Подведомственность без ответа?

Земельные споры: разрешится ли давний спор о юрисдикциях?

Наталья Мамченко,
Яна Собко,
«Судебно-Юридическая газета»

Вопрос подведомственности земельных споров вызывает горячие дискуссии в юридическом сообществе уже много лет. Это негативно сказывается на субъектах обращения в суд, а также порождает риски использования сторонами правовой неопределенности в неблаговидных целях. Случается, что истец прошел уже все этапы обжалования, а суд кассационной инстанции приходит к выводу о неподсудности дела судам данной юрисдикции и прекращает производство. Как следствие, истец оказывается в крайне неприятной ситуации, ведь потраченные им усилия были напрасны.

Как известно, в решении Конституционного Суда Украины №10-рп/2010 от 1.04.2010, которым было дано официальное толкование норм ч. 1 ст. 143 Конституции Украины, п. а, б, в и г ст. 12 Земельного кодекса, п. 1 ч. 1 ст. 17 КАСУ, КСУ пришел к выводу, что рассмотрение дел в сфере земельных правоотношений с участием органов местного самоуправления должно происходить по правилам административного судопроизводства, поскольку органы местного самоуправления при осуществлении своих функций в области земельных отношений выступают как субъекты властных полномочий. Это решение должно было поставить точку в полемике о подведомственности указанной категории дел, однако, к сожалению, привело к возникновению новых проблем в правоприменительной практике.

В частности, сомнения насчет того, к подведомственности каких судов относятся земельные споры, возникают у представителей юридического сообщества в связи с различными разъяснениями пленумов высших спецсудов, вышеуказанным решением КСУ, а также, по их мнению, непоследовательностью практики Верховного Суда. Так, в постановлении ВСУ от 19.01.2016 по делу №824/167/15-а сказано, что «вывод в рассматриваемом деле, предметом которого является решение сельсовета о предоставлении разрешения на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка в аренду, о том, что ответчик при его вынесении не выполнял властные управленческие функции, основывается на неправильном применении норм процессуального права, поскольку в этих правоотношениях ответчик реализует свои контрольные функции в сфере управления деятельностью, что подпадает под юрисдикцию административного суда». Отметим, что дело касалось признания противоправным и отмены решения сельсовета о предоставлении разрешения на разработку проекта по землеустройству для отведения земельного участка в аренду по иску прокурора.

В постановлении по делу №21-208а11 от 21.11.2011 ВСУ не высказал замечаний по поводу рассмотрения спора административным судом. Это дело касалось признания противоправным и отмены по иску прокурора решения горсовета от 20.02.2009 о передаче обществу с ограниченной ответственностью земельного участка для строительства без проведения земельных торгов. Вместе с тем, в одном из последних постановлений по поводу земельных споров, постановлении от 9.02.2016 №21-5465а15 по иску военного прокурора Запорожского гарнизона к Бердянской районной госадминистрации, главе РГА (третьи лица: квартирно-эксплуатационный отдел Запорожья, отдел Госкомзема в Бердянском районе Запорожской области, Кабмин и др.) высказана иная позиция.

Так, в январе 2012 г. военный прокурор обратился в суд с иском к РГА, в котором просил отменить распоряжение председателя РГА №387 от 30.06.2010 «О передаче гражданам в собственность земельных участков на территории Новопетровского сельского совета», которым, в частности: утвержден «Проект землеустройства по отводу земельных участков в собственность гражданам для ведения личного крестьянского хозяйства за счет земель сельскохозяйственного назначения государственной собственности, которые находятся в запасе на территории Новопетровского сельского совета Бердянского района Запорожской области»; переданы безвозмездно в собственность 318 гражданам согласно приложению земельные участки для ведения личного крестьянского хозяйства за счет земель государственной собственности сельскохозяйственного назначения, которые расположены на территории Новопетровского сельсовета.

Рассматривая это дело, суды всех инстанций исходили из того, что спор является публично-правовым и относится к юрисдикции административных судов. По мнению же коллегии судей судебной палаты по административным делам Верховного Суда Украины, такой вывод не основывается на правильном применении норм материального права. Так, согласно п. 1 ч. 2 ст. 17 КАСУ, юрисдикция административных судов распространяется на публично-правовые споры, в частности споры физических или юридических лиц с субъектами властных полномочий относительно обжалования их решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального действия), действий или бездействия. Употребленный в этой процессуальной норме термин «субъекты властных полномочий» обозначает органы государственной власти, местного самоуправления, их должностные или служебные лица, другие субъекты при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в т. ч. во исполнение делегированных полномочий. Т. е. к компетенции административных судов относятся споры физических или юридических лиц с органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными или служебными лицами, предметом которых является проверка законности решений, действий или бездействия этих органов (лиц), соответственно, принятых или совершенных ими при осуществлении властных управленческих функций.

Спор в данном деле, отмечает ВСУ, касается права собственности третьих физических лиц на земельные участки, которое подтверждается свидетельствами о праве собственности на земельные участки, т. е. гражданского права, а следовательно, суды пришли к ошибочному выводу о решении его в порядке административного судопроизводства. Обжалуемое решение ответчика, по сути, является реализацией воли собственника на отчуждение принадлежащих ему земельных участков физическим лицам. В связи с этим коллегия судей ВСУ пришла к выводу, что в случае принятия субъектом властных полномочий решения о передаче земельных участков в собственность (т. е. ненормативного акта, который исчерпывает свое действие после его реализации) дальнейшее оспаривание правомерности приобретения физическим или юридическим лицом спорного земельного участка должно происходить в порядке гражданской (хозяйственной) юрисдикции, поскольку возникает спор о гражданском праве. Аналогичная правовая позиция уже была высказана, в частности, в постановлении Верховного Суда от 4.11.2015 в деле №21-3296а15.

Спор пленумов

Не вносят ясности в вопрос и позиции пленумов высших специализированных судов по поводу разграничения подведомственности споров в сфере земельных отношений. Так, Пленум Высшего хозяйственного суда Украины в постановлении №6 от 17.05.2011 «О некоторых вопросах практики рассмотрения дел по спорам, возникающим из земельных отношений» разъяснил, что в порядке хозяйственного судопроизводства подлежат разрешению споры о признании незаконными решений, действий или бездействия органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам передачи земельных участков в собственность или предоставления их в пользование, прекращения права собственности на земельные участки, изъятия этих участков из пользования и об обязательствах названных органов в зависимости от характера спора выполнить определенные действия, как того требуют предписания действующего законодательства.

Подобную позицию продемонстрировал и Пленум Высшего специализированного суда по рассмотрению гражданских и уголовных дел в постановлении №3 от 1.03.2013 «О некоторых вопросах юрисдикции общих судов и определения подсудности гражданских дел», где пришел к выводу, что споры, возникающие из земельных отношений, в которых хотя бы одной из сторон является физическое лицо, несмотря на участие в них субъекта властных полномочий, согласно ст. 15 ГПК, рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства. Это касается, например, исков о признании недействительными решений органов исполнительной власти и местного самоуправления по выдаче разрешений на изготовление (разработку) проектов землеустройства по отводу земельных участков, о предоставлении или передаче земельных участков в собственность или пользование, прекращении права собственности или пользования землей и т. д.

Однако Пленум Высшего административного суда Украины в постановлении №8 от 20.08.2013 «Об отдельных вопросах юрисдикции административных судов» настаивает на ином подходе к решению данного вопроса. Опираясь на анализ норм Земельного кодекса Украины, законов «О местных государственных администрациях» и «О местном самоуправлении в Украине», он отметил, что управление и распоряжение государственным и коммунальным имуществом является организационно-правовой деятельностью субъектов властных полномочий – органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих ее путем принятия актов с соблюдением установленной процедуры. Пленум ВАСУ также подчеркнул, что КСУ в решении №10-рп/2010 указал, что органы местного самоуправления в земельных отношениях с гражданами и юридическими лицами, в т. ч. по решению вопросов распоряжения, передачи в собственность, в пользование земельных участков, а также их изъятия выступают исключительно как субъекты властных полномочий.

На основании изложенного Пленум ВАСУ пришел к выводу, что земельные споры физических или юридических лиц с органами местного самоуправления как субъектами властных полномочий, связанные с обжалованием их решений, действий или бездействия, относятся к публично-правовым спорам, на которые распространяется юрисдикция административных судов. В результате приведенных разъяснений административные суды принимали к рассмотрению дела, например, об обжаловании решений местных советов о предоставлении земельных участков в пользование.

Однако Верховный Суд Украины неоднократно высказывал свою позицию по данному вопросу, которая отличается от разъяснений, ранее предоставленных Пленумом ВАСУ. Ее суть сводится к тому, что в случае, если фактическим предметом спора являются вещные права на землю, спор не подлежит рассмотрению по правилам административного судопроизводства. В частности, в постановлениях ВСУ №21-493а14 от 11.11.2014 и №21-308а14 от 09.12.2014 отмечается, что в случае принятия субъектом властных полномочий решения о передаче земельных участков в собственность или аренду (т. е. ненормативного акта, который исчерпывает свое действие после его реализации) дальнейшее оспаривание правомерности приобретения физическим или юридическим лицом спорного земельного участка должно решаться в порядке гражданской (хозяйственной) юрисдикции, поскольку возникает спор о гражданском праве.

Кроме того, ВСУ отметил, что спор по защите гражданских прав, возникающих из земельных отношений, имеет не публичный, а частноправовой характер, поэтому решение таких споров не относится к юрисдикции административных судов. К такому выводу ВСУ пришел по делам, в которых истцы оспаривали решения субъектов властных полномочий о передаче прав на землю третьим лицам, в результате чего были нарушены их гражданские права на те же участки (постановления №21-544а14 от 16.12.2014 и №21-173а15 от 28.04.2015).

К подобным выводам ВСУ пришел и в деле по иску прокурора о правомерности изменения целевого назначения земельного участка, находящегося в собственности граждан. ВСУ указал, что в случае принятия субъектом властных полномочий решения об изменении целевого назначения земельного участка и получения собственником государственного акта на право собственности на земельный участок дальнейшее оспаривание правомерности изменения целевого назначения такого участка должно проводиться в порядке гражданской (хозяйственной) юрисдикции, поскольку возникает спор о гражданском праве (постановление №21-700а15 от 7.07.2015).

Таким образом, в настоящее время в вопросе определения подведомственности земельных споров сохраняется своеобразная коллизия, в которой, с одной стороны, находится решение КСУ, обязательное к исполнению в силу ст. 16 Закона «О Конституционном Суде Украины», а с другой – выводы ВСУ, обязательные к учету в силу ст. 244-2 КАСУ. При этом часто одни суды нижестоящих инстанций в своей практике по земельным спорам учитывают правовые выводы ВСУ, о которых говорилось выше, и отказывают в открытии производства по искам, поступающих к ним, а также закрывают производства по делам, принятым к рассмотрению ранее. Но для многих судей остается открытым вопрос: не противоречит ли практика ВСУ решению Конституционного Суда от 1.04.2010, и какая позиция в данном случае все-таки правильная?

Со своей стороны, Пленум ВАСУ стоит на своей позиции и не внес изменения в упомянутое постановление «Об отдельных вопросах юрисдикции административных судов» в части подсудности земельных споров. Очевидно, такая ситуация не способствует повышению качества судебных решений и формированию единой практики.

На обсуждении у судей

22 апреля с. г. на базе Одесского апелляционного хозяйственного суда состоялся круглый стол по обсуждению правовых подходов, применяемых хозяйственными судами при решении земельных споров. В мероприятии приняли участие судьи Высшего хозяйственного суда Украины Геннадий Кравчук и Татьяна Дроботова, председатель Одесского апелляционного хозяйственного суда Наталья Морщагина и судьи данного суда и хозяйственных судов из разных областей, шеф-редактор «Судебно-юридической газеты» Святослав Пограничный,представители органов прокуратуры, Государственного геокадастра, Центра государственного земельного кадастра, Государственной судебной администрации, Национальной школы судей, областных и районных государственных администраций, органов местного самоуправления, региональных отделений Фонда государственного имущества Украины, общественных организаций, юридических компаний и бизнеса. Такой широкий круг участников был обусловлен тем, что на сегодняшний день при рассмотрении земельных споров есть много проблемных вопросов.

Как отметили участники, в современной Украине надлежащее рассмотрение и решение земельных споров является одной из важнейших гарантий обеспечения земельных прав, обязанностей и интересов собственников земли, землепользователей, а также других субъектов земельных правоотношений. Причины возникновения земельных споров могут быть разными: ненадлежащее урегулирование земельных отношений действующим законодательством; внутренняя несогласованность его норм; противоречия между нормами земельного права и других отраслей права; недостаточная юридическая квалификация лиц, применяющих земельно-правовые нормы; разногласия в правоприменении и недостаточная правовая осведомленность участников земельно-правовых споров и самое главное – новые виды правоотношений в земельной сфере, а также частые изменения земельного законодательства, разносторонность его толкования и т. п.

Судебная защита земельных прав граждан на сегодня считается наиболее эффективной и универсальной. Однако в контексте судебной реформы, которая сейчас проходит в Украине, возникает достаточно много проблемных вопросов, в т. ч. связанных с разрешением земельных споров. «Земля является той глыбой, фундаментом, откуда берет корни экономика почти любого государства, поэтому в некотором смысле всегда бесценна. Ведь на земле расположены здания предприятий, заводы, учреждения, жилые строения, огородничество, садоводство и т. д. Именно от того, кто и насколько умело, рационально, законно и качественно использует землю, зависят, в принципе, как экономика, так и экология страны. Поэтому даже самые маленькие споры, возникающие из земельных правоотношений, всегда имеют резонанс и значимость, а лицо, которое обращается в суд, ожидает скорейшего решения проблемной ситуации. В целом правовое регулирование решения земельных споров в настоящее время имеет определенную тенденциозную направленность, векторность применения правовых позиций.

Однако не следует забывать, что каждый судебный спор индивидуален, имеет определенные нюансы, а потому требует детального и всестороннего изучения. Не существует общих формул, которые являются универсальными для решения споров «под шаблон». Учитывая такую общественную важность, земельные отношения настолько сильно зарегулированы значительным количеством нормативно-правовых актов, которые переплетаются между собой, и не совсем состыковываются, что иногда не только простой гражданин, но и опытный юрист не сразу может разобраться в определенных тонкостях. Правовые конструкции, регулирующие земельные правоотношения, нуждаются в максимальном внимании и скрупулезном соблюдении, а учитывая значительное количество изменений, которые непрерывно вносятся, также учета принципа их действия во времени», – подчеркнула Т. Дроботова.

Многочисленные законодательные изменения

Как было отмечено в ходе круглого стола, о сложности толкования «земельных» правовых норм свидетельствует ряд решений Конституционного Суда Украины. Кроме вышеупомянутого решения №10-рп/2010, это решения №25-рп/2008 от 11.11.2008 (дело по конституционному представлению Президента Украины относительно конституционности постановления КМУ «Об утверждении Порядка проведения в 2008 году земельных аукционов» (дело о земельных аукционах); №5-рп/2005 от 22.09.2005 (дело по конституционному представлению 51 народного депутата относительно конституционности положений ст. 92, п. 6 р. Х «Переходные положения» Земельного кодекса (дело о постоянном пользовании земельными участками).

Кроме того, одной из проблем в земельных правоотношениях являются слишком стремительные и многочисленные изменения в земельном законодательстве. Например, в действующий Земельный кодекс, который был принят в 2001 г., изменения и дополнения вносились около100 раз. Больше всего их было в 2010 г. – 17 раз, в 2011 – 10, 2012 – 11, 2013 – 9, 2014 – 3, 2015 – 10, в 2016 г. – на настоящее время 2 раза. При этом некоторые из этих изменений в дальнейшем признавались КСУ несоответствующими Конституции. Учитывая предписания п. 14 ч. 92 Конституции, в идеале решение таких вопросов должно осуществляться Верховной Радой путем принятия максимально понятных по содержанию законов, которые не допускают бесконечность вариаций их толкования.

Больше всего изменений вносилось в статьи Земельного кодекса, предписаниями которых урегулированы такие важные вопросы, как порядок предоставления земельных участков государственной или коммунальной собственности в пользование, продажи таких земельных участков, проведения земельных торгов, изъятия и выкупа земельных участков для общественных нужд или по мотивам общественной необходимости.

Проблемные аспекты

Судьи хозяйственных судов утверждают, что именно в хозяйственной юрисдикции процент рассмотрения земельных споров является максимальным. Кроме того, по их словам, на практике при рассмотрении данной категории дел возникает много проблемных вопросов. В связи с этим на обсуждение круглого стола в Одесском АХС выносились вопросы разрешения споров: 1) о внесении изменений в договор аренды земельного участка государственной или коммунальной формы собственности в части определения размера арендной платы; 2) о признании незаконными (отмене) решений исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам передачи земельных участков; 3) возникающих в связи с переходом права собственности на здание или сооружение, расположенное на соответствующем земельном участке; 4) связанных с вопросами установлением земельных сервитутов; 5) связанных с возмещением средств в связи с пользованием земельным участком без правоустанавливающих документов. Это только малая часть всего спектра проблемных нюансов.

Председатель Одесского апелляционного хозяйственного суда Наталья Морщагина в данном контексте отметила: «Накопился огромный пласт земельных вопросов, которые многих интересуют. И проводя такие открытые обсуждения в формате круглых столов, мы полностью выполняем требования общественности по поводу открытости судебной системы. Мы хотим услышать точки зрения адвокатов, соответствующих государственных учреждений, позицию судей и в свободной дискуссии прийти к какому-то окончательному знаменателю. Возможно, будут определены новые спорные вопросы. Наша задача – выработать такую практику, чтобы всем субъектам хозяйствования было удобно работать. Мы делаем на этом такой акцент еще и потому, что на сегодняшний день инвестиционный климат государства напрямую связан со стабильностью судебной системы».

По словам главы суда, проведение такого мероприятия именно в Одессе было обусловлено определенной спецификой Одесского региона. «Одесский округ включает несколько областей – Николаевскую, Херсонскую и Одесскую. На сегодняшний день море есть только в данном округе, поэтому именно в нашем регионе часто возникают споры относительно права собственности на землю, так как идет застройка прибережной зоны. По данному поводу возникает много спорных вопросов. Кроме того, на территории данных областей находится огромное количество объектов недвижимости, под которыми большие земельные участки», – отметила Н. Морщагина.

В вопросах, возникающих при решении хозяйственными судами споров о внесении изменений в договора аренды земельных участков государственной или коммунальной формы собственности в части определения размера арендной платы также много нюансов. Так, Г. Кравчук отметил, что такие дела составляют одну из многочисленных подкатегорий в общем объеме земельных споров. Он подчеркнул, что чаще всего основаниями для обращения с исками данной категории являются отказ арендатора от предложения арендодателя внести изменения в договор аренды; принятие органом местного самоуправления решения об утверждении новой нормативно-денежной оценки земли, из-за чего увеличивается размер арендной платы; необходимость приведения договора аренды земельного участка в соответствие с требованиями действующего законодательства, в частности, в связи с установлением Налоговым кодексом Украины, который вступил в силу с 1.01.2011, минимальных ставок арендной платы.

Судья ВХСУ отметил, что причиной возникновения таких споров является, как правило, недостижение органом местного самоуправления и арендатором согласия относительно установления нового размера арендной платы. Поскольку ответчики уклоняются от подписания дополнительных соглашений о внесении изменений в части размера арендной платы (изменение которой связано с принятием уполномоченным органом решения о внесении изменений в ставку арендной платы за землю, а также утверждением новых коэффициентов, используемых для расчета арендной платы за земельные участки), арендодатели обращаются за решением этого вопроса в суд. Также он обратил внимание, что правовые позиции по этому вопросу изложены в многочисленных постановлениях Верховного Суда Украины. К примеру, последние – это постановления №3-476гс15 от 2.03.2016 и №3-481гс15 от 7.10.2015.

Кроме того, по словам Г. Кравчука, много вопросов возникает в связи с признанием незаконными решений органов местного самоуправления об определении новой нормативной денежной оценки; порядком применения коэффициента в соответствии с целевым назначением арендованного земельного участка; возмещением арендодателю суммы упущенной выгоды в размере арендной платы за период с даты принятия решения о передаче земельного участка в аренду до момента вступления в силу соответствующего договора аренды; определением размера арендной платы по договорам аренды земельных паев.

Планируется, что высказанные участниками мероприятия мнения и предложения будут учтены при подготовке проекта изменений и дополнений в постановление Пленума ВХСУ №6 от 17.05.2011 «О некоторых вопросах практики рассмотрения дел по спорам, возникающим из земельных отношений».

МИНИ-ИНТЕРВЬЮ

Александр Нечитайло, председатель Высшего административного суда Украины

– Вправе ли суды ссылаться в своих решениях непосредственно на решение КСУ в случае, если вышестоящие суды и ВСУ применяют законодательство не так, как определил в своем решении КСУ?

– Решение №10-рп/2010 от 1.04.2010 в деле об официальном толковании положений ч. 1 ст. 143 Конституции Украины, пунктов а, б, в и г ст. 12 Земельного кодекса Украины, п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодекса административного судопроизводства Украины было принято Конституционным Судом именно по конституционному представлению Высшего административного суда Украины. Потребность в нем возникла в связи с тем, что Верховный Суд в своих решениях высказывал противоположные по сути правовые позиции относительно аналогичных спорных вопросов, а результатом рассмотрения аналогичных дел могла быть как отмена решения ВАСУ, так и оставление его в силе.

По результатам рассмотрения этого дела Конституционный Суд принял решение, в котором изложил четкую и однозначную позицию, что к публично-правовым спорам, на которые распространяется юрисдикция административных судов, относятся и земельные споры физических или юридических лиц с органами местного самоуправления как субъектами властных полномочий, связанные с обжалованием их решений, действий или бездействия. Таким образом, орган конституционной юрисдикции способствовал направлению судебной практики в единственно правильное русло. По крайней мере, с этого момента судьи административных судов имели официальное основание так считать.

Административные суды принимали судебные решения, руководствуясь официальным толкованием, а в постановлении Пленума ВАСУ №8 от 20.05.2013 «Об отдельных вопросах юрисдикции административных судов» указано, что земельные споры физических или юридических лиц с органами местного самоуправления как субъектами властных полномочий, связанные с обжалованием их решений, действий или бездействия, относятся к публично-правовым спорам, на которые распространяется юрисдикция административных судов. Такие правила определения юрисдикции административных судов распространяются и на земельные споры с участием местных государственных администраций.

В ряде же постановлений по результатам пересмотра судебных решений Верховным Судом Украины изложены выводы о том, что в спорных земельных отношениях орган местного самоуправления не всегда выступает как субъект властных полномочий. А как известно, в соответствии с требованиями абз. 2 ч. 1 ст. 244 КАСУ заключение по применению норм права, изложенное в постановлении ВСУ, должно учитываться другими судами общей юрисдикции при применении таких норм.

Таким образом, судьи административных судов при осуществлении судопроизводства должны соблюдать как требования КАСУ по учету выводов ВСУ, так и требование об обязательности выполнения решений Конституционного Суда Украины, которое закреплено в ч. 2 ст. 150 Основного Закона. По этому поводу КАСУ (абз. 2 ч. 1) отмечает, что суд вправе отступить от правовой позиции, изложенной в выводах Верховного Суда Украины, с одновременным приведением соответствующих мотивов.

– Считаете ли Вы правильной практику тех судов, которые, зная, что есть решение КСУ по определенному поводу, применяют законодательство по-другому, ссылаясь на наличие соответствующего решения ВСУ (в частности, в условиях, когда существует неодинаковая практика ВСУ по этому поводу)?

– Мы не можем голословно заявлять об ошибочности практики судов. Чтобы дать оценку правильности той или иной практики, нужно сначала провести ее системное изучение и анализ. Ст. 32 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» наделяет высший специализированный суд соответствующими полномочиями. С учетом этого Высший административный суд Украины проводит изучение судебной практики по отдельным категориям административных дел, в которых возникают проблемы с толкованием и применением законодательства, и в случае выявления разной судебной практики рекомендует судьям административных судов учитывать соответствующие обобщения при принятии решений по делам соответствующей категории.

Как указано в ч. 4 ст. 70 Закона «О Конституционном Суде Украины», невыполнение решений и несоблюдение заключений Конституционного Суда Украины влечет ответственность по закону. Оценивать работу судьи и его квалификацию на сегодня уполномочена Высшая квалификационная комиссия судей Украины. Для этого законодатель предусмотрел механизмы квалификационного оценивания (судей как местных, так и высших специализированных судов и Верховного Суда Украины) и дисциплинарной ответственности.

– Вправе ли КСУ контролировать выполнение своих решений?

– Выполнение решений единственного органа конституционной юрисдикции является конституционной обязанностью как государственных органов и должностных лиц, так и граждан и юридических лиц. В развитых правовых государствах конституционной нормы об обязательности решений Конституционного Суда достаточно для того, чтобы его акты не игнорировались, в первую очередь, государственными органами. Отсутствие четкого и совершенного механизма реализации решений Конституционного Суда компенсируется благодаря высокой правовой культуре.

Однако в нашей стране правовой нигилизм приобрел гипертрофированные размеры. Он питается такими реалиями, как политиканство и популизм, некомпетентность отдельных чиновников. Можно привести примеры, когда вопрос целесообразности при принятии решений преобладает над необходимостью соблюдения и выполнения актов КСУ.

Правосудие является эффективным лишь при условии, когда судебные решения выполняются. И это касается, безусловно, не только решений судов общей юрисдикции, но и суда конституционной юрисдикции. Наряду с тем, что законодательство Украины достаточно полно регулирует вопросы исполнения судебных решений в административных, гражданских, хозяйственных, уголовных делах, ситуация с механизмом выполнения решений КСУ имеет совсем другой вид. По нашему убеждению, Конституция и Закон «О Конституционном Суде Украины» лишь фрагментарно определяют порядок выполнения решений КСУ и почти не регламентируют его контрольную функцию. Так, в с. 70 Закона отмечается, что в случае необходимости Конституционный Суд Украины может определить в своем решении, заключении порядок и сроки их выполнения, а также возложить на соответствующие государственные органы обязанность по обеспечению исполнения решения, соблюдения заключения. Также Конституционный Суд Украины имеет право потребовать письменное подтверждение выполнения своего решения, соблюдения заключения.

Однако, как показывает практика, указанных правовых норм недостаточно. Это создает благоприятные условия для несоблюдения, невыполнения и даже игнорирования актов конституционного органа. Следствием этого является потеря влияния этих решений на деятельность государственных институтов. На сегодня может сложиться впечатление, что КСУ преимущественно занимает созерцательную позицию по вопросу контроля выполнения своих решений. Поэтому в Украине существует объективная потребность надлежащего законодательного урегулирования механизма выполнения решений КСУ, контроля за их выполнением. Также мы поддерживаем необходимость установления юридической ответственности (в частности, конституционно-правовой) за неисполнение, ненадлежащее исполнение и создание препятствий выполнению решений КСУ.

МИНИ-ИНТЕРВЬЮ

Геннадий Кравчук, заместитель председателя ВХСУ

– Как повлияло на ситуацию с рассмотрением земельных споров то, что на сегодняшний день Верховный Суд получил право доступа для пересмотра всей практики и решений Высшего хозяйственного суда Украины?

– Законом №192-VIII от 12.02.2015 «Об обеспечении права на справедливый суд» Верховному Суду Украины были возвращены полномочия по пересмотру решений высших судов, в т. ч. Высшего хозяйственного суда Украины по основаниям, предусмотренным ст. 111-16 ХПК. Теперь ВСУ сам решает вопрос допуска и то, какие заявления о проверке постановлений Высшего хозяйственного суда принимать к производству. Это правильно. Кроме того, с целью создания единой судебной практики на совместных заседаниях судебных палат Верховный Суд может решать вопросы по спорной юрисдикции. Как пример, при рассмотрении отдельных дел было установлено, что споры о праве собственности, которые возникают между субъектами хозяйственной деятельности, и споры о признании незаконными решений государственных и местных органов власти по вопросам передачи в аренду или собственность земельных участков подведомственны хозяйственным судам Украины.

Согласно действующему процессуальному законодательству, споры, связанные с защитой права собственности, арендой и использованием имущества, подведомственны хозяйственным судам. Как показывает судебная практика, такие дела рассматривают также и административные суды, которые точно так же решают вопросы о незаконности принятия государственными и местными органами власти решений, связанных с передачей в собственность, пользование или в аренду имущества, в т. ч. земельных участков.

– Эксперты утверждают, что земельные споры могут рассматривать суды всех юрисдикций, и на практике возникает ситуация, что люди не знают, в какой суд обращаться. Действительно ли земельные споры могут рассматривать суды любой юрисдикции? Существует ли конфликт между хозяйственной и административной юрисдикцией в данном вопросе? Если да, как можно выйти из этой ситуации?

– На сегодняшний день действующее процессуальное законодательство разграничивает, какие споры подведомственны общим судам, а какие – административным и хозяйственным. Хозяйственный суд в основном рассматривает споры между субъектами предпринимательской деятельности по поводу нарушения их прав и законных интересов. Здесь граждане как самостоятельные участники судопроизводства не участвуют, за исключением споров, связанных с корпоративными правами, и дел о банкротстве. К компетенции общих судов не относится рассмотрение споров между предпринимателями – Гражданский процессуальный кодекс не дает им такого права. Однако административные суды рассматривают такие дела, мотивируя это тем, что обжалуются действия и решения органов государственной власти, т. е. идет обжалование акта через действие такого органа. На сегодняшний день такие судебные решения являются проблемными, т. к. они вынесены некомпетентным судом – тем, которому закон не дает права рассматривать такие дела. Допустим, если спор между органом власти и предпринимателем или предпринимателями с участием органа власти связан с защитой права собственности, пользованием, арендой земли, его должен рассматривать только хозяйственный суд.

Думаю, вопрос о юрисдикции судов должен быть однозначно решен законодателем в процессуальных законах. По моему глубокому убеждению, в основу подведомственности законодатель должен положить отрасль материального права. К примеру, все споры, возникающие из хозяйственных, экономических отношений, которые регулируются хозяйственным правом Украины, должны быть переданы хозяйственным судам без учета их субъектного состава. Тогда споров по юрисдикции между судами не будет. А сегодня получается так, что какие-то экономические споры рассматривает хозяйственный суд, а какие-то – административный. Целесообразно было бы обжаловать те же цены, тарифы, границы территориальных единиц, вопросы, связанные с регистрацией имущества, прав, технической документацией и мн. др., т. е. все, связанное с экономическими отношениями, в одном суде.

– Почему, по Вашему мнению, нет единства судебной практики при рассмотрении земельных споров?

– Есть такое понятие, как разные обстоятельства дела, разные доказательства, разная квалификация. На первый взгляд, судебные дела вроде похожи или одинаковы, но когда начинаешь рассматривать их, понимаешь, что они основываются на разных обстоятельствах и доказательствах. И возможно, что на первый взгляд фабула этих дел одинаковая, а выводы судов разные. Также существует человеческий фактор. Каждый судья или коллегия судей воспринимают и понимают законодательство и те документы, которые есть в деле, по-своему. В принципе, на сегодняшний день ХПК дает возможность, если допущена судебная ошибка, исправить ее, обжаловав судебное решение в вышестоящий суд.

– С какими основными проблемами сталкиваются суды в процессе рассмотрения земельных споров, и как, по Вашему мнению, можно исправить ситуацию?

– Главная проблема – это все-таки изучение материалов дела, которые предоставляют стороны, и доказательств. Иногда суд перенимает на себя обязанности или права истца доказывать те или иные обстоятельства, что недопустимо. В судебном процессе должна быть состязательность, суд должен способствовать сторонам в создании равных прав и защите их интересов. Он должен занимать нейтральную позицию, а каждая сторона должна доказать то, на что она ссылается, доказывая нарушение ее прав и защищая свои интересы. Кроме того, имеет место разный подход при оценке доказательств. Еще одной трудностью как для судей, так и для адвокатов является отсутствие единства судебной практики. Мы стремимся, чтобы оно было, потому что основная задача судопроизводства в любой стране – это правовая определенность. Т. е., зная фабулу, материалы дела, законодательство, ты как юрист можешь спрогнозировать, какое судебное решение можно получить в будущем. Но на сегодняшний день получается, что иногда меняются подходы к решению дел и, естественно, меняется конечный результат.

– Увеличилось ли количество дел по земельным спорам, которые рассматриваются ВХСУ?

– На сегодняшний день рассматривается больше дел, чем в предыдущие годы. Такая тенденция создается потому, что сегодня земля – это средство производства, на ней работают и зарабатывают, и тот, кто оспаривает какие-то действия, имеет определенную экономическую цель, стремится получить какой-то доход или прибыль. Естественно, предприниматель до конца отстаивает свои права в судах, будь то земли сельскохозяйственного производства, где что-то выращивается, или не сельскохозяйственного, где создается экономический результат, возможности для строительства жилья, предприятий или развития инфраструктуры. Ведь земля на сегодняшний день – это возможность для субъектов предпринимательской деятельности заработать.

– Запланировано ли в ближайшее время проведение Пленума ВХСУ относительно земельных споров?

– По земле нет, потому что не так давно было принято наше последнее постановление. Но некоторые вопросы мы еще будем обсуждать, в частности связанные с приостановлением рассмотрения дел в судах первой инстанции, когда параллельно рассматриваются дела в административных судах. Этот вопрос мы будем обсуждать, но очень осторожно и поступательно. Вначале он будет обсуждаться в палате, которая рассматривает земельные споры, и если она посчитает необходимым, это уже будет вынесено на обсуждение других палат суда и Пленума. Но вначале будет обсуждаться с теми судьями, которые применяют данное законодательство. Если они увидят, что необходимо что-то исправить, внести какие-то новые дополнительные моменты, они будут предлагаться на Пленум. Но быстро постановления Пленума никогда не готовятся и не принимаются, ведь вначале изучается судебная практика на предмет того, есть ли проблемные вопросы по применению законодательства. Решение Пленума готовится лишь при условии, когда действительно есть проблема с неодинаковым применением законодательства или неодинаковым его пониманием. Это нужно для того, чтобы во всех судах Украины одинаково понимали применение законодательства, для создания единой судебной практики.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Александр Пасенюк, судья КСУ, председатель ВАСУ в 2011–2014 гг.

– У Высшего административного суда с Верховным Судом давняя дискуссия относительно земельных споров. Даже после решения КСУ, когда было определено, что земельные споры – это административная юрисдикция, ВСУ продолжает отменять решения ВАСУ, считая, что в одних случаях это хозяйственная юрисдикция, а в других – общая. Вместе с тем, решение КСУ имеет силу закона, оно должно выполняться. Будучи судьей КСУ, я ставил перед руководством Суда вопрос об ответственности тех органов, которые не выполняют решения КСУ. Ведь еще никто не отменял ч. 4 ст. 70 Закона «О Конституционном Суде Украины», где сказано, что невыполнение решений и несоблюдение заключений КСУ влечет ответственность по закону.

Дело в том, что такая позиция ВСУ наносит большой вред, поскольку субъекты обращаются в разные суды и получают разные ответы. Например, им отказывают в принятии иска в административном суде, а в хозяйственном принимают, или наоборот. Выходит, у нас на уровне первой инстанции появляется разная практика. Во многих случаях она не исправляется вышестоящими судами и ВСУ, которые отвечают за формирование единой судебной практики. Нигилизм в походе к решениям КСУ приводит к негативному результату. Например, так было с органами прокуратуры. В частности, когда хозсуды начали принимать решения не в их пользу, они начали обращаться в админсуды. Т. е. где практика устраивает стороны, туда они и обращаются, что конечно, неправильно.

Позиция ВСУ состоит в том, что если есть спор о праве, это дело подведомственно хозяйственной или общей юрисдикции, а не административной. Даже тогда, когда стороной по делу является субъект властных полномочий. Однако в практике Германии, Франции и др. стран, даже если в какой-то мере есть спор о праве, но стороной является субъект властных полномочий, считается, что это административная юрисдикция.

Ярослав Романюк, председатель Верховного Суда Украины

– В Решении от 1.04.2010 КСУ сказал, что органы государственной власти и местного самоуправления, принимая решения о передаче земельных участков в собственность или о предоставлении их в аренду, или другие решения относительно земли, действуют не как собственники земли, а как субъекты властных полномочий. Далее КСУ указал, что публично-правовые споры, вытекающие из земельных правоотношений, подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

Практика Верховного Суда не противоречит решению КСУ. ВСУ пошел дальше и, отталкиваясь от решения КСУ, говорит буквально следующее. В решении КСУ сказано, что согласно ст. 2 КАСУ, задачей административного судопроизводства является защита прав и интересов в сфере публично-правовых отношений. Идет речь о том, что если земельный спор проистекает из публично-правовых отношений, он рассматривается по правилам административного судопроизводства. Но решение о передаче земельного участка в собственность или предоставлении в аренду – это акт индивидуального действия, и после выполнения он свое действие исчерпывает. Об этом КСУ говорил в своем решении №7-рп/2009 от 16.04.2009, где указал, что ненормативные правовые акты органа местного самоуправления являются актами одноразового применения, которые исчерпывают свое действие фактом их выполнения. Исчерпав свое действие, такой акт порождает у нового собственника земельного участка или арендатора новое, вещное право – право собственности или аренды. Поэтому, если после этого третье лицо обжалует уже то решение органа местного самоуправления или органа государственной власти, которое себя исчерпало, фактически ставится под сомнение правомерность обретения вещного права нового собственника или нового арендатора. Т. е. в таких случаях правоотношения переходят из сферы публично-правовых в сферу имущественно-правовых и, в зависимости от субъектного состава, должны решаться судами или хозяйственной, или гражданской юрисдикции.

Такую позицию ВСУ высказал не только в своем решении №21-308а14 от 09.12.2014, но и в решении от 11.11.2014 по делу №21-493а14, и она впоследствии повторялась судебной палатой по административным делам, а также судебными палатами по хозяйственным и по гражданским делам. Также хотел бы обратить внимание на решение №2510цс15 от 16.12.2015, которое принималось на общем заседании трех палат: гражданской, хозяйственной и административной. В нем сделано детальное правовое заключение, которое сводится к тому, о чем ранее говорила судебная палата по административным делам.

Что касается решения ВСУ от 19.01.2016 по делу №824/167/15-а, в нем не идет речь о передаче в собственность или предоставлении в аренду земельного участка, что влечет за собой приобретение имущественного права после выполнения этого решения. В данном случае речь идет о разрешении на разработку проекта землеустройства, а такое разрешение как раз и является реализацией органом местного самоуправления функций в сфере управленческой деятельности, и тут имеют место публично-правовые отношения. Таким образом, ВСУ себе не противоречит, мы последовательны в своей позиции.

Святослав Пограничный, президент Первой правовой медиагруппы

– Система отношений по поводу решения земельных споров в судах является частью земельного процесса, который практически формируется и регулируется за счет норм Гражданского процессуального, Хозяйственного процессуального кодексов или Кодекса административного судопроизводства Украины. Такое разнообразие законодательного регулирования, по сути, сбивает человека с толку.

Одним из проблемных моментов в разрезе процессуальных изменений является законодательное регулирование подведомственности споров. Представляется, что какого-то единого критерия для разграничения всех видов юрисдикций быть не может, ведь общественные отношения весьма разнообразны и все время усложняются. Однако использование разных критериев увеличивает шансы на то, что они будут неэффективными, неспособными выполнить свою функцию. Ведь иногда получается, что согласно одному критерию дело относится к юрисдикции хозяйственных судов, а согласно другому – к юрисдикции административных. К примеру, исходя из критериев, установленных ХПК, одни и те же правоотношения в зависимости от субъектного состава и предмета исковых требований могут относиться к компетенции разных юрисдикций.

Такая ситуация свидетельствует о срочной необходимости урегулировать вопрос подведомственности споров на законодательном уровне. Хотелось бы надеяться, что на современном этапе судебной реформы в разрезе внесения изменений в процессуальные кодексы законодатель все-таки решит эту проблему, что, в свою очередь, даст возможность простому человеку защищать свои права должным образом. А главное, ответит на вопрос, в какой суд ему обращаться за защитой своих законных прав и интересов при решении земельных споров.

Татьяна Дроботова, секретарь второй судебной палаты Высшего хозяйственного суда Украины

– До 2002 г. система хозяйственных (арбитражных) судов функционировала обособлено от судов общей юрисдикции. Ее возглавлял Высший арбитражный суд Украины, в полномочия которого входила надзорная функция. Закон «О судоустройстве Украины», принятый 7.02.2002, предусматривал, что единство системы судов общей юрисдикции обеспечивается в т. ч. за счет обеспечения Верховным Судом Украины одинакового применения законов путем издания разъяснений, которые имеют рекомендательный характер. С принятием Закона «О судоустройстве и статусе судей» от 7.07.2010 было конкретизировано, что Верховный Суд Украины обеспечивает одинаковое применение судами норм именно материального права, в связи с чем стали фактически императивными правовые позиции, изложенные им в постановлениях по конкретным делам при применении той или иной нормы материального права в спорных правоотношениях.

С 29 марта 2015 г. Закон «О судоустройстве и статусе судей» был изложен в новой редакции. Так, на сегодняшний день предусмотрено, что правовые позиции по применению норм как материального, так и процессуального права, изложенные в постановлениях Верховного Суда, являются обязательными и должны учитываться другими судами общей юрисдикции. Вместе с тем, судам предоставлена возможность отступать от соответствующей правовой позиции Верховного Суда, однако с приведением мотивов такой необходимости.

Следует отметить, что применение позиций Верховного Суда должно быть обдуманным, а не формальным. Не следует забывать, что каждое дело требует индивидуального подхода, поскольку в каждом конкретном споре, исходя из предмета иска и его основания, стороной определяется способ защиты своих нарушенных прав либо интересов. Основной ошибкой в применении правовых позиций Верховного Суда как судами первой и апелляционной инстанции, так и участниками судебного процесса (истцом, ответчиком) является то, что не в полной мере обращается внимание на конкретные обстоятельства спора. А ведь именно отдельные нюансы могут в корне отличать одно дело от другого, хотя поверхностный подход может свидетельствовать об их подобности. В большинстве случаев именно из-за неполного изучения и установления конкретных обстоятельств дел и возникают разговоры о разности судебной практики.

Например, есть постановление трех судебных палат Верховного Суда от 11.11.2014, где высказана позиция о том, что если предметом спора указано признание недействительным решения органа местного самоуправления о передаче земельного участка, которое на момент оспаривания уже реализовано, например, путем заключения договора, его оспаривание является неэффективным способом защиты, поскольку правоустанавливающий документ, на основании которого возникает право (договор), остается действительным вне зависимости от того, как будет решен спор. Правовая позиция Верховного Суда сводится к тому, что эффективным способом защиты в данном случае является иск именно о признании недействительными правоустанавливающих документов, на основании которых и возникает соответствующее право.

Это постановление сейчас является довольно популярным и часто применяется судами. Но в действительности данная позиция Верховного Суда не является новеллой. О том, что лицо приобретает право, в частности, на земельный участок не с момента принятия решения компетентным органом, а с момента заключения соответствующего договора, Верховный Суд указал еще в постановлении от 27.01.2009.

Относительно вопросов, которые возникают в связи с юрисдикционной подведомственностью земельных споров, я хотела бы обратить внимание на то, что соответствующие разъяснения изложены в постановлении Пленума Верховного Суда №7 от 16.04.2004 «О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел» и детализированы в постановлении Пленума ВХСУ №6 от 17.05.2011 «О некоторых вопросах практики рассмотрения дел в спорах, которые возникают их земельных отношений». Следует отметить, что для судов хозяйственной юрисдикции сложностей в этом вопросе не возникает, поскольку на данный момент существует четкая и стабильная правовая позиция Верховного Суда, изложенная в множестве постановлений трех палат (административной, хозяйственной и гражданской).

Суть сформулированной в постановлениях ВСУ правовой позиции сводится к тому, что при определении подсудности спора следует исходить из характера спорных правоотношений, прав и интересов, за защитой которых истец обратился в суд, а также учитывать предусмотренный ст. 5 Земельного кодекса Украины принцип обеспечения равности прав собственности граждан, юридических лиц, территориальных общин и государства. На мой взгляд, при решении вопроса о подведомственности спора хозяйственным судам доминирующим фактором является то, что такой спор возникает в процессе осуществления хозяйственной деятельности и, по сути, вытекает из гражданско-правовых, имущественных отношений. При этом субъектный состав спора и характер спорных правоотношений должны учитываться в комплексе.

Вместе с тем, полагаю, что при решении вопроса разграничения юрисдикций является неприемлемым формальный подход. Ведь ограничение права на доступ к суду и препятствование реализации права на судебную защиту недопустимы и противоречат как соответствующему конституционному принцу, так и положениям, закрепленным в ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод.