привлечении к административной ответственности должностных лиц, закрывающих информацию, суды все чаще становятся на нашу сторону. Поэтому у каждого запрашивающего, который не получил информацию вовремя, или получил, но не в полном объеме, есть 2 варианта решения проблемы, причем один не исключает другой. Иной вопрос, что производство в офисе уполномоченного не может быть открыто одновременно с судебным производством», — В. Лутковская, уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека

Что за путаница?

В то же время, как показывает судебная практика, часто заявители в форме информационного запроса просят предоставить правовую помощь или ответы на вопросы, которые решаются в порядке, установленном Законом «Об обращениях граждан».

Например, в деле по иску гражданина Л. к Фонду государственного имущества Украины о признании противоправными действий по предоставлению ответов не по существу запросов на информацию и обязательстве совершить определенные действия суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что запрашиваемая истцом информация является правовой информацией по вопросам деятельности Фонда государственного имущества и управления государственным имуществом и подпадает под действие Закона Украины «О бесплатной правовой помощи».

В другом деле по иску лица к Донецкой областной государственной администрации о признании действий по предоставлению недостоверной информации противоправными и обязательстве совершить определенные действия суды установили, что запрос о предоставлении информации касается права истца и членов его семьи на получение 3-комнатной квартиры и был рассмотрен в порядке, определенном Законом Украины «Об обращениях граждан».

В соответствии с Постановлением, в таких делах суды, выяснив, что информационный запрос по содержанию является предложением (замечанием), заявлением (ходатайством) или жалобой, устанавливают обстоятельства, связанные с соблюдением ответчиком во время предоставления ответа на запрос требований Закона Украины «Об обращениях граждан» и решают спор в зависимости от этого. В основном суды отказывают в удовлетворении исков в связи с соблюдением ответчиками требований указанного закона.

Вместе с тем, есть и другая судебная практика. Установив, что информационный запрос по содержанию является обращением в понимании Закона «Об обращениях граждан», а не информационным запросом в понимании Закона «О доступе к публичной информации», а также то, что истец в исковом заявлении просит суд обязать ответчика предоставить обоснованный ответ по существу информационного запроса в соответствии с Законом Украины «О доступе к публичной информации», суды отказывают в удовлетворении исковых требований, поскольку требования Закона «О доступе к публичной информации» не распространяются на отношения в сфере обращения граждан, которые регулируются специальным законом.

Отдельный аспект

Касается он того, почему в контексте Закона Украины «О доступе к публичной информации» невыгодно быть журналистом. Казалось бы, журналисту легче получить информацию, чем любому другому гражданину нашей родины. Однако на практике это не всегда так.

Профессиональная деятельность журналистов регламентируется, в частности, Законом Украины «О печатных средствах массовой информации (прессе) в Украине» от 16.11.1992. Согласно его ст. 26, журналист имеет право:

• на свободное получение, использование, распространение (публикацию) и хранение информации;
• на свободный доступ к статистическим данным, архивным, библиотечным и музейным фондам. Ограничение этого доступа обусловливается лишь спецификой ценностей и особыми условиями их сохранности, определяемыми законодательством Украины;
• на преимущества в получении открытой по режиму доступа информации;
• на бесплатное удовлетворение запросов относительно доступа к официальным документам.

Согласно ст. 24 Закона «Об информации», запрещаются вмешательство в профессиональную деятельность журналистов, умышленное препятствование законной профессиональной деятельности журналистов и/или преследование журналистов за выполнение ими профессиональных обязанностей. Как предусмотрено ч. 1 ст. 171 УК Украины, умышленное препятствование законной профессиональной деятельности журналистов наказывается штрафом до 50 необлагаемых минимумов доходов граждан, или арестом на срок до 6 месяцев, или ограничением свободы на срок до 3 лет. Но «Судебно-юридической газете» хорошо известно, как часто сотрудникам СМИ приходится отстаивать свое право на информацию, в т. ч. публичную. На практике нередко получается так, что пока правоохранительные органы решат, есть ли состав преступления по ст. 171 УК Украины, строк привлечения к административной ответственности по ст. 212-3 КУоАП уже прошел.

Напомним, согласно положениям ст. 38 КУоАП, по делам об административных правонарушениях, подведомственным суду (судье), взыскание может быть наложено не позднее, чем через 3 месяца со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — не позднее, чем через 3 месяца со дня его обнаружения. В случае закрытия уголовного производства, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения административное взыскание может быть наложено не позднее, чем через месяц со дня принятия решения о закрытии уголовного производства.

***

Из всего изложенного можно сделать вывод, что хотя Закон Украины «О доступе к публичной информации» нельзя назвать новым, а термин «публичная информация» уже плотно укоренился в сознании граждан, путаница, где заканчивается право на публичную информацию и начинает действовать право на обращение, все еще существует. В то же время, между Законами Украины «Об обращениях граждан» и »О публичной информации» есть весьма ощутимая разница как по сути, так и по процессу. А учитывая практику применения Закона, можно точно сказать, что иногда журналистом быть невыгодно — проще запрашивать информацию, в частности публичную, как рядовой гражданин.

Комментарий. «Когда я получаю жалобу журналиста, касающуюся доступа к публичной информации, я сначала должна отправить эти документы в правоохранительные органы (в Национальную полицию), которые должны определить, есть ли основания для внесения в ЕРДР и, соответственно, для открытия уголовного производства. В случае, если оснований для этого они не находят, я могу продолжить свою деятельность, но тогда уже истекает срок привлечения нарушителя к административной ответственности. Поэтому здесь возникает еще одна проблема, и я, честно говоря, не знаю, каким образом ее решить. Уменьшать защиту журналистов не хотелось бы, но как в этих вопросах помочь, пока неясно. Если человек обращается с запросом на публичную информацию просто как физическое лицо, без указания, что он журналист, мне проще реагировать, чем в случае, когда это запрос журналиста, с правовой точки зрения», — В. Лутковская, уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека