Сможет ли украинский парламент заработать «по-европейски»?

 Наталья Мамченко,
«Судебно-юридическая газета»

Как известно, на данный момент в украинском парламенте часто регистрируются законодательные инициативы, которые являются не больше, чем пиаром, поскольку имеют малый шанс получить большинство голосов в пленарном зале или же призрачный механизм реализации. В скором времени может случиться так, что далеко не каждый такой законопроект сможет появиться в разделе «Законотворчество» на сайте Верховной Рады.

Ранее Европейский парламент одобрил реформу Верховной Рады Украины. С целью выполнения его рекомендаций был подан законопроект №4696 «О внесении изменений в Регламент Верховной Рады Украины по реализации отдельных положений пунктов 3, 4, 5, 8, 11, а также пункта 10 рекомендаций миссии Европейского парламента по оценке потребностей», которым вводится процедура предварительной проверки законопроектов. Такая проверка должна заключаться в следующем: каждый законопроект, поданный в Верховную Раду, сначала направляется на экспертизу в 3 комитета ВР, а именно бюджетный, по вопросам борьбы с коррупцией и в комитет, к предмету ведения которого относится оценка соответствия законопроектов международно-правовым обязательствам Украины в сфере европейской интеграции. Только после получения положительных заключений всех 3 комитетов законодательная инициатива может быть зарегистрирована аппаратом Верховной Рады.

Инициаторы законопроекта№4696, среди которых спикер ВР Андрей Парубий, его первый зам Ирина Геращенко, главы депутатских фракций «Блок Петра Порошенко» Игорь Грынив, «Народный фронт» Максим Бурбак и «Самопомощь» Олег Березюк,считают, что он обеспечит системную разработку законопроектов, исключительно профессиональный подход к формированию повестки дня сессии, расписания пленарных заседаний и т. д. Не воплотится ли такая идея в банальное блокирование инициатив «недружественных» политиков, и соответствует ли в действительности проект тем рекомендациям, которые предоставил Европарламент, выясняла «Судебно-юридическая газета».

Рекомендации Европарламента: дисциплина для депутатов

Как известно, 3 июля 2015 г. Владимир Гройсман, на то время спикер ВР, и Мартин Шульц, президент Европейского парламента (ЕП), подписали меморандум о взаимопонимании между Верховной Радой Украины и Европейским парламентом о совместных рамках парламентской поддержки и повышения институциональной способности. 29 февраля – 2 марта 2016 г. в Европейском парламенте прошла украинская неделя, в течение которой были обнародованы рекомендации для Верховной Рады, наработанные основанной для поддержки имплементации данного меморандума миссией ЕП по оценке потребностей, которую возглавил бывший Президент Европейского парламента Пэт Кокс. 17 марта с. г. ВР приняла постановление №4219 «О мерах по реализации рекомендаций по внутренней реформе и повышению институциональной способности Верховной Рады Украины», которым были утверждены рекомендации миссии Европейского парламента по оценке потребностей, разработанные с целью повышения качества украинского парламентаризма и изложенные в «Докладе и Дорожной карте по внутренней реформе и повышению институциональной способности Верховной Рады Украины» (далее – Рекомендации МЕП).

Согласно этому документу, в частности:

• официальному внесению правительством в Верховную Раду Украины любого важного законопроекта должно предшествовать предоставление в комитет ВР т. н. «Белой книги» – документа, который объясняет политические цели предлагаемого законопроекта и меры, которые предлагается осуществить. По результатам обсуждения «Белой книги» на заседании профильного комитета принимается заключение;
• зарегистрированными могут быть исключительно законопроекты, которые соответствуют требованиям ст. 92 Регламента ВР и сопровождаются достоверной пояснительной запиской и финансово-экономическим обоснованием; должно быть соблюдено соответствие законопроектов принципам бюджетной нейтральности, конституционности, обязательствам в рамках Соглашения об ассоциации с ЕС и т. д.;
• аппарат ВР должен проводить подробный анализ каждого предложенного законопроекта на предмет избегания дублирования (или противоречия) с действующим национальным законодательством. В случае несоответствия законопроекта форме и требованиям, установленным ст. 90 и 91 Регламента ВР, в регистрации должно быть отказано;
• в структуре аппарата ВР должно быть создано отдельное структурное подразделение, к компетенции которого будут относиться вопросы соблюдения положений Регламента ВР, а также проверка всех законопроектов до официальной регистрации на предмет соответствия нормам Регламента ВР;
• после начала работы очередной сессии ВР необходимо проводить отбор 20 законопроектов, инициированных народными депутатами, которые в дальнейшем будут рассматриваться ВР. Для включения в перечень будут выбираться 20 законопроектов из числа всех зарегистрированных по пропорциональному принципу в соответствии с количественным составом депутатской фракции (группы);
• в недельной повестке дня пленарных заседаний и в плане-графике работ над законопроектами и проектами других актов в комитетах должно быть предусмотрено рассмотрение законопроектов, инициированных народными депутатами Украины;
• положения Регламента ВР должны быть пересмотрены в части обеспечения достаточного количества времени для рассмотрения законопроектов комитетами;
• календарный план работы сессии ВР должен быть пересмотрен в контексте внедрения недель, отведенных одновременно для пленарных заседаний и работы в комитетах, временных специальных и временных следственных комиссиях, депутатских фракциях (группах), а также отказа от недель, полностью посвященных работе народных депутатов в органах ВР;
• подход к организации работы Согласительного совета депутатских фракций (групп) по вопросам формирования повестки дня работы парламента должен быть пересмотрен. Заседания Согласительного совета депутатских фракций (групп) должны проходить в закрытом для СМИ режиме;
• процедуру принятия актов в Верховной Раде следует пересмотреть с целью внедрения системы голосования за обычные законы простым большинством голосов народных депутатов при условии наличия кворума. Минимальный кворум для принятия законов должен быть установлен с учетом международной практики. Требование абсолютного большинства голосов должно быть сохранено для принятия особых законов исключительной важности, перечень которых следует определить с учетом международной практики.

Отдельные рекомендации касаются политического контроля за исполнительной ветвью власти: например, что необходимо разработать четкие инструкции для народных депутатов Украины относительно предмета и возможных тем депутатских запросов и обращений, а в структуре ВР следующего созыва предлагается предусмотреть меньшее количество комитетов (ориентировочно 20), которые должны четко соотноситься со сферами ответственности министерств.

Кроме того, для обеспечения пропорционального представительства народных депутатов в комитетах и официальных парламентских делегациях Украины предлагается, начиная со следующего созыва, ввести методику распределения должностей по принципу д’Ондта (при использовании метода Д’Ондта места распределяются последовательно, одно за другим; на каждом шаге очередное место присуждается той партии, которая обладает наибольшей квотой, вычисляемой по определенной формуле – прим. ред.).

Интересными с точки зрения реализации являются и Рекомендации МЕП о соблюдении этических норм и стандартов поведения в Верховной Раде:

• спикер (председательствующий на пленарном заседании) вправе назвать и отстранить от участия в пленарном заседании ВР народных депутатов за поведение, которое имеет признаки насилия или направлено на срыв работы ВР. Срок отстранения будет зависеть от степени серьезности нарушения порядка. Кроме того, необходимо рассмотреть возможность введения финансовых взысканий;
• для поддержания надлежащего порядка во время проведения пленарных заседаний ВР рекомендуется внедрить институт парламентских приставов;
• необходимо разработать и институционализировать Кодекс поведения народного депутата Украины и т. д.

Примечательно, что не так давно ряд СМИ обратились к спикеру с просьбой не закрывать для прессы заседания Согласительного совета. А. Парубий допустил, что Верховная Рада прислушается к этой рекомендации МЕП, поскольку «европейские коллеги неформально называют наш Согласительный совет «Голливудом» (цит.). Это предложение пока под вопросом, хотя постановление принято, а в законопроекте №4696 содержится норма, что заседания совета являются открытыми за исключением случаев принятия решений о проведении закрытого заседания или о проведении части заседания в закрытом режиме.

Фильтр для законопроектов

Хотя законопроект№4696 разработан с целью выполнения Рекомендаций МЕП, от экспертов уже слышны нарекания, что авторы документа истолковали их по-своему. В частности, в том, что касается обновленного порядка подачи законопроектов на рассмотрение ВР.

По мнению инициаторов, новый порядок позволит проводить предварительную эффективную проверку соответствия положений законопроектов требованиям антикоррупционного законодательства, международно-правовым обязательствам Украины; оценивать финансово-экономическое обоснование; проверять соответствие законопроекта положениям Конституции, а также соблюдение требований Регламента. При этом комитет ВР, к предмету ведения которого относятся вопросы конституционного права, приобретает статус самостоятельного субъекта инициирования вопроса о возвращении законопроекта его инициатору в соответствии с порядком, предусмотренным ст. 94 Регламента ВР.

Основным новшеством является ст. 91-1 «Предварительная проверка законопроектов, проектов других актов». Согласно ей, каждый законопроект, проект другого акта (кроме вытекающих из учредительных, контрольных, организационных функций Верховной Рады), поданный в ВР, вводится аппаратом ВР в базу данных представленных инициатив электронной компьютерной сети веб-сайта Верховной Рады и не позднее чем в 5-дневный срок направляется спикером или в соответствии с распределением обязанностей первым заместителем, зампредседателя ВР в:

1) комитет по вопросам бюджета для проведения экспертизы относительно влияния на показатели бюджета и соответствия законам, регулирующим бюджетные отношения, а также проведения расчета финансовых потребностей, необходимых для реализации его положений, в случае, определенном ч. 4. ст. 91 Регламента (инициатор законопроекта может указать в пояснительной записке к законопроекту о необходимости проведения расчета финансовых потребностей, необходимых для реализации его положений – прим. ред.);

2) комитет, к предмету ведения которого относятся вопросы борьбы с коррупцией, для подготовки экспертного заключения о его соответствии требованиям антикоррупционного законодательства;

3) комитет, к предмету ведения которого относится оценка соответствия законопроектов международно-правовым обязательствам Украины в сфере европейской интеграции, для подготовки экспертного заключения о его соответствии международно-правовым обязательствам Украины и праву Европейского Союза.

Выводы трех комитетов предоставляются инициатору проекта в 15-дневный срок со дня его получения для предоставления такого заключения. В случае регистрации проекта выводы указанных комитетов передаются в комитет, который определяется главным по подготовке и предварительному рассмотрению соответствующего документа (далее – профильный комитет).

Отметим, что в случае отсутствия указанных заключений комитетов, или если законопроект, проект другого акта подан с нарушением требований ст. 90, 91 Регламента либо же является альтернативным и вносится с нарушением сроков, он возвращается субъекту права законодательной инициативы без регистрации. Если же проект все же зарегистрирован аппаратом ВР, не позднее чем в 5-дневный срок он направляется спикером ВР или его замом в профильный комитет, а также в комитет по вопросам конституционного права и регламентный комитет для подготовки экспертного заключения.

Профильный комитет не позднее чем в 30-дневный срок предварительно рассматривает проект и принимает заключение о целесообразности включения его в повестку дня сессии ВР. К его выводу прилагаются заключения комитета, к предмету ведения которого относятся вопросы конституционного права, и комитета, к предмету ведения которого относятся вопросы регламента, которые должны быть представлены в профильный комитет в 21-дневный срок со дня получения законопроекта. Другие комитеты по обращению главного комитета или по собственной инициативе могут рассмотреть законопроект и в 21-дневный срок со дня регистрации направить свои заключения.

Также в ст. 94 определены обновленные основания для возвращения законопроекта, проекта другого акта субъекту права законодательной инициативы. Так, спикер ВР или его зам при наличии предусмотренных данной статьей оснований по предложению профильного комитета или временной специальной комиссии, комитета, к предмету ведения которого относятся вопросы конституционного права, или Согласительного совета возвращает зарегистрированный проект субъекту права законодательной инициативы без его включения в повестку дня сессии.

Основаниями для возвращения являются:

1) заключение профильного комитета о том, что законопроект является альтернативным и вносится с нарушением сроков, определенных Регламентом;

2) заключение комитета, к предмету ведения которого относятся вопросы конституционного права, о том, что проект противоречит положениям Конституции, кроме случаев, когда он касается внесения изменений в Конституцию Украины;

3) заключение регламентного комитета о том, что проект оформлен и/или зарегистрирован без соблюдения требований закона.

Финансовое обоснование не нужно?

Главное научно-экспертное управление ВР предоставило ряд замечаний к законопроекту№4696, сделав вывод о том, что он требует доработки. В частности, у ГНЭУ вызывает замечания предлагаемый в проекте порядок предоставления законопроектов на рассмотрение Верховной Рады.

Во-первых, в соответствии с изменениями к ч. 3 ст. 91 Регламента, инициатор законопроекта должен будет подавать финансово-экономическое обоснование к любому проекту, а не только в случае, если положения проекта приводят к изменению показателей бюджетов, как это предусмотрено действующей редакцией статьи. Однако в таком случае неясно, в чем должно заключаться финансово-экономическое обоснование для тех случаев, когда проект не касается показателей Государственного или местных бюджетов. С другой стороны, в изменениях в ч. 4 указанной статьи предусмотрена возможность для народного депутата-инициатора законопроекта указывать в пояснительной записке к законопроекту о «необходимости проведения расчета финансовых потребностей, необходимых для реализации его положений», что фактически означает возможность подавать законопроект без финансово-экономического обоснования (по крайней мере, без расчетов, которые являются основной частью такого обоснования).

Реализация такого предложения приведет к тому, что отсутствие финансово-экономического обоснования в законопроектах станет вполне легальной практикой, тогда как по действующим нормам (в случаях, когда финансово-экономическое обоснование требуется) это является нарушением требований Регламента. Следовательно, фактически предлагается снизить требования к качеству и обоснованности законопроектов, которые вносятся на рассмотрение парламента, что, по мнению ГНЭУ, является неправильным и будет стимулировать дальнейшее предоставление большого количества необоснованных с финансовой точки зрения законопроектов.

Во-вторых, в изменениях, предлагаемых в п. 10 р. I проекта, а именно в п. 3 ч. 2 ст. 92 Регламента предусмотрено, что законопроект, проект другого акта возвращается субъекту права законодательной инициативы без регистрации в случае, если является альтернативным и вносится с нарушением сроков, определенных Регламентом. Однако порядок такого возврата и субъект, который может принять соответствующее решение, в проекте не определены. В то же время, в соответствии с изменениями в ст. 93 Регламента (п. 11 р. I проекта), каждый законопроект, проект другого акта после его регистрации не позднее чем в 5-дневный срок направляется в комитет, к предмету ведения которого относятся вопросы регламента, для подготовки экспертного заключения о соответствии оформления и регистрации проекта требованиям закона. В новой редакции п. 1 ч. 2 ст. 94 Регламента (п. 12 р. I проекта) предусмотрено основание для возвращения зарегистрированного законопроекта, проекта другого акта без включения в повестку дня и рассмотрения на пленарном заседании – заключение профильного комитета о том, что законопроект является альтернативным и вносится с нарушением сроков.

Кроме того, в ГНЭУ считают не совсем рациональным предложение возложить подготовку заключений о нарушении сроков при внесении альтернативных законопроектов как на комитет, к предмету ведения которого относятся вопросы регламента, так и на профильный комитет. Положения п. 12 р. I проекта, в котором содержится предложение относительно оснований для возвращения законопроекта, проекта другого акта без включения в повестку дня и рассмотрения на пленарном заседании (новая редакция ч. 2 ст. 94 Регламента), требует редактирования. Ведь в п. 3 ч. 2 ст. 94 Регламента предлагается такое основание для возвращения, как несоблюдение требований закона при оформлении и/или регистрации внесенного законопроекта, проекта другого акта, которая по своему содержанию охватывает то основание, которое одновременно предлагается в п. 12 проекта (п. 1 ч. 2 ст. 94 Регламента), т. е. нарушение сроков регистрации альтернативного законопроекта.

В-третьих, требуют корректировки положения законопроекта о процессуальных сроках, предусмотренных в п. 9, 10 и 11 р. I проекта (новые ст. 91-1, 92 и 93 Регламента). В ч. 2 ст. 91-1 указано, что при предварительной проверке выводы комитетов предоставляются инициатору проекта в 15-дневный срок со дня его получения для предоставления заключения, однако не указан срок, в течение которого проект должен быть зарегистрирован в соответствии с требованиями ст. 92 Регламента после проведения предварительной проверки.

Совет комитетов

Согласно положениям проекта (ст. 73-1), создается новый парламентский орган – Совет комитетов – консультативно-совещательный орган ВР для координации законопроектной работы в комитетах. Он будет принимать рекомендации по: 1) проекту повестки дня сессии Верховной Рады; 2) проекту расписания пленарных заседаний сессии ВР. К рекомендациям Совета комитетов прилагаются список законопроектов, подготовленных к рассмотрению в установленном Регламентом порядке, и перечень законопроектов, рекомендуемых Советом для первоочередного рассмотрения.

В состав Совета комитетов входят председатели комитетов, главы временных специальных комиссий, созданных для подготовки и доработки законопроектов, проектов других актов на правах главного комитета. В случае отсутствия председателя комитета, председателя временной специальной комиссии по его поручению в заседании Совета комитетов участвует первый заместитель (заместитель) председателя комитета, председателя ВСК. Председательствует на заседаниях Совета спикер или по его поручению его первый заместитель или заместитель. В заседаниях имеют право принимать участие субъекты права законодательной инициативы или их представители.

Совет комитетов проводит свою работу в форме заседаний по средам недель, отведенных для пленарных заседаний Верховной Рады, работы в комитетах, временных специальных и временных следственных комиссиях, депутатских фракциях (группах). Заседание Совета комитетов является полномочным при условии присутствия на нем не менее двух третей его состава.

Впрочем, как отмечают в Главном научно-экспертном управлении ВР, стоит учесть, что первым полномочием Согласительного совета депутатских фракций (групп) в Верховной Раде, согласно п. 1 ч. 14 ст. 73 Регламента, является согласование проекта плана законопроектной работы и рекомендация его Верховной Раде для утверждения. В то же время, согласно действующим предписаниям ст. 73 Регламента, в состав Согласительного совета входят председатели комитетов с правом совещательного голоса. Кроме того, согласно пп. 2 п. 7 р. I проекта, председатели комитетов, временных специальных и временных следственных комиссий, народные депутаты имеют право принимать участие в заседаниях Согласительного совета (новая редакция п. б ч. 5 ст. 73 Регламента).

Учитывая это, рациональность создания отдельного совещательного органа (Совета комитетов) с участием тех же лиц, которые в настоящее время входят в состав Согласительного совета и для решения по существу тех же вопросов вызывает определенные сомнения. Если окончательные решения (пусть и рекомендательного характера) по соответствующим вопросам принимает Согласительный совет, невозможно понять, в чем заключается смысл создания еще одного органа, который фактически не имеет самостоятельных полномочий, не уполномочен давать рекомендации непосредственно парламенту и все свои решения (опять-таки, рекомендательного характера) передает исключительно на рассмотрение Согласительного совета. Ведь с таким объемом компетенций Совет комитетов фактически становится совещательным органом не парламента, а Согласительного совета, который сам является консультативно-совещательным органом Верховной Рады.

Вдобавок в положениях проекта, в частности в предложенной ст. 73-1 отсутствуют предписания о порядке работы Совета комитетов как коллегиального органа. Например, не определено, каким актом оформляются его решения, и каким образом они принимаются. Если голосованием, то какое количество голосов необходимо для принятия решения?

Отсев по политическому принципу?

В «Докладе и дорожной карте», подготовленной МЕП, говорится, что «по мнению миссии по оценке потребностей, в структуре аппарата ВР следует создать специальный отдел, функциональной обязанностью которого будет проверка всех законопроектов на соответствие регламентным требованиям до момента их официальной регистрации. Этот отдел должен стать независимым экспертным центром по применению Регламента, работники которого будут действовать без страха или привязанности, будут независимы в реализации своих полномочий, смогут предоставлять председателю ВР советы в пределах своей компетенции и имеют право на обращение в комитет по вопросам Регламента и организации работы Верховной Рады. Деятельность такого отдела по вопросам соблюдения Регламента должна иметь консервативный, а не политический характер».

Однако, как уже было сказано, вместо такого подразделения вводится процедура предварительной проверки законопроектов путем направления их на экспертизу в 3 комитета, т. е. политических органа. И только в случае их положительных заключений проект может быть зарегистрирован в аппарате ВР. В связи с этим, считают эксперты, законопроект №4696 не в полной мере воплощает в жизнь Рекомендации МЕП.

В частности, изменения предусматривают, что проект закона может быть зарегистрирован в аппарате ВР только после поступления положительных заключений от 3 указанных выше комитетов, которые должны их предоставить в 15-дневный срок. Однако ситуация, когда тот или иной комитет не подготовит свое заключение в срок, в законопроекте никак не урегулирована. Таким образом, процедура регистрации проекта может, мягко говоря, значительно затянутся.

Кроме того, по общему правилу установлен 14-дневный срок на подачу альтернативного законопроекта после дня предоставления народным депутатом первого законопроекта по соответствующему вопросу. Проблема заключается в том, что для регистрации альтернативного законопроекта также необходимо, чтобы он сначала прошел предварительную проверку, которая может длиться 15 дней, а то и дольше. Очевидно, такие изменения могут заблокировать возможность подачи альтернативных проектов вообще.

Напомним, ранее звучали предложения о том, чтобы инициаторами законопроектов могли быть только группы народных депутатов (20–50 человек). «Это способствовало бы согласованию позиций еще на этапе разработки законопроекта, а не во время его рассмотрения, и уменьшило бы необходимость регистрировать несколько альтернативных законопроектов по тому же вопросу. В результате и законодательное решение определенной проблемы занимало бы в парламенте значительно меньше времени», – считает член Венецианской комиссии Владимир Пилипенко.

Примечательно, что о рисках законопроекта №4696 заявили также Институт общественно-экономических исследований и ряд общественных организаций, которые пришли к выводу, что необходимо вернуться к широкому обсуждению изменений в Регламент с более полным учетом Рекомендаций МЕП и Декларации парламентской открытости. Согласно их аналитическим выводам, законопроект не предлагает эффективный механизм решения проблемы низкого качества законопроектов, загруженности работы комитетов, контроля за выполнением депутатами своих обязанностей и надзора парламента над правительством и содержит следующие риски:

• ограничение права законодательной инициативы по политическим мотивам. Никакой законопроект не сможет быть зарегистрирован без предоставления выводов 3 комитетами – антикоррупционным, бюджетным и евроинтеграционным. Выводы будут предоставляться в более сжатые сроки – 15 дней вместо 21, хотя по исследованиям, эти 3 комитета на сегодня не успевают с выводами по большинству законопроектов. Если предложенные изменения будут приняты, любой из этих 3 комитетов сможет блокировать законодательную инициативу, ссылаясь на большую загруженность;
• уменьшение прозрачности формирования повестки дня. Закрытый от СМИ режим проведения заседаний Совета комитетов может привести к злоупотреблениям, а то, что в его в состав входит только руководство комитетов – к фактическому присвоению председателями комитетов полномочий самих комитетов.

Отметим, что уже зарегистрированы 4 альтернативных законопроекта. Это демонстрирует, что законопроект недостаточно учитывает интересы всех парламентариев. Поскольку в демократическом государстве любая политическая группа рано или поздно занимает место оппозиции, институциональная реформа парламента должна учитывать интересы как большинства, так и оппозиционных сил.

Новое расписание

Законопроект №4696 предусматривает, что при обычных обстоятельствах в течение сессии поочередно 2 недели подряд отводятся для пленарных заседаний Верховной Рады, работы в комитетах, временных специальных и временных следственных комиссиях, депутатских фракциях (группах), следующие за ними недели – для работы народных депутатов с избирателями. Кроме того, в течение недели, отведенной для пленарных заседаний ВР, работы в комитетах, временных специальных и временных следственных комиссиях, депутатских фракциях (группах), проводятся:

1) в понедельник с 11 до 13 часов – заседание Согласительного совета, с 14 до 17.30 – вечернее пленарное заседание;

2) во вторник два заседания: утреннее – с 10 до 14 часов с перерывом с 12.00 до 12.30 и вечернее – с 16 до 18 часов;

3) в среду с 10 до 16 часов – работа в комитетах, временных специальных и временных следственных комиссиях, депутатских фракциях (группах), после 16 часов – заседание Совета комитетов;

4) в четверг два заседания: утреннее – с 10 до 14 часов и вечернее – с 16 до 18;

5) в пятницу – парламентские слушания, а также отводится время для самостоятельной работы народных депутатов, связанной с осуществлением депутатских полномочий.