Новая финансовая полиция: будет ли результативной ещё одна попытка?

Игорь Боголюбский,
«Судебно-юридическая газета»

Как известно, 15 марта с. г. в Верховной Раде Украины был зарегистрирован законопроект №4228 «О финансовой полиции», которым предусмотрено создание новой правоохранительной структуры, не подчиненной фискальным органам. Инициаторами проекта стали народные депутаты Украины, и он предусматривает ряд нововведений, которые, возможно, действительно создадут нечто отличное от действующего карательного органа, пользующегося у простых граждан и предпринимателей недоброй славой.

Принятие нового закона о финполиции – закономерность?

В пояснительной записке субъекты законодательной инициативы объясняют необходимость принятия этого нормативного акта требованиями Коалиционного соглашения депутатских фракций, где прямо предусмотрено разделение сервисной и правоохранительной функций фискальной службы, но там речь идет о Службе финансовых расследований. Инициатива создания СФР в свое время была предусмотрена законопроектом Министерства финансов Украины в составе изменений в Налоговый кодекс, но реализована не была. Реформирование налоговой милиции предусмотрено и в распоряжении КМУ №213-р от 04.03.2015 в рамках Плана мер по выполнению Программы деятельности Кабмина и стратегического развития «Украина-2020». Указ Президента №5/2015 от 12.01.2015 «О стратегии постоянного развития «Украина-2020» также оговаривает основные направления налоговой реформы и указывает, что необходим переход от карательной модели деятельности фискальных органов к сервисной. Таким образом, разработка нового проекта была делом времени.

Помимо этого, народные депутаты ссылаются на Концепцию реформирования уголовной юстиции Украины, которая была введена в действие Указом Президента №311/2008 (соответствующим решением СНБО). В нем речь идет как раз о финансовой полиции, которая должна быть выделена в самостоятельный орган путем реорганизации Государственной налоговой службы. Кроме того, инициаторы законопроекта обращают внимание на неэффективность работы существующей налоговой милиции, наличие множеств проблем, которые и призван решить законопроект №4228.

Целью принятия проекта является создание специализированного правоохранительного органа, который занимался бы не только преступлениями в налоговой сфере, но и экономическими преступлениями в более широком смысле. В этом плане депутаты обратили внимание на опыт других государств, в частности Турции, Греции и Италии.

Если исходить из изложенного, принятие законопроекта №4228 можно считать очень важным шагом в процессе реформирования фискальной политики, которое было запланировано государственными органами и призвано изменить неэффективную структуру (налоговую милицию) в лучшую сторону.

Особенности статуса и деятельности новой финансовой полиции

Самым фундаментальным нововведением, которое сопутствует практически полной ликвидации налоговой милиции (кроме специализированного подразделения «Фантом»), является фактическое переподчинение новой правоохранительной структуры Министерству финансов, а не Министерству внутренних дел. Деятельность нового правоохранительного органа должна направляться и координироваться КМУ через министра финансов Украины (п. 3 ст. 1 проекта).

Подследственность финансовой полиции в законопроекте четко определена за счет внесения в УПК изменений, включающих и перечень связанных преступлений, которые смогут расследовать должностные лица нового органа. По сравнению с предыдущей редакцией ст. 216 УПК, когда речь идет о подследственности органов, которые осуществляют контроль за выполнением налогового законодательства, проект закона «О финансовой полиции» предоставляет детективам финполиции более широкое поле деятельности – преступления по 40 статьям УК вместо 15. Но ряд норм относятся к ведению детективов с оговоркой о том, что речь идет о преступлениях, предметом которых является имущество государственной или коммунальной формы собственности, государственного либо местных бюджетов и государственных целевых фондов.

При этом изменения предусматривают сужение полномочий в сфере расследования экономических преступлений для Службы безопасности Украины. Так, в ст. 2 Закона «О Службе безопасности Украины» предлагается внести изменения, определив среди заданий службы предупреждение и раскрытие преступлений и организованной преступной деятельности в сфере управления и экономики в части внешних угроз. Это, а также ряд других изменений полностью относят расследование экономических преступлений к компетенции будущей финансовой полиции.

За невыполнение законных требований должностного лица финансовой полиции предусмотрена административная ответственность (КоАП должен быть дополнен новой ст. 185-14). Статьи УК, в которых речь идет о посягательстве на должностное лицо, вмешательстве в его законную деятельность или получении незаконной выгоды, также будут дополнены. Плюс должностным лицам финансовой полиции обеспечивается доступ к информационным ресурсам и базам данных, а также справочным системам госорганов или органов местного самоуправления. Кроме того, среди полномочий, установленных законопроектом №4228, есть и полномочия в сфере информационно-аналитического обеспечения (ст. 9 проекта), которые включают возможность создавать собственные информационные базы.

Фактически на основании закона создается отдельный от ГФС правоохранительный орган с отдельной вертикалью подчинения, который обладает собственными информационными полномочиями и ресурсами для расследования экономических преступлений.

Личный состав финполиции

Особое внимание уделяется в проекте вопросу подбора кадров нового правоохранительного органа – нормы документа четко устанавливают его численность и структуру. В п. 5 ст. 13, в частности, предусмотрено, что предельное количество центрального аппарата и территориальных управлений финансовой полиции составляет 3000 человек. Изменить это число можно лишь в случае изменения количества преступлений, отнесенных к подследственности финполиции, и для этого потребуется внесение изменений в закон (на основании отчета руководителя финансовой полиции). Соответствующее ходатайство вносится министром финансов на рассмотрение Кабмина, который соответствующим решением инициирует внесение изменений. Подобная норма делает процесс увеличения личного состава достаточно сложным, фактически оставляя ВР возможность оказывать влияние на эту процедуру.

На законодательном уровне урегулирован и вопрос отсутствия в составе финансовой полиции большого количества кадров из ликвидированной налоговой милиции и других органов, занимавшихся экономическими преступлениями. Если такая норма останется в законе, который вступит в силу, кроме фактического уменьшения численности, контролирующая структура получит 70% абсолютно новых специалистов.

В «Заключительных и переходных положениях» законопроекта №4228 в п. 3 устанавливается фиксированная квота для лиц, которые в течение последнего года занимали должности следователей или оперативных работников Государственной фискальной службы, подразделений по борьбе с преступностью в сфере экономики, действующих в системе Министерства внутренних дел, подразделений контрразведывательной защиты интересов государства в сфере экономической безопасности Службы безопасности Украины не более 25% при прохождении конкурса на должность. Для следователей или оперативных работников, которые занимали должности в других органах государственной власти – не более 5%. Можно предположить, что подобное соотношение личного состава, с одной стороной, обеспечит эффективность и передачу опыта, а с другой – позволит максимально обновить и обезопасить правоохранителей от «старых схем».

Вместе с тем, законопроектом предусмотрена персональная материальная ответственность должностного лица финансовой полиции за принятые им решения и действия. В проекте этот вопрос урегулирован в ст. 37, где указано, что работники финансовой полиции несут ответственность за противоправные действия или бездеятельность в соответствии с законом. При этом условия именно материальной ответственности отображаются в трудовых договорах работников финансовой полиции (п. 3 ст. 37 проекта). Деяние или ненадлежащее выполнение трудовых (служебных) обязанностей, которое влечет за собой материальную ответственность, должно быть противоправным, а результатом его должно стать причинение материальных убытков третьим лицам или самой финансовой полиции.

Подобная формулировка позволяет привлечь к ответственности именно то должностное лицо, чьи непрофессиональные действия стали причиной материальных убытков. С другой стороны, такая норма может стать фактором, делающим ответственную должность на порядок менее привлекательной, а также ограничением в действиях должностных лиц финансовой полиции (даже когда такие действия могут быть необходимы).

Кроме того, законопроект предполагает большое количество изменений в другие действующие законодательные акты, включая законодательство о труде и о пенсионном обеспечении. Не избежали корректировок и специализированные нормативные акты, такие как Уголовный и Уголовный процессуальный кодексы, Закон «Об оперативно-розыскной деятельности», Кодекс об административных правонарушениях.