Высший совет правосудия: суд или не суд

Наталья Мамченко,
«Судебно-юридическая газета»

В скором времени в Верховную Раду будет внесен законопроект «О Высшем совете правосудия». На прошлой неделе ему были посвящены заседание Совета по вопросам судебной реформы, состоявшееся в Администрации Президента вечером 6 сентября, и экспертный круглый стол 7 сентября, где обсуждался вывод по этому проекту экспертов Совета Европы. Впрочем, обсуждался он, по сути, без ключевой части – переходных положений, поэтому судить, насколько проект хорош и какие последствия может иметь, юридическому сообществу пока сложно.

Примечательно, что после обсуждения в Совете уже 7 сентября был презентован видоизмененный проект, причем с изменениями в некоторых ключевых положениях. В АП спешат, ведь если документ не будет внесен в парламент в ближайшие дни, с 30 сентября (со вступлением в силу изменений в Конституцию в части правосудия) некому будет выполнять функции, ныне принадлежащие Высшему совету юстиции. Кроме того, замглавы АП и координатор Совета Алексей Филатов явно дал понять, что дискуссии в сессионном зале Верховной Рады по отдельным нормам проекта будут нешуточные. Возможно, именно потому, что законопроект еще будет предметом политических торгов как при рассмотрении в Комитете, так и при внесении поправок ко второму чтению, многие предложения судейского корпуса во время заседания 6 сентября были учтены.

Итак, в текст законопроекта, по сравнению с тем вариантом, что обсуждался на Совете 23 июня, был внесен ряд изменений: детализированы некоторые полномочия Совета правосудия касательно обеспечения независимости судей и авторитета правосудия, претерпели изменения квалификационные требования к членам ВСП. В частности, предлагается, что судьи, которые будут избираться членами ВСП от съезда судей, должны получить поддержку своих коллег, иметь авторитет в судейском сообществе. На определенный срок должно быть снято требование о 10-летнем стаже работы судьей, но осталось требование о 15-летнем опыте работы по юридической специальности. Детализирован критерий политической нейтральности, чтобы не оставалось возможности для правовой неопределенности в этом вопросе.

Некоторые изменения касаются съездов адвокатов и ученых, которые должны будут выбирать членов ВСП. Подсчет голосов во время выборов будет открытым. Уточнены основания для увольнения члена ВСП, в частности, снята норма об увольнении в случае, если член ВСП отказывается голосовать по рассматриваемому вопросу. Были уточнены положения о публичности работы ВСП. Некоторые изменения коснутся практики формирования дисциплинарных палат: значительная часть членов таких палат должны быть судьями или судьями в отставке. Но в конечном счете окончательное решение в этом вопросе должен принимать сам ВСП, где большинство будут судьями (11 человек). Определено также, что срок дисциплинарного производства должен быть разумным – дисциплинарное дело должно быть рассмотрено не позднее, чем за 90 дней, а продлить производство дисциплинарная палата может не более чем на 30 дней. Участники дисциплинарного дела получат право предоставлять доказательства.

Слишком детализировано?

От Высшего совета юстиции прозвучало несколько предложений. Так, по словам председателя ВСЮ Игоря Бенедисюка, в некоторых моментах законопроект чересчур детализирует деятельность Высшего совета правосудия. «Мы выписали, что докладчик не принимает участия в голосовании за предложение – это европейский поход. Но почему мы детализируем, что этот докладчик не должен быть даже в совещательной комнате, если он лучше всего ознакомлен с сутью дела? Если бы рассматривали несколько десятков дел, но при сегодняшней нагрузке нам крайне важно иметь полную информацию, и не все могут в полной мере ознакомиться с материалами дела. Если докладчик не будет участвовать в обсуждении, некому будет писать само решение. Поэтому предлагается, чтобы докладчик принимал участие и выступал на заседании ВСП».

Впрочем, по мнению А. Филатова, в данном случае необходимо учитывать решение Европейского суда по правам человека в деле «Волков против Украины», где, среди прочего, была дана оценка участию докладчика в рассмотрении предложения. В итоге в проекте от 7 сентября, подготовленном уже по результатам обсуждения на Совете, сказано, что докладчик выступает на заседании ВСП, однако не участвует в обсуждении в совещательной комнате и не голосует.

Достаточно много вопросов предлагается рассматривать всем составом ВСП, в т. ч. отстранение от должности не в рамках дисциплинарного производства. «Таких производств немало, и было бы целесообразно отнести их к дисциплинарной процедуре по тому же порядку (т. е. чтобы сначала вопрос рассматривался палатой – прим. ред.)», – считает И. Бенедисюк. Впрочем, согласно ст. 131 Конституции, отстранение – это полномочие ВСП как органа, а не его палаты, поэтому тут есть определенные риски, которые могут проявиться в ходе обжалования.

Еще один немаловажный вопрос – голосование за увольнение судьи. Сейчас проект предусматривает тайное голосование, только когда избирается глава ВСП или его заместитель. Однако И. Бенедисюк и член ВСЮ Вадим Беляневич предложили, чтобы таким же образом решались и вопросы об увольнении. По их мнению, это дополнительная гарантия независимости от постороннего влияния при принятии решения ВСП.

Впрочем, как отметил глава Высшей квалификационной комиссии судей Сергей Козьяков, «у меня возникает вопрос: влияние исходит от кого? Когда мы слушаем друг друга, это влияние или нет? Из практики ВККС могу сказать, что плюс, когда мы все-таки обсуждаем решение. Кроме того, иногда может быть наоборот – коллега будет утверждать, что проголосует «за», а тайно проголосует «против». Голосование – это только один элемент принятия решения». Его поддержал А. Филатов: «Не следует усложнять процедуру. Совещательная комната на то и совещательная, чтобы обсуждать и обмениваться аргументами. Это как раз случай допустимого влияния, когда один коллега может с помощью своего интеллектуального потенциала убедить другого в правильном решении».

Требования к членам ВСП

Отметим, что в проекте от 6 сентября был изменен подход к квалификационным требованиям к членам ВСП. В частности, предлагалось, чтобы на определенный, возможно, переходный период к кандидатам в ВСП от судейского сообщества было снято требование о 10-летнем опыте в должности судьи, но оставлено требование о 15-летнем опыте в юридической профессии. Как отметил в связи с этим И. Бенедисюк, «мы тогда согласились на компромисс, и с 15 лет опустились до 10. Сейчас это переросло не в компромисс, а в какое-то соглашательство».

Этот момент вызвал жаркую дискуссию среди членов Совета. В частности, А. Филатов отметил, что все понимают, что судья должен иметь опыт, но поскольку именно судьи на съезде избирают своих представителей, им и «карты в руки» – именно они решают, достаточно ли у кандидата опыта, пользуется ли он авторитетом и т. д. Впрочем, как возразили ему судьи, на съезде также могут возникнуть «непонятные» кандидаты: «Сейчас мы устранили от избрания ВСП органы судейского самоуправления. Обсуждение, получается, проходит без них, и как показывает практика, знакомство с претендентами происходит непосредственно на съезде».

Необходимость наличия стажа поддержала председатель Совета судей Украины Валентина Симоненко. По ее словам, претендент в ВСП должен понимать и другие процедуры, которые теперь будут охватываться компетенцией этого органа – такие, как формирование бюджета, подготовка законопроектов и пр. От членов Совета, представляющих общественность, прозвучало предложение от части претендентов требовать такой стаж, а от других – нет.

В итоге Совет пришел к компромиссному решению, учитывая, что сейчас в судейский корпус придут новые судьи, которые не будут иметь необходимого стажа для того, чтобы претендовать в ВСП: оставить в законопроекте требование о 10-летнем стаже, однако в переходных положениях прописать, что эта норма будет введена в действие по окончанию «переходного периода».

Закон, потом Конституция?

Больше всего критики законопроекта прозвучало со стороны члена Совета, конституционалиста Виктора Мусияки. «Я подал предложения, но они абсолютно не были учтены. Регламент ВСП должен быть вмонтирован в сам закон, чтобы не было проблем. А тут опять пишется по всему тексту, что ВСП утверждает регламент ВСП». Также, по его мнению, законопроект ни в коем случае нельзя подавать в парламент, пока не вступят в силу изменения в Конституцию в части правосудия, т. е. до 30 сентября, иначе это станет поводом для признания нового закона неконституционным.

Однако в ответ А. Филатов отметил, что законопроект о ВСП нужно подать на рассмотрение парламента как можно раньше. Учитывая, что народные депутаты потратят на его обсуждение, как минимум, 4 недели (и то если у них не будет более важных дел), если проект будет зарегистрирован позднее, есть риск, что с 30 сентября функция, которую действующая Конституция предоставляет Высшему совету юстиции, выполняться не будет (потому что с 30 сентября не будет такого органа).

Квазисуд или суд

В ходе обсуждения вопроса о стаже судья Верховного Суда Украины Александр Волков отметил, что ВСП так или иначе придется оценивать судебные решения, и затронул извечную теоретическую проблему, на которую сложно дать ответ, просто выписав определенные нормы в законе. Так, уже не первый год идут дискуссии, что вправе оценивать Высший совет юстиции, принимая решение об увольнении судьи: его поведение, само его решение, нарушение процессуального порядка судебного рассмотрения? Эти вопросы влекут за собой и другие: в каких рамках можно обжаловать решение ВСЮ, что может быть основанием для отмены судом его решения и т. д.

«По вопросам обжалования решения я вижу проблему. Для нас не секрет, что ВСП, применяя процедуру привлечения к дисциплинарной ответственности, действует как квазисуд. И так во всех странах Европы. В этот квазисуд по специальной процедуре избирается большинство судей в количестве 11 человек. Они отвечают специфическим повышенным требованиям. Решение принимается сначала дисциплинарной палатой, а потом выносится на обсуждение Совета, где уже 21 человек, из которых 11 судей, голосуют за него. Далее судья может обратиться за обжалованием решения ВСП в суд. По моему мнению, если дело уже 2 раза рассматривалось квазисудами (палатой и ВСП), тот суд, в который обжалуется решение, по сути, выполняет функции кассационной инстанции. Но я не вижу логики в том, чтобы после одного квазисудебного процесса начинать второй судебный процесс с самого начала», – отметил А. Филатов.

«Для судебной системы лучше, чтобы те судьи, которых избрали сами судьи на съезде и которым они доверили полномочия, рассматривали вопросы по существу. А потом суд будет осуществлять пересмотр, но уже по конкретному вопросу. Потому что, если суд решает те же вопросы, что уже решил ВСП, зачем он тогда нужен?», – добавил замглавы АП.

Является ли ВСП судебным органом? По этому поводу член ВСЮ Андрей Бойко отметил, что в одном из последних решений ЕСПЧ, где заявителем выступал экс-глава ВС Венгрии, Европейский суд по правам человека четко высказал позицию, что такой орган, как ВСП, является судом в понимании ст. 6 Конвенции при условии, что этот орган является независимым и беспристрастным, и соблюдены гарантии справедливого судебного рассмотрения. «Т. е. ЕСПЧ в полной мере назвал этот орган судом. При том, что в Венгрии его решения не могут обжаловаться в суды общей юрисдикции – только в Конституционный Суд», – добавил он.

Как известно, границы обжалования решений ВСЮ не так давно были предметом баталий в Верховном Суде. По этому поводу председатель ВСУ Ярослав Романюк отметил, что ошибочной является практика судов административной юрисдикции, которые вместо осуществления судебного контроля, т. е. вместо проверки того, действовал ли государственный орган в рамках своих полномочий, подменяли собой эти госорганы. И это касается не только жалоб на решения ВСЮ. Поэтому, на его взгляд, положения, которые сейчас прописываются в законопроекте, это своеобразная реакция на такую судебную практику.

Председатель ВСУ также сослался на совместный вывод, который касается изменения нормативно-правовой базы в сфере дисциплинарной ответственности судей в Киргизской Республике, подготовленный Венецианской комиссией и бюро ОБСЕ: «Если суд может полностью изучить существо дела, лишь тогда должно считать, что судья, в отношении которого принято решение о досрочном увольнении, получил доступ в суд данного государства в понимании Конвенции». «Мне кажется, в такой ситуации нельзя поддержать положения законопроекта в этой редакции. Их нужно откорректировать, – резюмировал он. – Суды должны проверять, установил ли ВСП факт нарушения присяги, на основании каких доказательств и, установив этот факт, правильно ли применил законодательство. И если будет так, что ВСП на основании доказательств установил несоответствующий факт или ошибочно применил закон, только в таких случаях суд может вмешаться. В другом случае суд не может вдаваться в ревизию решений ВСП».

Отметим, что эксперты Совета Европы в своем заключении к проекту замечаний по поводу ограничения судебного контроля не высказали. Поддержала такую позицию и В. Симоненко, однако отметила свои опасения по поводу того, чтобы ВСП не стал оценивать решения судей. В ответ А. Филатов предложил, чтобы суд мог оценивать, не вышел ли ВСП за рамки своих полномочий. Впрочем, на данный момент в законопроекте такой аспект четко не прописан, а это значит, что точку (или запятую?) в этом вопросе вновь будет ставить судебная практика.

Заочное задержание

Был рассмотрен на заседании и ряд вопросов, связанных не только с привлечением судьи к ответственности, но и с более серьезными санкциями. Так, член Комитета ВР по вопросам правовой политики и правосудия Руслан Сидорович предложил в ст. 59 проекта предоставить возможность ВСП по собственному усмотрению решать вопрос о предоставлении разрешения на задержание судьи без вызова соответствующего судьи на заседание, чтобы предотвратить возможность его побега за пределы Украины.

Однако эта правка вызвала у судейского корпуса ряд замечаний. Так, В. Симоненко отметила, что «бегут не только судьи», поэтому следует внести соответствующие изменения в УПК в части полномочий пограничной службы, а не применять такие меры только к представителям Фемиды. Председатель ВХСУ Богдан Львов напомнил, что были внесены изменения в части судейского иммунитета, и теперь судья может быть задержан непосредственно на месте, причем даже без разрешения ВСП, в случае тяжкого или особо тяжкого преступления. А. Волков предложил учитывать такой нюанс, как то, уклоняется ли судья от задержания: «Должны быть и предохранители».

В итоге Р. Сидорович временно снял свое предложение, ведь, по его словам, «между первым и вторым чтением могут быть внесены изменения».

Безапелляционно

Ректор Национальной школы судей Николай Онищук предложил вернуться к вопросу о допустимости обжалования решения дисциплинарной палаты ВСП не судьей, а жалобщиком. «Венецианская комиссия говорит о том, что гарантии на апелляционный пересмотр даются только судье. Жалобщик, по сути, уже выполнил свою функцию. Я считаю, что институт предоставления дисциплинарной палатой разрешения на обжалование в большую палату должен быть исключен», – подчеркнул он.

Частично поддержал Н. Онищука А. Филатов, отметив, что с точки зрения европейской практики жалобщик почти везде не выполняет других функций, кроме подачи жалобы. «Тем не менее, с учетом того, что палата, которая приняла решение, сама же решает, есть ли у нее сомнения относительно принятого решения и должна ли быть продолжена процедура, думаю, что институт исключать не стоит. Я бы полагался на здравое понимание членов палаты, которые будут рассматривать этот вопрос», – отметил замглавы АП.

В итоге большинством голосов (16 – «за») было решено исключить право жалобщика на апелляционный пересмотр решения палаты. Впрочем, к этому положению опять могут вернуться при обсуждении вопроса в парламенте с учетом давления общественных активистов и «адвокатов Майдана».

Помимо закона о ВСП, перед Советом сейчас стоит задача подготовить новый Закон «О Конституционном Суде Украины», который должен быть разработан как можно скорее, рассмотрен Президентом и внесен на рассмотрение парламента. Следующим этапом должна стать работа над процессуальным законодательством и законодательством об адвокатуре.

ПРЯМАЯ РЕЧЬ ЭКСКЛЮЗИВ

Что оценивает ВСП?

Игорь Бенедисюк, председатель Высшего совета юстиции

– Существует очень тонкая грань между критикой решений и критикой действий судьи. Действия судьи можно оценить как по его поведению, так и по решению, принятому им. Мы не должны переоценивать решение, т. е. говорить, например, что оно неправильное. Но, рассматривая это решение и обстоятельства, которые привели к его принятию, мы можем дать оценку, например, что касается соблюдения судьей процессуальных требований.

Нужен ли стаж?

Руслан Сидорович, член Совета по вопросам судебной реформы при АП, народный депутат Украины

– Есть двоякий подход к вопросу о необходимости наличия стажа на должности судьи. С одной стороны, мы можем говорить, что хотим обновления и поэтому даем возможность стать членами ВСП людям без судейского стажа. Мы понимаем, что это какой-то вынужденный шаг для обновления. Считаю неправильным разделять, что одни должны будут иметь такой стаж, а другие – нет. Мы должны выработать позицию, чтобы было общественное понимание, ведь этот закон будет иметь огромный общественный резонанс.

Обсуждение будет горячим

Алексей Филатов, замглавы Администрации Президента

– Сейчас есть определенное социальное напряжение, и думаю, мы увидим, какое напряжение будет в парламенте при обсуждении нормы о требованиях к членам ВСП относительно судейского стажа. Законопроект о ВСП нужно подать в Верховную Раду не позднее 10 сентября. Народные депутаты потратят на его обсуждение, как минимум, 4 недели (и то если у них не будет более важных дел). Это значит, что с 30 сентября с. г. функция, которую действующая Конституция предоставляет Высшему совету юстиции, выполняться не будет.

Регламент или закон

Виктор Мусияка, соавтор Конституции Украины, член Совета по вопросам судебной реформы

– Регламент ВСП должен быть вмонтирован в сам закон, чтобы не было проблем. Регламент должен быть законом. В законопроекте по всему тексту идет, что Высший совет правосудия определяет процедуры в регламенте, который сам же утверждает, а это антиконституционно.