Цена государственных гарантий

Анна Шульгина,
«Судебно-юридическая газета»

В мае 2015 г. глава Минюста Павел Петренко анонсировал масштабное реформирование пенитенциарной службы. Тогда речь шла о сокращении количества тюрем и введении «эффективной системы пробации» с целью уменьшения количества заключенных. Однако в масштабах всех запланированных Минюстом реформ преобразование ГПтС Украины тогда затерялось, и о нем вновь заговорили лишь в конце 2015 г. А с приходом 2016-го реформаторы не стали больше откладывать и обдумывать реформу и начали с кардинальных мер.

Так, 18 мая с. г. Кабинетом министров Украины было принято постановление №343 «Некоторые вопросы оптимизации деятельности центральных органов исполнительной власти системы юстиции». П. 1 этого постановления правительство Украины ликвидировало Государственную пенитенциарную службу, возложив на Министерство юстиции задачи и функции по реализации государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний и пробации. Отдельным постановлением Минюст ликвидировал территориальные органы управления ГПтС. Такая резкая и решительная активность породила множество слухов и версий, а те способы и механизмы, благодаря которым правительство намерено провести данную реформу, подверглись критике. Более того, некоторые эксперты уверены, что данная инициатива имеет коррупционный характер, поскольку сегодняшняя материальная база ведомства (а это не только СИЗО и колонии, но и предприятия, многие из которых успешно работают) – довольно лакомый кусочек.

Государственные гарантии

В последнее время цену государственных гарантий успели прочувствовать на себе полицейские и судьи Украины, в отношении которых государство брало на себя некоторые обязательства, а теперь, в силу того, что не может их выполнять, просто отказалось от них. Напомним, не так давно судьи отстаивали свои гарантии на достойное пенсионное обеспечение, а теперь пенитенциарии обратились к Фемиде для защиты своих прав.

Среди прочих оснований, по которым юристы Всеукраинского профсоюза персонала органов и учреждений пенитенциарной службы считают обозначенное выше постановление Кабмина №343 неправомерным – несоблюдение регламента, поскольку не соблюдена законная процедура реорганизации ведомства. Так, пенитенциарии утверждают, что создание, реорганизация и ликвидация центральных органов исполнительной власти (в данном случае Государственной пенитенциарной службы Украины) регламентированы двумя законами: №3166-17 «О центральных органах исполнительной власти» от 17.03.2011 и №2713-15 «О Государственной уголовно-исполнительной службе Украины» от 23.06.2005. При этом указанные законодательные акты противоречат друг другу, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 5 Закона №3166-17, «министерства и другие центральные органы исполнительной власти образуются, реорганизуются и ликвидируются Кабинетом министров Украины по представлению премьер-министра Украины», а в соответствии с п. 1 ст. 7 Закона №2713-15, «центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере исполнения уголовных наказаний, образуется, реорганизуется и ликвидируется Президентом Украины по представлению премьер-министра Украины». В связи с этим представители профсоюза настаивают, что реорганизация Государственной пенитенциарной службы Украины путем ликвидации весьма спорна и является незаконной. В настоящее время профсоюз подал соответствующий иск в Окружной административный суд Киева и ожидает первого слушания, которое должно состояться 20 июля с. г.

Однако основной и первостепенной задачей профсоюза является защита прав самих сотрудников службы. При ликвидации ГПтС Украины и ее территориальных управлений предлагается уволить, по меньшей мере, 300 человек персонала (аттестованных и вольнонаемных) центрального аппарата и ориентировочно 2000 сотрудников (аттестованных и вольнонаемных) территориальных управлений. Все они будут уволены с государственной службы без фактической возможности трудоустройства, отмечают юристы. Кроме того, реформаторами не было учтено, что без трудоустройства останутся курсанты – выпускники ведомственных учебных заведений ГПтС, которым будут присвоены специальные звания лейтенантов внутренней службы.

«Так случилось, что первый выпуск Академии ГПтС Украины проходит одновременно с масштабной реформой пенитенциарной службы. Эту реформу вы будете творить вместе с нами. Именно вы будете фундаментом новой службы, которая отойдет от советских репрессивных методов и правил работы. Именно вы будете строить европейские стандарты человечности и достоинства в системе пенитенциарной службы. Именно вы будете теми людьми, которые вернут доверие к службе и престижность этой профессии», – отметил глава Минюста П. Петренко во время вручения дипломов первым выпускникам. В своей поздравленной речи он не сказал ни слова о том, что гарантии, которые в свое время были обещаны как ныне работающим сотрудникам системы, так и тем же студентам, которые получили дипломы из его рук, выполняться не будут. Правда, взамен старых обязательств были торжественно обещаны новые. «Реформа обеспечит работникам достойные условия труда и достойные зарплаты. Граждане, которые попали в пенитенциарные заведения, получат достойные условия содержания и отношение к себе и реальный шанс вернуться к нормальной жизни в обществе», – заявил П. Петренко.

Офицеры, на выход!

Согласно идее реформаторов, после первого шага – ликвидации самой Государственной пенитенциарной службы и подведомственных ей управлений, на местах начнут работу 3 новых департамента: департамент пробации, режимный отдел и департамент ресурсного обеспечения. Все они, как уже было отмечено, будут функционировать под прямым руководством Минюста. Согласно плану реформаторов, в процессе изменений будет создана некая новая структура. Количество аттестованных сотрудников системы уменьшится с нынешних 77% до 28%. Как и многое другое, такое видение реформы навеяно европейскими экспертами.

Следует отметить, что штат офицеров в ГПтС Украины и подведомственных ему управлениях действительно неоправданно расширен. Можно согласиться с реформаторами, что, например, должность в канцелярии или той же службе обеспечения не обязательно должна быть аттестованной. Однако перегибать палку и лишать сотрудников погон и формы, а вместе с ними и возможности влияния на такой особый контингент, как осужденные, только потому, что в Европе работает именно такая система, тоже неправильно, считают отечественные эксперты. Более того, не учитывать специфику системы, которая складывалась не один десяток лет, опасно. Впрочем, реформаторы оставляют персонал колоний и СИЗО «при форме» и, разумеется, при оружии.

Как показал мониторинг, тема эта обсуждается мало, да и законодатель в п. 7 и 8 пояснительной записки к проекту названного выше постановления о ликвидации службы указал, что «проект не требует проведения консультаций с общественностью». Более того, там же указано, что «проект не касается социально-трудовой сферы». Это, безусловно, вызвало большой резонанс среди сотрудников системы. Такое отношение правительства к людям, большинство из которых являются офицерами, не может не возмущать.

Как результат, настроение в аппарате службы на сегодняшний день негативное. Но как прокомментировала ситуацию первый заместитель министра юстиции Наталья Севостьянова, которая отвечает за реформу в этом ведомстве, реформа не может быть безболезненной. «Мы пытаемся постепенно обновлять службу. Конечно, сотрудники недовольны переменами, но болезненный процесс необходим», – отметила она. А также пояснила, что на сегодняшний день все желающие продолжить службу в новых департаментах (напомним, согласно планам реформы, будут созданы департамент пробации, режимный отдел и департамент ресурсного обеспечения, и все они будут функционировать под прямым руководством Минюста) могут подать заявления.

Действительно, на сайте Минюста, хоть и очень сложно, но все же, если задаться целью, можно отыскать информацию о вакантных должностях и условиях конкурса. Хотя никаких отдельных пояснений относительно того, где искать информацию о вакансиях, относящихся к работе именно ГПтС Украины, нет – все они размещены в общем разделе. Претендент должен сам выбрать наиболее подходящую к его нынешней сфере деятельности или любую иную вакансию, и если он соответствует указанным требованиям, подать заявку на конкурс. А затем ему остается ждать результата. Все это напоминает вступительную программу, когда абитуриент выбирает вуз, факультет и профессию, подает документы на поступление, и далее следует такое же ожидание: поступил или нет. Впрочем, в данном случае такое сравнение вряд ли может быть корректным, ведь речь идет не о вчерашних школьниках, а о людях, отдавших своей профессии много лет. Многие из нынешних сотрудников центрального аппарата начинали карьеру с рядового состава, много лет проработали в колониях и инспекциях, изучив все тонкости этой работы, и служба в центральном аппарате ГПтС Украины по праву стала для них вершиной карьеры, хотя не все они занимают высокие должности. А что касается открытых ныне вакансий, то они относятся именно к руководящему составу, из чего следует, что основному большинству сотрудников ничего не предложили.

Многие пенитенциарии согласны, что реформы нужны, поскольку система действительно нуждается в переменах, однако положительных результатов от таких действий правительства не ждут. «Мы с самого начала поддерживали реформы, даже то направление, которое говорит о сокращении штата. Согласны с тем, что надо сокращать и учреждения, поскольку госбюджет не может тянуть такое их количество. Но надо сокращать продуманно и набирать качественный персонал», – прокомментировал председатель Всеукраинского профсоюза органов и учреждений пенитенциарной службы Олег Андриенко. Между тем, обещанной прозрачности в конкурсной процедуре тоже не видно. Какие критерии отбора на новые должности окажутся решающими, неясно, а коррупционная составляющая весьма велика. Именно поэтому сегодня невозможно сказать, какую службу исполнения наказаний получит Украина. Известно только, что комиссия по ликвидации ГПтС должна отчитаться о результатах проведенной работы до 31 декабря 2016 г.

Система в идеале

Кратко идею реформы системы наказаний можно назвать «работой на упреждение». Такие выводы можно сделать, исходя из того, как много сегодня говорят о службе пробации. «В рамках реформы пенитенциарной службы скоро будет создана полноценная служба пробации, призванная помогать осужденным подготовиться к возвращению в общество», – не раз заявляла Н. Севостьянова. Объясняя суть этого пока не для всех понятного термина, замминистра пояснила, что пробация является комплексом мер и включает работу педагогических, психологических работников и представителей пенитенциарной службы.

Существуют досудебная, надзорная и пенитенциарная пробация. Их объединяет изучение и наблюдение за лицом, лишенным свободы, сбор информации о нем. И основная роль пенитенциарной системы сводится к тому, чтобы предупредить преступление или, в крайнем случае, рецидив. При этом среди задач службы значатся, например, поиск работы и жилья для освобожденных. И все это – без дополнительных затрат из бюджета страны. Звучит фантастически. Однако по словам Н. Севостьяновой, уже несколько лет при поддержке Канады по всей стране действует пилотный проект по пробации для несовершеннолетних. «Результаты впечатляющие: 98% детей, которые прошли пробационные программы, не совершили повторных правонарушений», – сообщила замминистра юстиции.

При этом в идеале сотрудники службы пробации должны быть не военнообязанными, как ныне – их должности абсолютно гражданские, они должны быть специалистами в области психологии и педагогики. Как результат, ныне действующий состав уголовно-исполнительных инспекций также будет разаттестован. Что же касается сотрудников, которые выполняют сегодня работу по перевоспитанию осужденных, не связанных с местами лишения свободы, то их дальнейшая карьерная судьба неизвестна, и как будут проходить для них конкурсы на должности в службе пробации, непонятно.

Большинству украинских СИЗО несколько десятков лет, а то и больше. Киевскую «Лукьяновку» построили еще в середине XIX в. Минюст предлагает такой механизм: инвестор на свои средства строит новый, соответствующий европейским стандартам следственный изолятор где-то за городом, туда переводят заключенных, а взамен он получает право снести старое СИЗО и построить на его месте, к примеру, торговый центр или жилой дом

«Сегодня сотрудники боятся выполнять свои обязанности. Заключенные, зная, что аппарат службы ликвидирован, ведут себя более чем вольготно и уверенно. А персонал колоний, даже при наличии оружия, боится провокаций и не хочет провоцировать дестабилизацию», – Олег Андриенко

«Свободной земли в центре городов осталось очень мало, потому интерес у инвесторов будет. Более того, сейчас мы ведем переговоры с Европейским банком реконструкции и развития. После того, как реформа заработает, он может предоставить инвесторам дешевый кредит под строительство нового СИЗО», – Наталья Севостьянова

«Есть две цели реформы: получить под контроль материальный и электоральный ресурс пенитенциарной системы. Материальный ресурс – это не только 100 предприятий, но и 3,3 млрд грн бюджетного финансирования, выделенные на ГПтС в 2016 г. А электоральный – это, в первую очередь, сами заключенные», – Эдуард Багиров

КОММЕНТАРИЙ ЭКСКЛЮЗИВ

Олег Андриенко, председатель Всеукраинского профсоюза органов и учреждений пенитенциарной службы

– Реформа в том виде, в котором она сейчас преподносится и проходит, ни мало ни много, угрожает национальной безопасности. Отмечу, что сегодня сотрудники боятся выполнять свои обязанности должным образом, поскольку заключенные, зная о том, что происходит, о том, что аппарат службы ликвидирован, ведут себя более чем вольготно и уверенно. А персонал колоний, даже при наличии оружия, боится провокаций и не хочет провоцировать дестабилизацию.

Я считаю, что такая реформа абсолютно не продумана. Уже был всем известный прецедент в колонии в Кировоградской области, были волнения, которые вышли из-под контроля сотрудников. А персонал, повторюсь, боится применить те меры, которые на сегодняшний день положены по законодательным нормативам, поскольку люди не знают, в каком они положении, и какие могут быть последствия.

Что касается тех сотрудников, которые попадают сегодня под сокращение, было бы правильным дать им возможность пройти какую-то переподготовку и направить в другие службы. Мы согласны с тем, что согласно европейской практике, только сотрудники оперативных и охранных служб считаются военизированными подразделениями, которые носят форму, погоны и имеют оружие. У нас же к военизированным подразделениям относятся и медицинская служба, и психологи, и многие другие аттестованные сотрудники. Согласно реформе, с них снимут погоны. Но в таком случае надо дать людям какую-то достойную альтернативу, ведь в свое время они получили определенные гарантии от государства.

Наталья Севостьянова, первый заместитель министра юстиции Украины

– Надо отходить от старых наработанных систем. Сегодня уголовно-исполнительная инспекция, которая работает с осужденными, не лишенными свободы, действует по схеме: осужденный пришел и «за банку кофе» отметился, потому считается отбывающим наказание. Необходимо, чтобы в новой службе работали не бывшие сотрудники милиции, например – это должны быть психологи, педагоги. Мы не имеем дополнительных средств вообще – ни на реформу, ни на дополнительные программы, и не можем просить их из государственного бюджета, понимая всю сложность положения в Украине. Но на сегодняшний день бюджет службы – 3 млдр грн, и если оптимизировать эти деньги, сделать прозрачными закупки, найти другие возможности экономии, можно говорить об эффективной реформе.