Судебная система Финляндии ─ пример для Украины, ─ судья ВАСУ Наталья Блаживская

Административное судопроизводство Финляндии может послужить ориентиром при формировании системы административных судов в Украине. Об этом «Судебно-юридической газете» рассказала судья Высшего административного суда Украины, вице-президент Ассоциации административных судей Наталья Блаживская, которая в период с 26 сентября по 7 октября проходила стажировку в Верховном административном суде Финляндии.

Беседовала
Яна Собко,
«Судебно-юридическая газета»

– Какие особенности административной юстиции Финляндии?

– Финляндия – это страна, в которой административная юрисдикция является отдельной. Если для Украины это пока остается несбыточной мечтой, то там Верховный административный суд будет праздновать свое столетие. Практически моя стажировка проходила в одном из самых старых административных судов Европы.

Что является отличительной особенностью и сразу бросается в глаза в Финляндии – это то, что 85% слушаний происходят в письменной форме. Т. е. нет открытых судебных заседаний, о которых нам говорят как о стандартах административной юстиции. Более того, даже ряд уголовных дел определенной категории, если нет нужды в дополнительном выяснении обстоятельств, могут рассматриваться в письменном производстве. В открытом производстве слушаются, если мы говорим о первой инстанции, только те судебные дела, которые касаются такой категории споров, как беженцы, и дела, касающиеся органов опеки и попечительства. В Финляндии, как и во всей Европе, споры этой категории являются очень распространенными.

Следующей особенностью административной юстиции Финляндии является то, что только 18% споров обжалуются в Верховном административном суде. Это говорит об очень высоком доверии и уважении к судебной системе как таковой. Даже несмотря на то, что в нашем понимании мы наблюдаем там чрезмерную длительность рассмотрения судебных споров – некоторые из них рассматриваются по 2–3 года.

Очень интересно и то, что когда проходит устное слушание, у судей нет мантий. Это сложилось исторически. Идея состоит в том, что при слушании дела человек, который попадает в суд, и так испытывает достаточную психологическую нагрузку, а такие формальные атрибуты, как мантия, усиливают разрыв между судьей и гражданином, который пришел искать истину в суде.

– Есть ли разница в том, как ведется административный процесс в Финляндии и Украине?

– Да, конечно. К примеру, интересной особенностью открытых судебных заседаний является то, что судья не играет такую активную роль, как это принято у нас. Ведь в Украине существует негласное мнение, что если судья не задает вопросы в процессе, он или нехорошо подготовился, или наперед решил, как действовать, и принцип состязательности на него не повлияет. Особенностью их понимания принципа состязательности является как раз то, что судья не является активным участником процесса, не задает вопросы, а слушает, как стороны между собой отстаивают перед ним свои позиции.

Судьи Верховного административного суда Финляндии отметили, что в их понимании, если судья играет активную роль в процессе, он таким образом может даже изменить результат процесса. Ведь своими вопросами он может либо подтянуть одну из сторон, которая была неготова доказательно, либо, наоборот, ослабить. Поэтому в Финляндии судья не является активным участником процесса.

Следующей интересной для нас особенностью является сама процедура, как происходит подготовка дела к судебному рассмотрению. Финляндия имеет несколько особенностей. Первое – это то, что проект решения готовит не судья, а лицо, которое имеет статус референта-консультанта (Referendary council), другими словами, советник-консультант судьи.

– Что конкретно делает референт-консультант?

– Эти лица фактически являются квази-судьями, поскольку имеют право писать отдельное мнение, если не согласны с результатами судебного рассмотрения.

Сначала дело попадает к юридическому секретарю, который его формирует и проверяет, чтобы исковое заявление отвечало формальным критериям. Потом это дело попадает к референту-консультанту, и тот готовит так называемый «меморандум». Кроме того, он принимает участие в обсуждении этого проекта решения, хотя не имеет права голоса, а лишь право написать отдельное мнение, если считает, что коллегия судей безосновательно отклонила аргументы, которые излагались. Как видно, референт-консультант играет очень важную роль в судебном процессе Финляндии.

– Какая основная роль судьи в Финляндии?

– Во время стажировки в Верховном административном суде Финляндии я активно принимала участие в сессиях, потому что в письменных заседаниях обсуждение происходит на так называемых «сессиях» (session). Как в первой инстанции, так и в кассации дело рассматривается только коллегиально. Единолично допускается рассмотрение только споров относительно мер обеспечения иска и еще в нескольких случаях, но традиционно в первой инстанции каждое дело рассматривает тройка, в Верховном суде – пятерка судей.

При этом судья непосредственно принимает материалы дела для изучения лишь в отдельных случаях. Обычно судьи глубоко анализируют меморандумы, которые им предоставляются, а также могут писать свои замечания к этим меморандумам, или по результатам обсуждения референт-консультант может внести такие замечания. Он также вносит замечания в случае, если будет писать отдельное мнение. Но все равно написание текста решения возлагается на референт-консультанта.

– Расскажите подробнее о структуре административных судов Финляндии.

– Административная юстиция Финляндии работает таким способом, что сначала действует процедура административного обжалования в органе. Именно на этом этапе очень много споров урегулируются. Т. е. процедура административного обжалования там работает очень эффективно, а первая инстанция в нашем понимании – это фактически апелляция.

В структуре админсудов Финляндии есть два звена: окружные (district) административные суды и Верховный административный суд. За год Верховный административный суд Финляндии рассматривает приблизительно 4 тыс. дел. На сегодня состав суда – 28 судей, однако некоторые из них являются временно назначенными.

Для более четкого понимания, как там работает административная юстиция, расскажу на примере наибольшего административного суда в Хельсинки, который так и называется – Административный суд Хельсинки. В 2015 г. общее количество работников этого суда было 160 человек, а в 2016-м в связи с увеличением количества споров, связанных с беженцами (около 10 тыс. дел), число работников увеличилось и на данный момент составляет 230 человек.

В этом суде функционируют 7 секций. У них есть такая должность, как и у нас, руководитель аппарата, и есть председатель суда. Председатель назначается президентом страны, но выбирается из числа двух лиц, предложенных судом, сроком на 7 лет.

Говоря языком цифр, в 2015 г. в этот суд поступили 8142 дела, рассмотрены 8022. В 2016-м по состоянию на сентябрь в связи с увеличением количества миграционных споров поступили 10 745 дел и рассмотрены 7552.

Если описать общую картину по количеству споров за 2015 г., то наибольшую часть споров (32,1%) составляли миграционные дела. В 2016 г. статистика была следующая: 63,7% – миграционные дела, 10,9% – социальная защита, 9,3% – налоги.

– Расскажите об особенностях финской судебной системы в целом.

– Интересной особенностью финской судебной системы является то, что в Финляндии действует так называемый Market court. Это фактически аналог созданного украинскими реформаторами Высшего суда по вопросам интеллектуальной собственности. Market court является судом первой и апелляционной инстанций. Он единственный на всю страну и рассматривает вопросы относительно государственных закупок и интеллектуальной собственности, а также споры, связанные с защитой прав потребителей.

Примечательно, что Украина не является исключением в так называемых «компетенционных спорах». Финский Market court ведет дела интеллектуальной собственности по двум процессам: гражданскому и административному. Но если вопрос стоит на грани, как правило, это будет гражданский процесс. Однако судья рассматривает вопросы, связанные с интеллектуальной собственностью и патентами, как по гражданскому процессу, если спор идет между субъектами хозяйствования, так и по административному, если это решение государственного органа. А значит, решение этого суда обжалуется сразу к двум Верховным судам в зависимости от процесса.

Кроме этого, там нечасто вызывают экспертов – только в вопросах патентов. В других случаях считают, что судья действует как рядовой потребитель, а для этого хватает специальной подготовки судьи.

– Вам приходилось в процессе стажировки участвовать в рассмотрении дел по вопросам интеллектуальной собственности? Можете рассказать интересный случай?

– Да, мне приходилось участвовать в рассмотрении одного интересного дела, когда было зарегистрировано изображение фрагмента зимнего леса, которое охраняется соответствующим свидетельством. В этом же классе для одежды похожее изображение было зарегистрировано еще одной фирмой, которая считала, что этот лес не похож на тот. Мы решали, есть ли там сходство до степени смешения и т. д. Понятно, что наличие такого специализированного суда на самом деле помогает рассматривать споры без дополнительного привлечения экспертов, ведь судьи достаточно высококвалифицированные именно в этой категории споров.

– Какие еще особенности финской судебной системы?

– Нет фиксации процесса, которая у нас считается европейским правилом. Если говорить о публикации судебных решений, то в реестре доступны только избранные судебные решения – только те, которые создают определенную практику, с тем, чтобы не было лишней путаницы. Даже не все решения Верховного суда публикуются – только те, которые создают направление для практики. Поэтому студенты, преподаватели, которые хотят ознакомиться с решениями, должны приходить в суды.

Конституционного суда как такового в Финляндии нет. На данный момент только обговаривают, нужен ли он в стране. Однако действует специальная комиссия при парламенте.

Кроме такой непривычной для Украины должности референта-консультанта, в финских судах есть еще и такая должность, как training-judges (учебный судья ─ прим. ред.). В течение года адвокаты, представители других юридических профессий могут исполнять функции судей в мелких делах.

Кстати, в Финляндии запланирована судебная реформа, которая в конечном итоге может обернуться слиянием двух Верховных судов.

Мы должны понимать, что каждая страна по-своему перестраивает свои стандарты. Если у нас основанием для изменений является тотальное недоверие, то в Финляндии доверие к суду на высоком уровне, но есть другой аргумент: некоторые активисты считают, что судьями должны быть только те, кто были назначены судьями после вступления страны в Европейский союз.

Я имела возможность пообщаться с бывшим Генеральным адвокатом Европейского суда справедливости, который сегодня является судьей Верховного административного суда. По его словам, процедура преюдиционного обращения применяется тогда, когда судья усматривает конфликт между европейским и национальным законодательствами. Это может быть на любом этапе рассмотрения дела. При этом Европа все же придерживается бюрократических требований. К примеру, приложений к приюдиционному обращению должно быть не больше 10. Почему? Потому что это экономия государственных средств: делать перевод на все другие языки Европейского Союза – достаточно дорого. Хотя много стран протестуют против этого требования, ведь в 10 приложениях невозможно изложить суть проблемы. Впрочем, лаконичность должна быть неизменным другом юристов.

Отмечу также, что большая часть споров в финских судах рассматриваются в порядке письменного производства во многом благодаря тому, что представительство дел совершается через адвокатов или представителей офиса правовой помощи, и презюмируется, что письменный документ, подготовленный таким специалистом, учитывает все необходимые аргументы и доказательства.

Кроме этого, особенностью судебной системы Финляндии является то, что, к примеру, в Верховном суде нет традиционной в нашем понимании судебной охраны. Мне в первый же день стажировки дали ключи от суда, и это была не привилегия, а стандартный режим работы. Нет открытых судебных заседаний – нет и пропускной системы.

Мы все боимся сроков рассмотрения дел, устанавливаем законодательные ограничения и т. д. Но если сравнить их статистику с нашей, то на 100 судей Административного суда Хельсинки выпадает такой же объем дел, как, к примеру, на Окружной административный суд Киева, в котором отправляют правосудие фактически 20 человек. Т. е. мы имеем несоразмерную нагрузку. Плюс судьи в Украине часто слышат в свой адрес от активистов, что они разучились писать решения, а в Финляндии закреплено, что судьи и не должны их писать.

Еще одной особенностью работы финских судов является то, что судебные дела там даже не сшиваются. У нас есть требование к секретарю, что дело обязательно нужно сшить, а там материалы просто скрепляются в файлах. Я спрашивала, не боятся ли они, что материалы дела будут утеряны, на что мне ответили, что такое даже в мыслях не допускается.

В целом не могу сказать, что в Европе многие хотят работать судьями. Профессия судьи там не является высокооплачиваемой, и люди идут в судьи скорее по своей миссии, чем для заработка. В окружных судах, которые по статусу фактически являются второй инстанцией (ведь первая, как правило, это административное обжалование), зарплата судей составляет от 8 000 до 12 000 евро.

– Какой категории споров в Финляндии уделяется особенное внимание?

– Особое внимание в Финляндии уделяется миграционным спорам. Как правило, длительной является процедура на этапе работы миграционной службы. Очень большой процент депортаций и при этом небольшой процент предоставления статуса беженца. Примечательно, что статус беженца в последние годы предоставлялся и лицам из России, которые мотивировали это, к примеру, сексуальной ориентацией, политическими преследованиями и др. Но все же статус беженца предоставляется только небольшому количеству лиц. Причем в период от решения суда первой инстанции до решения Верховного административного суда человек может быть депортирован, но он имеет право обжаловать это решение, даже находясь на территории другой страны. Эта процедура очень отличается от украинской, потому что у нас мы ожидаем окончательного решения.

Интересной, хоть и незначительной категорией являются в Финляндии споры относительно службы священнослужителей. Так, именно по решению суда женщины имеют право быть священниками в протестантских церквях. Для нас это достаточно необычная ситуация. Тем более, что споры, связанные с продвижением по церковной службе, напрямую рассматривает Верховный административный суд, который в этом отношении также фактически является специальным судом.

– За время стажировки была ли у Вас возможность присутствовать на рассмотрении споров, которые являются нехарактерными для Украины?

– Да. Расскажу интересный случай. Во время рассмотрения экологического спора мать с сыном как собственники земли возражали против разрешения, которое предоставлялось оператору мобильной связи для прокладки сети. Они мотивировали это директивой «Природа 2000», согласно которой летающие белки находятся под охраной, и утверждали, что сеть мобильной связи может повредить их размножению. Власть аргументировала свою позицию тем, что в дупле, которое находится конкретно на этом земельном участке, новые белки уже давно не рождались, да и летают эти животные только на небольшой высоте (такая особенность). Это было интересно не только с юридической точки зрения, но и еще потому, что для Украины такие случаи нехарактерны.

В ходе рассмотрения данного дела я задала традиционный для нас вопрос: кому принадлежит участок: матери, сыну или пополам, и кто из них конкретно обжалует? Выяснилось, что обжалует сын, а собственник участка – мать. Ясно, что этот момент остался без внимания на этапе подготовки меморандума и юридического прохождения дела.

Конечно, в судебной практике бывают разные случаи, но там нет такой реакции, как у нас, что если ошибка, то это уже трагедия. Там воспринимают это по-другому: каждую ошибку можно исправить. Так, и в этом деле, хотя тогда уже даже стоял вопрос об обращении в Европейский суд справедливости: есть ли тут конфликт национального законодательства и европейского, мы потом совместным обсуждением выяснили, что существует данный нюанс. Т. е. наши традиционные вопросы и наш подход (то, что мы в первую очередь изучаем формальные критерии, а потом суть) отличаются от их подхода. Возможно, это вызвано избыточной нагрузкой на украинских судей. Ведь в Финляндии на примере этого случая смотрели на суть проблемы и не придали значения такому важному аспекту. Хотя из-за этого нужно будет закрывать открытое производство.

Хочу отметить, что вопрос относительно отказа в открытии производства также решается коллегиально.

– Если бы была такая возможность, какой позитивный опыт для судебной системы Украины, по Вашему мнению, можно было бы перенять у Финляндии?

– В Украине все еще обсуждается вопрос относительно Высшего суда по вопросам интеллектуальной собственности. Многие опасаются, что он будет, к примеру, отдаленным. Я также задала этот вопрос в Финляндии. Они ответили, что если работает электронный документооборот, с этим проблем нет. Т. е. электронный суд помогает решить вопросы расстояния.

Также, по моему мнению, у Финляндии можно перенять опыт, каким образом они решают, к какой юрисдикции относятся споры по интеллектуальной собственности. Ведь у них те споры, где решение принято субъектом властных полномочий, относятся к административным, а там, где спор между субъектами хозяйствования – к хозяйственным. И судья в зависимости от ситуации будет применять тот или иной процесс. Это такой очень простой, но действенный рецепт.

Учитывая изменения в Конституции Украины относительно профессионального представительства интересов в суде через адвоката, нам также уместно было бы продумать больше возможностей для проведения письменных слушаний, что, в свою очередь, будет способствовать сокращению времени на рассмотрение дела. Хотя, возможно, рабочая группа уже это предусмотрела в обновленных (новых) процессуальных кодексах.

Также интересно провести обсуждение с коллегами и экспертами вопроса об уместности введения в Украине должности референт-консультанта с функциями, как у наших коллег из Финляндии, или временно назначенных судей (training-judges) хотя бы на уровне Верховного Суда. Потому что на данный момент эту работу в той или иной форме делают помощники. По моему мнению, такой подход к обработке материалов дела позволит судьям сконцентрироваться на юридической проблеме, а не на рутинной работе, которая отбирает много времени. Ведь судьи должны обсуждать проблему, а не искать нормы законодательства, практику ЕСПЧ и т. д. Это все может сделать соответствующее лицо, которое, по сути, является квази-судьей. Но при этом, если референт-консультант не согласен с решением судьи, он может написать отдельное мнение. Я считаю, что мы должны рассмотреть все эти моменты, и не нужно бояться перенимать какой-то опыт.

Вопрос введения тренинговых судей (training-judges) на год тоже интересен, потому что Польша в свое время имела опыт асессоров. Это лица, которые исполняли функции судей перед тем, как стать непосредственно судьями. В этом есть смысл, ведь, к примеру, не всегда человек, который имеет хорошие теоретические знания, может быть судьей. Нам нужен судья, который хочет выслушать все стороны, или нам нужен академик? Мне кажется, нужно давать человеку шанс, чтобы он себя проверил, подходит ли ему должность судьи. Ведь работа судьи – это миссия, служение народу, образ жизни. Судья по своей сути является аскетом. Сегодня мы наблюдаем картину, что украинские судьи вынуждены быть активными. Но это скорее вынужденный шаг, а не нормальный порядок вещей.

К примеру, в Финляндии Совет судей решил, что судьи не должны иметь аккаунты в Facebook, что это неправильно. Но опять-таки, если в стране судьям не приходится отстаивать свою независимость, то и в активности у них нет потребности. А если может произойти посягательство на судебную власть, судьи вынуждены отстаивать свою позицию.

Кроме того, как отмечали в Финляндии, с нашими судьями трудно вести беседы из-за того, что они плохо разговаривают на английском языке. Поэтому, по моему мнению, владение судьей хотя бы одним из иностранных языков было бы безусловным плюсом, ведь законодательство гармонизируется.

По моему убеждению, опыт Финляндии достаточно интересен. Хотя обращаю внимание на то, что не каждый опыт можно перенять, поскольку вопрос ментальности и традиций всегда берет верх. Это как вакцина – одному подходит, а у другого вызывает обострение. Чтобы не получить летальный исход, мы должны очень взвешенно все анализировать и детально обсуждать.

К примеру, в некоторых европейских странах фиксация судебного заседания, съемка судей являются немыслимыми, чего нельзя сказать о нашей стране. У них также другой подход к декларированию. Когда я сказала, что в Украине судьи декларируют имущество не только свое, но и своих близких родственников, финские коллеги ответили, что это недопустимо, что нужно идти в Страсбургский суд, поскольку это является вмешательством в частную жизнь. Но мы это воспринимаем как требование транспарентности.

Т. е. универсальных подходов нет – каждая страна имеет свои традиции и менталитет. Но я бы хотела, чтобы мы пробовали внедрять то, что реально улучшит качество правосудия и даст возможность судьям заниматься не рутинной работой, а интеллектуальной. Я уверена, что это действенный рецепт того, как улучшить качество судопроизводства в нашей стране.