По следам Международного форума по административному праву

Как украинская делегация представила Украину в Лейпциге

Яна Собко,
«Судебно-юридическая газета»

Не так давно, 20-23 июня 2016 г., в Лейпциге (Германия) состоялся Международный форум по администратору праву с участием экспертов, представителей судебной системы, ученых, юристов и адвокатов из стран Центральной и Восточной Европы, Центральной Азии, а именно: Германии, Кыргызстана, Литвы, Грузии, Армении, Азербайджана, Туркменистана, Греции, Таджикистана, Украины. О том, как проходил форум, узнавала «Судебно-юридическая газета».

Украинская делегация

По приглашению судьи окружного административного суда Берлина, члена Ассоциации судей административных судов Германии Йорга Пудельки, в Форуме приняла участие и украинская делегация среди которых: судья Высшего административного суда Украины Ирина Приходько, судьи Киевского апелляционного административного суда Ирина Желтобрюх и Елена Карпушова, судья Окружного административного суда Киева Богдан Санин, судья Одесского апелляционного административного суда Александр Кравец и др.

Среди тем, которые вынесли на обсуждение участников форума, были: «Право административных процедур», «Административно-процессуальное право», «Право, регулирующее вопросы исполнения судебных решений, и другие виды публичного права», «Усмотрение и неопределенные (оценочные) правовые понятия», «Виды исков в административном процессе» и т. д.

Среди главных спикеров на форуме были: доктор университета города Лейпциг Ральф Циммерманн, доктор Института иностранного публичного и международного права имени Макса Планка Маттиас Хартвинг; судья Верховного суда Литвы; председатель Союза административных судей Янис Нейманис; председатель Верховного административного суда Берлин-Беденбург (в отставке) Юрген Кипп и другие.

От украинской делегации с докладами на форуме выступали адвокат Юлия Курило с темой «Принцип пропорциональности в административном праве», судья Киевского апелляционного административного суда Ирина Желтобрюх с темой «Проблемы дискреционных полномочий» и судья Одесского апелляционного административного суда Александр Кравец с темой «Проблемы размежевания юрисдикций в Украине».

Первый день – знакомство с Финансовым судом федеральной земли Саксонии

В первый день форума было организовано посещение Финансового суда федеральной земли Саксонии, где подняли такие темы, как «Финансовая подсудность в Германии как административная подсудность» и «Административные процедуры в налоговом праве».

Докладчики обратили внимание, что в Германии существует 5 видов судов, из которых 3 являются судами административной юстиции: финансовый (налоговый), социальный и административный. Система финансовых судов в Германии состоит из 2 звеньев.

Судьи административной юстиции Германии выступили с докладами о финансовом судопроизводстве в Германии, в частности, акцентировали внимание, что эти суды рассматривают иски против финансовых органов, связанных с налогообложением, сбором пошлин, и в отношении деятельности налоговых консультантов.

Судья Финансового суда федеральной земли Саксонии Мартина Герхардт акцентировала внимание, что финансовые суды рассматривают именно налоговые дела, связанные с доначислением федеральных налогов. Местные налоги не входят в их компетенцию.

Кроме того, судьи Финансового суда федеральной земли Саксонии акцентировали внимание, что в их суде средний срок рассмотрения административных дел составляет около 22 месяцев с момента получения иска. Кроме того, судьи удивились, что в украинском административном праве предусмотрено право на подачу исков налоговыми органами о взыскании налоговой задолженности. В их понимании, административная юстиция не должна заниматься такой категорией дел.

Судьи Финансового суда федеральной земли Саксонии ответили на вопрос многих делегатов о специализации в «узком» финансовом суде – она существует и приветствуется, так как это способствует качеству рассмотрения дел; дела же разграничивают по виду налогов.

Также была активная дискуссия по административному процессу стран Центральной и Восточной Европы, Центральной Азии.

Второй день – дискуссия украинских судей с украинским экспертом

Особый интерес некоторых представителей украинской делегации вызвал доклад профессора Государственного Университета Тбилиси (Грузия) Пааты Туравы, который обратил внимание на то, что скорость реформ в правовой сфере напрямую зависит от уровня развития общества, и способности его членов принять и сделать нормой жизни демократические ценности, выработанные Европейским сообществом.

Судья Федерального административного суда (Лейпциг) профессор, доктор Харальд Дериг рассказал, что в апелляционном порядке обжалуется всего 8% от общего количества принятых решений. Кроме этого, он указал, что наибольшее количество исков, которые поступают в суд, связаны: с правами беженцев (более 33%); с публичной службой (12 %); с образованием (8-10%); строительной сферой (7%).

Украинскую делегацию в первые день на форуме представила Юлия Курило со своей темой «Принцип пропорциональности в административном праве». В своем докладе она задалась вопросом: чем является принцип пропорциональности в судебной практике: нежелательным «гостем» или спасителем? Кроме того, адвокат акцентировала внимание на следующем: «ФРГ в смысле соблюдения основных принципов является адептом концепции правового социально-ориентированного государства. Авторитет Немецкой судебной системы безоговорочно высокий. А еще одним из признаков этой системы является доктринальный подход, ведь ученые играют существенную роль в обобщении судебной практики, формировании единых подходов правоприменения. Благодаря этому, а также с учетом длительного опыта применения принципа пропорциональности, юридическая наука Германии произвела критерии оценки оправданности (соразмерности) вмешательства государства на основании публичного интереса в реализацию лицами своих прав и свобод». Также в своем выступлении Юлия Курило отметила, что последовательный анализ конкретных правоотношений на основании соответственных критериев и является применением принципа пропорциональности в судебной практике. «Список этих критериев, то есть вопросов, на которые отвечает суд в решении, является своеобразным планом, который определяет содержание судебного решения, предметом которого является конфликт публичного и частного правового интересов и ограничительная деятельность государства», – подчеркнула адвокат. Далее Юлия Курило озвучила эти критерии:

• право государства вмешиваться/ограничивать права человека должно быть предусмотрено в соответствующих нормативно-правовых актах;
• ограничение имеет легитимную цель;
• ограничение необходимо в сложившейся ситуации;
• ограничение является соразмерным.

«По законности права на вмешательство, в рамках реализации принципа пропорциональности, важно определить не только формальное наличие и силу нормативно-правового акта, предусматривающего право государства вмешиваться в реализацию лицом своих основных прав, но и осуществить содержательную оценку указанного нормативно-правового акта с точки зрения принципа «правовой определенности». То есть норма, которая предоставляет государству полномочия вмешиваться/ограничивать права человека, может применяться судом лишь в том случае, когда она однозначно сформулирован», – подчеркнула она.

В то же время, в первый же день форума, всех присутствующих очень удивил импровизированный доклад украинского эксперта Игоря Колиушко, который назвал свои мысли о причинах, почему административная юстиция в Украине «умерла», а именно:

• быстрое создание и наполнение административных судов судьями из хозяйственных судов;
• проблемы надлежащего образования и подготовки судей;
• отказ от ликвидации судов хозяйственной юрисдикции;
• наличие полномочий админсудов по рассмотрению дел по искам субъектов властных полномочий в противоречии с принципами КАС Украины;
• отсутствие Кодекса административных процедур;
• порабощение судов Администрацией Президента Украины;
• тотальная коррупция в судебной системе;
• судейское самоуправление не использовало свой шанс на самоочищение судебной системы;
• новая власть в Украине борется со старой, а не восстанавливает принципы правового государства.

С опровержением некоторых высказываний украинского эксперта выступили судья Киевского апелляционного административного суда Ирина Желтобрюх и судья Окружного административного суда Киева Богдан Санин. В частности, было указано, что с некоторыми позициями, озвученными украинским экспертом, судьи согласны. Более того, судьи давно пытаются обратить внимание, что действительно существуют внутренние и внешние проблемы, которые влияют на административное судопроизводство. Именно потому, что судей не слышат, судьи административной юстиции активизировались и объединились в Ассоциацию административных судей, в том числе для вырабатывания путей решения существующих проблем.

«Не более, чем домыслы, которые, в силу своей несостоятельности, не нуждаются в комментировании», – такой была реакция судей столичного округа была на заявленный аргумент Игоря Колиушка о «порабощении судов Администрацией Президента Украины».

Не осталось без внимания судьи Окружного административного суда Киева Богдана Санина заявление Игоря Колиушко о «тотальной коррупции в судебной системе». Оппонируя высказываниям эксперта, судья указал, что судьи прошли полную имущественную проверку в рамках Закона Украины «Об очищении власти», который, как раз и был инициирован активистами и экспертами. Кто не прошел – был уволен, а об известных фактах коррупции следует сообщать в правоохранительные органы. Более того, в Украине уполномоченным органом сейчас проводится проверка уровня знаний судей путем проведения квалификационного оценивания судей.

Третий день – день выступления украинской делегации

В третий день, тон дискуссии сразу же задала судья Киевского апелляционного административного суда Ирина Желтобрюх с темой «Проблемы дискреционных полномочий».

В своем докладе Ирина Желтобрюх отметила: «Действующая система нормативно-правовых актов в Украине довольно пространная, во многих сферах ее применения тщательно выписана (детализирована) и в значительной части достаточно прогрессивна, однако, ей, по-прежнему, присущи бессистемность и отсутствие четких взаимосвязей. При этом во многих сферах правоприменения т.н. «процедурная деятельность» органов государственной власти, местного самоуправления, либо не урегулирована вообще, либо нормирована достаточно слабо. Многочисленные законодательные пробелы, как и недостатки законодательной техники, способствуют широкому применению принципа свободного усмотрения (дискреции) субъектами властных полномочий.

Общеизвестно, что наличие широких дискреционных полномочий органов власти и коррупция пребывают в неразрывной связи. Именно поэтому вопрос ограничения таких полномочий для Украины как одной из наиболее коррумпированных стран мира стоит необычайно остро.

Безусловно, орган государственной власти должен обладать определенной степенью свободы действий. Вполне естественно, что во многих сферах жизнедеятельности специальный орган управления обладает большей компетентностью и опытом. Однако любое действие или бездействие органа властных полномочий должно тщательнейшим образом контролироваться и оцениваться сквозь призму Верховенства права. Судебное решение зачастую не является эффективным способом правовой защиты вследствие того, что суд не имеет права вмешиваться непосредственно в дискреционные полномочия субъекта властных полномочий, который обеспечивает эффективность государственного управления, а лишь проверяет соблюдение последним формальной законности. Установив, что имело место нарушение установленного порядка осуществления властных полномочий, суд констатирует этот факт и обязывает ответчика повторно пересмотреть вопрос, в лучшем случае, добавив фразу «с учетом выводов суда», – что на практике не приводит к восстановлению нарушенного частного права, а, значит, не приводит к реализации судом его основной функции.

При этом, из многочисленных приведенных в пример случаев негативного усмотрения из судебной практики лишь в единичных решениях судебный орган обязывал ответчика к совершению конкретно определенных действий». По мнению докладчика, процессуально это допускают нормы ч. 4 ст. 105; ч. 2 ст. 162 КАСУ. При этом суд не подменяет собой орган исполнительной власти, поскольку не совершает таких действий непосредственно и не устанавливает факт их совершения.

На актуальности данной темы указали модераторы: Йорг Пуделька и Юлия Курыло. Представители делегаций высказались, что судам нужно быть более активными, не бояться заявлять о проблемах и предлагать свои методы их решения. Поддержал выступление украинского коллеги судья Высшего административного суда Литвы Янис Нейманис, который указал, что в определенных случаях административный суд не просто может, но и обязан принять решение за административный орган.

Завершил работу форума и работу одной из малых групп доклад суди Одесского апелляционного административного суда Александра Кравца с темой «Проблемы размежевания юрисдикций в Украине».

Он указал, что в рамках реализации судебной реформы в Украине, после изменений в Конституцию, необходимо внести законодательные изменения, оставив только один орган, полномочный официально толковать законы, в том числе процессуальные, определяющие подсудность тех или иных дел – Большую Палату Верховного Суда. В свою очередь, участники форума обратили внимание, что исходя из европейской практики, парламент не может толковать закон.

Также судья отметил, что размежевание юрисдикций по характеру правоотношений является более сложным, чем по субъектному составу, широкое использование которого могло бы существенно упростить доступ к правосудию, а публично-правовые споры (исключая споры о конституционности актов) должны рассматриваться только судами административной юрисдикции. Кроме того, в своем выступлении А. Кравец указал на необходимости ограничить компетенцию судов административной юрисдикции при рассмотрении дел по искам субъектов властных полномочий только случаями прямо указанными в Кодексе административного судопроизводства, с одновременным расширением прав субъекта властных полномочий действовать по своему усмотрению и четкой регламентацией этой деятельности Кодексом административных процедур. Также, по мнению судьи, обжалование решений субъектов властных полномочий по предоставлению прав юридическим и физическим лицам должны входить в компетенцию судов административной юрисдикции, в связи неравенством субъектов и обеспечением надлежащей защиты нарушенных прав.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Богдан Санин, судья Окружного административного суда Киева

– Очень насыщенная программа была подготовлена сотрудниками региональной программы GIZ (Германское общество по международному сотрудничеству) «Содействие правовой государственности в Центральной Азии». Огромное спасибо директору программы Йоргу Пудельке, благодаря которому состоялся форум, и благодаря которому мы смогли в нем принять участие. Отдельное большое спасибо сотрудникам GIZ (Германское общество по международному сотрудничеству) Кымбат Дикамбаевой и Виктору Кесслеру, которые занимались организационными вопросами проведения данного мероприятия.

Ни одна затронутая докладчиками тема, не оставалась без активной дискуссии и обсуждения. Все темы вызывали массу дополнительных вопросов, живое обсуждение среди участников. Более того, под впечатлением от услышанного, дискуссии среди участников продолжалась в неформальной обстановке после официального завершения дня форума.

Участие в таком форуме позволяет посмотреть на существующую украинскую административную юстицию через призму международного опыта. Особенно интересно было услышать доклады и выступления от делегаций Центральной Азии, где только зарождается административная юстиция.

На форуме мы услышали последние тенденции развития судебных систем европейского и центрально-азиатского регионов. И можно с уверенностью сказать, что в этих странах государство активно развивает административную юстицию. В их мировоззренческом понимании, административная юстиция это действенный механизм защиты прав и интересов граждан от произвола государственных органов.

В Украине более 10 лет выстаивалась система административной юстиции, внедрялись передовые демократические принципы. В то же время, с большим сожалением мы наблюдаем, что, несмотря на рекомендации Европейской комиссии «Демократия через право» (Венецианская комиссия) о необходимости развития автономии административной юстиции, на мировые тенденции максимального ее развития, сейчас Украина выбрала иной путь – ликвидации Высшего административного суда Украины.

И что удивительно, такие тенденции в Украине происходят, несмотря на четкие и однозначные «сигналы» европейских партнеров и экспертов, что существование в судебной системе отдельной административной юстиции является одним из тех действенных механизмов, которые служат предохранителем от падения власти в пропасть антидемократического устройства.

Ассоциация административных судей будет бороться за существование административной юстиции. Более того, мы будем и дальше привлекать широкую международную общественность, с целью внедрения рекомендации Венецианской комиссии.

Кроме того, я уже не один раз обращал внимание, что административная юстиция – это как диагностическая лаборатория, которая вскрывает «больные» для общества вопросы. Так, в Германии одна из самых острых проблем – беженцы и их права. И это хорошо прослеживается в практике административной юстиции, где больше 30% от общего количества исков (в Федеральном административном суде (Лейпциг), составляют именно дела, связанные с правами беженцев. В административной юстиции Украины уже не один год лидером обращений остаются налоговые споры.

Огромное удивление у коллег из других стран вызвало то, что в Украине в среде политиков уже «стало нормой» не просто игнорирование выполнения решений судов, но и публичные высказывания о том, то они не будут выполнять решение суда, и публичные обвинения судов в отсутствии компетенции. «Нонсенс и правовой нигилизм, которые подрывают устои демократического общества», – это лишь небольшая часть оценки таких действий украинских политиков, которые мы слышали от экспертов, представителей судебной системы, ученых, юристов и адвокатов из стран Центральной и Восточной Европы, Центральной Азии.

Еще одной негативной традицией, к большому сожалению, уже стало и то, что активисты или эксперты на международных форумах или круглых столах манипулируют фактами, и совершают очевидные попытки дискредитации судебной системы. Ведь тут очень важно напомнить, что и имущественную проверку, и квалификационное оценивание судьи проходят именно по инициативе активистов и экспертов. И, что явно не нравиться активистам и экспертам, судьи подтверждают уровень своих знаний и соответствие своим доходам задекларированного имущества.

Кроме того, в очередной раз мы были вынуждены констатировать тот факт, что в Украине очень низкий и некачественный подход парламентариев к написанию нормативно-правовых актов, который приводит к росту количества обращений граждан в административные суды за защитой своих прав и интересов.

Отдельно следует обратить внимание на долгое непринятие парламентом Кодекса административных процедур Украины. Если не ошибаюсь, то впервые он был внесен в парламент еще в 2008 году. К сожалению, в нашем парламенте такие основоположные и монументальные нормативно-правовые акты проигрывают лоббистским проектам или политическим играм.

Принятие такого кодекса позволило бы не просто четко структурировать и урегулировать взаимоотношения между субъектами властных полномочий и гражданами, но и предусмотреть досудебный порядок урегулирования административных споров, что привело бы к быстрому урегулированию проблемных вопросов граждан, и, как следствие, существенному уменьшению количества исков в административных судах.

Именно благодаря таким форумам, общению с коллегами и ведущими международными специалистами в сфере административной юстиции, мы можем увидеть, движется ли реформа судебной системы в Украине в европейском векторе. И это очень важно, поскольку по состоянию на сегодня мы находимся на стадии, когда еще не утеряна возможность внедрить передовые европейские стандарты в сфере судопроизводства.

Александр Кравец, судья Одесского апелляционного административного суда

– Во-первых, хочу поблагодарить организаторов Форума – GIZ и лично Йорга Пуделька за предоставленную возможность участия в таком грандиозном профессиональном мероприятии. Обмен мнениями, идеями и знаниями между представителями юридической мысли разных стран является основой прогресса и роста правопонимания принципов Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод и практики Европейского суда по правам человека, законодательства и судебной практики других стран.

Во-вторых, анализируя опыт форума с точки зрения происходящих в Украине реформ, можно отметить, что представители законодательной и исполнительной власти в Украине предлагают, в большинстве случаев, лишь некоторое реформирование формы .Несмотря на огромную социальную потребность в институциональных реформах, которые должны определить новые демократические правила, а не манипулировать общественным сознанием, давая иллюзию движения вперед. Нужно отдать должное позитивным новеллам изменениям в Конституцию Украины в части судоустройства и Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» от 02.06.2016, (введение новых правил формирования судебного корпуса, законодательный запрет на действия по нарушению независимости судебной власти, закрепление выборности руководителей судов их коллективами, существенное повышение заработной платы для судей, правда, как это было и ранее слишком растянутое по времени), однако некоторые непродуманные популистские положения могут свести на нет всю реформу (к примеру, положения о некоторых видах дисциплинарных проступков судей можно использовать для давления на них; а ликвидация судов всех уровней и создание новых, ликвидация Верховного Суда Украины и создание Верховного Суда, которая по сути, будет являться реорганизацией, снижение роли судейского самоуправления, безусловно повлияют на стабильность судебной системы

Уровень развития парламентаризма в Украине не дает возможности для подготовки и принятия качественных нормативно-правовых актов, которые в полном объеме могут соответствовать европейским стандартам, так как процедура принятия и текст зачастую является компромиссом между интересами различных лоббистских групп и политических сил без учета принципов построения правового государства.

Большинство парламентских решений в сфере реформ принимается с нарушением процедуры, что ставит под сомнение их последующую реализацию, как с точки зрения доверия со стороны общества, так и с точки зрения практики ЕСПЧ.

Парламент Украины, несмотря на многочисленные внутренние вызовы и внешнюю агрессию, до настоящего времени не смог стать органом национального согласия, который действует в интересах всех граждан Украины и осуществляет взвешенную политику реформ, на основании широкого профессионального и общественного обсуждения, ориентированную на развитие государства в долгосрочной перспективе.

Несмотря на наличие демократических институтов, уровень правовой культуры в Украине свидетельствует о том, что основным способом достижения политических целей является популизм, а методами управления скорее является симбиоз охлократии и олигархии, а не демократия в ее европейском понимании.

Все сферы общественной жизни пронизаны правовым нигилизмом. Наблюдается катастрофически низкий уровень доверия ко всем институтам власти, который составляет, по сути, угрозу государственности Украины.

Ведь подмена «революционной целесообразностью» и «люстрацией» принципов верховенства права и равенства всех перед законом, индивидуальной ответственности в рамках уголовных и дисциплинарных процедур, применение грубых форм давления на суд и судей, как на уровне законодательной (длительное неизбрание судей бессрочно и принятие некачественных нормативно-правовых актов о судоустройстве и статусе судей), исполнительной власти (огульная критика, без подтвержденных в установленном порядке фактов, представителей судебной власти, отсутствие противодействия нарушениям в отношении суда и судей, неисполнение судебных решений, утрата эксклюзивного права на насилие со стороны правоохранительных органов), так и на обывательском уровне (прямое физическое и моральное давление на суд и судей) – не дает возможности развития демократической сути.

Потеря добросовестной репутации у большинства государственных деятелей не вызывает у них внутренней потребности подать в отставку.

Профессиональная пригодность и добросовестная репутация не являются основными критериями для принятия на государственную службу, кроме того, парламентская практика свидетельствует о возможности менять критерии отбора, установленные в законе, под конкретное лицо, а не о приоритете открытых конкурсов.

Кодекс административных процедур в Украине, который должен урегулировать границы административного усмотрения, основания для принятия решений и другие процессуальные вопросы деятельности органов государственной власти, законы «О мирных собраниях», «О выборах народных депутатов Украины по пропорциональной системе по открытым избирательным спискам партий» и другие важнейшие нормативно-правовые акты не приняты до настоящего времени в связи с отсутствием политической воли представителей законодательной и исполнительной власти.

Вследствие вышеуказанного, закон либо не принимается вообще, либо принимается и рассматривается обществом не как общепринятое правило поведения, а только как запрет законодателя, который нужно и можно обходить, а исполнение законов нужно требовать в качестве наказания только от оппонентов. С другой стороны, главной формой защиты от любого уголовного или дисциплинарного преследования становится утверждение нарушителя о «политическом» преследовании.

Все указанное не означает, что нужно отказаться от какой-либо деятельности в сфере реформ. Напротив, нужно прилагать максимум усилий признанным специалистам в областях реформирования для продвижения европейских ценностей во всех сферах общественной жизни, несмотря на то, что для изменения общественного сознания потребуется больше времени, чем хотелось бы.

Необходимо углублять и расширять международное сотрудничество, обмениваться опытом в рамках международных форумов и конференций, использовать существующую в странах ЕС практику, изучать опыт стран постсоветского пространства в имплементации данной практики, использовать возможности для стажировок в судах ЕС и повышения квалификации в соответствующих учебных заведениях для формирования европейского подхода, как при осуществлении правосудия, так и в деятельности субъектов властных полномочий.

Ирина Желтобрюх, судья Киевского апелляционного административного суда

– Приглашение выступить на Форуме по административному праву в Лейпциге с докладом по теме моего диссертационного исследования я восприняла с энтузиазмом не столько потому, «чтобы себя показать», сколько для того, «чтобы других посмотреть». Дело в том, что вся система административной юстиции в Германии насчитывает более 150 лет упорного труда и последовательного развития, а проблемы дискреционных полномочий органа управления, основания и пределы их усмотрения – «любимое детище» немецких ученых-теоретиков и практиков. Той степени четкости, которой достигли в этом вопросе законодательство и практика его применения в Германии, нет нигде более в мире. Мои ожидания не были обмануты.

В рамках программы Форума мы посетили Финансовый суд Саксонии (по рассмотрению дел о налогах), Федеральный административный суд Германии (суд высшей инстанции данной специализации), где не только совершили пешую прогулку по зданию суда, ознакомившись с архитектурой и внутренним убранством самих «храмов правосудия», но также поприсутствовали в зале судебных заседаний во время проведения реального судебного слушания, и, что наиболее ценно, – имели уникальную возможность выяснить все интересующие нас вопросы в ходе «живого» общения с судьями. Также мы прослушали доклады именитых юристов (судей, адвокатов, ученых) о системе и особенностях административной юстиции ряда зарубежных стран, в том числе и Германии, после чего имели удовольствие поработать в группах над решением актуальных практических задач. Мы значительно обогатились знаниями и, что более значимо, общим пониманием основ самой системы права Германии, места и роли человека в этой системе.

Примечательно, что нагрузка на одного судью в Германии в разы меньше, чем в Украине, а сроки рассмотрения дел значительно превышают национальные. Не нужно быть великим философом, чтобы понять, что качество судебного разбирательства и самого судебного решения как его результата от этого только выигрывают. Процессуальные вопросы не столь детализированы и формализованы, как у нас, однако многократные обращения с несколько видоизмененными требованиями отсутствуют как явление. Вступившее в законную силу судебное решение там не презюмируется, однако случая, когда решения например, по уголовному и финансовому делу вступили бы в противоречие, – судьи не припомнили. Субъекты властных полномочий вообще не имеют права инициировать судебное разбирательство (считается, что они действуют через акт государственного органа, который представляют), а прокурор не участвует в административном процессе, – что позволило надлежащим образом выписать принципы и задачи административного судопроизводства, превратив его в инквизиционный процесс, без конкурирования норм о «презумпции вины» субъекта властных полномочий с принципом официального выяснения обстоятельств. Таким образом, истец, единожды обратившийся в суд, уверен, что его дело полно и объективно рассмотрено по существу и разрешено единственно правильным способом.

Что наиболее интересно: в пользу заявителя рассматривается всего около 4% дел. В Украине удовлетворяется более 70% исков. В этих нехитрых цифрах, на мой взгляд, и кроется сама суть отличий между нашими системами права. Если допустить, что более, чем в 70 случаях из 100 административный орган применил негативное усмотрение, доверие к такого рода административным актам не превысит статистической погрешности. Но почему же стабильно высокий уровень защиты судом нарушенных прав граждан не снискал надлежащего уважения к суду с их стороны? Корень этой проблемы, на мой взгляд, в том, что все государственные органы – звенья одной цепи, особенно в глазах «пересічного» украинца. Родившийся в головах правовой нигилизм и привычка не следовать закону (акту государственного органа, решению суда, вступившему в законную силу) не действует избирательно, и всем нам давно пора это понять.

Что же касается самой темы доклада и поднятой вокруг нее проблематики, – я последовательно выступаю за скорейшее принятие Кодекса административных процедур, который позволит четко определить рамки усмотрения государственного служащего, и более детальное знакомство с административным правом Германии еще более меня в этом убедило. Десятки лет тоталитарного режима, когда «советскому человеку не о чем было спорить с советским государством», привели к развитию чрезвычайно мощного государственного аппарата с неограниченными полномочиями. Декларируемый для госорганов принцип «разрешено лишь то, что прямо предписано» не работает в условиях полного или частичного отсутствия правового регулирования (администрирования) целого ряда жизненно важных сфер. Это привело к закреплению в качестве оснований применения усмотрения пробелов в законодательном регулировании или недостатков законодательной техники. В Германии же, напротив, единственным основанием применения усмотрения является прямое указание на такую возможность и пределы его применения в законе, – что полностью исключает, или, по крайней мере, значительно сужает возможности негативного усмотрения со стороны органов управления. Кроме того, в Германии четко определены группы споров, судебный контроль в делах о которых ограничен, но и исключения из этого правила также законодательно оговорены. Еще одной актуальной проблемой дискреционных полномочий в Украине является избираемый судом способ защиты нарушенного права. В этой связи суды подвергаются жесткой критике как со стороны субъектов властных полномочий, утверждающих, что суд фактически перебирает на себя их полномочия, нарушая, тем самым, принцип разделения властей, так и со стороны правозащитников, неоднократно убедившихся в «необязательности» судебного решения для органа государственной власти, пересматривающего вопрос повторно. Дискуссия за круглым столом была плодотворной и в этом вопросе. Немецкие коллеги прекратили споры обращением к истокам: в приводимых примерах, по их мнению, был нарушен принцип законности, – что не имеет ничего общего с условиями применения усмотрения и пределами дискреционных полномочий органа управления.

В общем и целом, программа Форума была насыщенной, интересной, информативной. Участие в нем было для меня чрезвычайно полезным, ведь, как известно, иногда один день, проведенный вне дома, стоит долгих лет жизни.

Йорг Пуделька, судья окружного административного суда Берлина, член Ассоциации судей административных судов Германии

– Международный форум по административному праву и процессу на темы: «Право административных процедур: усмотрение, неопределенное (оценочное) правовое понятие, дискреционное полномочие», «Административно-процессуальное право: основные принципы, виды исков, виды решений», «Исполнение административных актов» и «Особенное административное право: право охраны окружающей среды, строительное право» состоялся 20-23 июня 2016 г. в Лейпциге. Форум был посвящен как теоретическим, так и практическим аспектам указанных тем и организован региональной Программой GIZ «Содействие правовой государственности в странах Центральной Азии» совместно с юридическим факультетом университета Лейпцига. Региональная программа GIZ «Содействие правовой государственности в странах Центральной Азии» осуществляет свою деятельность с 1992 года в Центральной Азии по поручению Федерального Министерства экономического сотрудничества и развития Германии (BMZ) и оказывает поддержку правительствам центрально-азиатских стран-партнеров в проведении правовых и судебных реформ. Региональная программа содействует реформированию частного, экономического и административного права, разработке новых законопроектов и созданию независимых и квалифицированных органов правосудия во всех странах региона. Я являюсь руководителем данной программы.

Участниками форума были ученые-правоведы и юристы-практики, в том числе судьи, адвокаты, а также преподаватели юридических вузов. Юристы из Германии, Греции, Латвии, Литвы, Азербайджана, Армении, Грузии, Казахстана, Кыргызстана, Украины, Узбекистана, Таджикистана и Туркменистана вели оживленное обсуждение по тематикам форума, в том числе и в сравнительно-правовом аспекте. В форуме приняло участие около 70 человек.

В ходе форума обсуждались актуальные вопросы административного права, как например, административный акт, его содержание и оспаривание, применение дискреционных полномочий и процессуальные виды судебной защиты. Кроме того, была представлена информация по состоянию развития административного права в Германии и в странах Центральной Азии, а также, опыт реализации современного административного права в странах Прибалтики, Южного Кавказа и Украины.

В рамках визита финансового суда федеральной земли Саксония были заслушаны доклады о финансовом судопроизводстве Германии, которое является особым административным судопроизводством. Финансово-судебная юрисдикция Германии состоит из двух звеньев: в каждой федеральной земле имеется один или два финансовых суда, над которыми находится учрежденный еще в 1950 г. в качестве кассационной инстанции Федеральный финансовый суд с местонахождением в Мюнхене. Финансовые суды рассматривают иски против финансовых органов, связанные с налогообложением, сбором пошлин, а также в отношении деятельности налоговых консультантов согласно закону о правоотношениях между консультантами и уполномоченными по налоговым вопросам.

В завершении Форума состоялся визит в Федеральный административный суд, в рамках которого были заслушаны доклады об организации и о компетенции данного суда в системе судопроизводства Германии. Федеральный административный суд является одним из пяти высших судов Германии, к ведению которого относится рассмотрение публично-правовых споров, не затрагивающих конституционно-правовые отношения и не отнесённых к подведомственности других высших судов, – то есть регулируемых нормами германского административного права. Местонахождением суда с 2002 года является Лейпциг в здании бывшего имперского суда Германии.

Юлия Курило, адвокат

– Идея встречи украинских судей административной юстиции с судьями из Германии пришла мне еще в прошлом году, когда я впервые столкнулась с административным правом Германии в Летней школе немецкого бизнес-права.

Первое, что интересно в Германии существует единый кодекс административных процедур, который регулирует порядок издания всеми без исключения государственными органами административных актов, это же касается порядка вступления административных актов в силу, прекращения их действия, исполнения и обжалования.

Второе, – практическое воплощение принципов административного права в деятельности немецких государственных органов и судов. Речь идет конечно же о принципах, выведенных их принципа правового государства: законность, разумность, соразмерность, правовая определенность и т. д. Было чрезвычайно интересно и необычно узнавать, что в Германии органы исполнительной власти, реализуя властные функции, понимают всю меру ответственности за принятые решения, и в случае выявления собственных ошибок стремятся самостоятельно их исправлять.

Третье, я узнала, что существует алгоритм оценки административного акта в случае административного и судебного контроля, наработан практикой и описан в множестве книг по административному праву и комментариях к кодексам. Этот алгоритм используют и адвокаты и судьи при оценке административного акта в порядке судебного контроля. Последовательно отвечая на поставленные в алгоритме вопросы, суд/адвокат легко могут прийти к выводу относительно судьбы административного акта, дать ему необходимую оценку.

В свете этой информации, идея немецкого правительственного фонда GIZ по проведению международного форума по публичному праву была весьма к стати и наша компания Адвокатское объединение «СК ГРУП» поддержала эту идею. Дело в том, что GIZ уже давно поддерживает проекты по развитию административного права в постсоветских странах. Особенно активно они работают в Средней Азии. Благодаря проектам GIZ административная юстиция и административные процедуры появились в Казахстане, Туркменистан, Узбекистане, Киргизии.

Место проведения – Лейпциг было выбрано не случайно. В этом городе расположен Федеральный административный суд Германии – высший судебный орган административной юстиции. Судьи из этого суда были докладчиками Форума, а также позволили его участникам посетить здание суда, кабинет судьи, побывать в судебном заседании. Кроме того, Лейпцигский университет, который был выбран площадкой для форума, также славится своими преподавателями и научными трудами в области публичного права. Профессора и аспиранты университета выступали с интересными докладами о принципах административного права, а также обо особенностях принудительного исполнения административных актов.

Помимо украинских судей, в качестве участников в Форуме принимали участие судьи из Грузии, Казахстана, Литвы, Киргизии, Туркмении, Азербайджана, Армении.

Весьма любопытно было узнать, что в Киргизстане, когда писали проект законодательства, регулирующего порядок рассмотрения судебных споров, за основу брали Кодекс административного судопроизводства Украины. Также любопытно было узнать, что в большинстве стран Средней Азии есть понимание, что в случае, когда нарушается правила подсудности спора, например, гражданский спор рассматривается в порядке административного судопроизводства, но выносится по сути правильное решение, такие решения не подлежат отмене вышестоящими судами. Так реализуется не только принцип правовой определенности, но и судебная функция защиты прав и законных интересов. Жаль, что в судебных реалиях Украины такая ситуация, как правило, используется против истцов, которые обращаются с требованиями к государству.

Интересным был доклад Грузинского коллеги о делегировании административных функций лицам частного права. В Украине эта тема только получает развитие. Поэтому опыт Грузии, которая, сокращая государственный аппарат, использовала подобный механизм, будет поучительным. В частности, в ходе доклада была высказана идея, что тарифы на административные услуги, предоставляемые лицами частного права должны быть регулированными и экономически обоснованными, должны существовать механизмы «быстрого» административного контроля за деятельностью таких лиц, на случай явного злоупотребления, а также механизмы ответственности, в том числе материальной, лиц частного права за нарушение порядка осуществления делегированных функций или злоупотребления ими. В отдельных общественно важных случаях, сохранение за государством права (обязанности) предоставлять административные слуги, все же лучше именно силами государства.

Судья Высшего Административного суда Литвы очень много говорил о статусе судей и их независимости как гарантии доступа к правосудию. В частности, говорилось о том, что судьям не стоит бояться публично объяснять доступным языком принятые решения. Это необходимо не только для поддержания авторитета суда, но и для того, что бы у общества было представление о прозрачности работы судебной системы. Неотъемлемой частью гарантий независимости судей является невозможность привлечения судей к ответственности в случае отмены решения. Судья должен не боятся высказывать свое обоснованное мнение относительно спора, и это мнение не обязательно должно совпадать с мнением вышестоящего суда.

У немецких судей большое удивление вызвала противоречивость и неоднозначность практики украинских судов. В частности, по мнению немецких коллег, это может случить одной из причин высокой загрузки административных судов. Ведь если практика по какому-то вопросу однозначно складывается не в пользу административного органа, то такой орган скорее откорректирует свою правовою позицию, или же откажется от обжалования решения суда первой инстанции или достигнет мирового соглашения с истцом процессе. Так зачастую происходит в немецких судах. Неоднозначность и правовая неопределенность не только предпосылкой к повсеместному злоупотреблению правом на обращение в суд за защитой прав и интересом, но и для злоупотребления властью, коррупции.

В целом, всем участникам форума от Украины было понятно, что развитие административной юстиции неразрывно связывается со становлением правового государства. На административные суды возложена ответственная функция контроля за деятельностью государственных органов, и то насколько всеобъемлющим и полным будет такой судебный контроль, напрямую влияет на сущность государства, будет ли оно социально ориентированным, правовым или полицейским, тоталитарным, олигархическим.