Есть ли будущее у люстрации?

Наталья Мамченко,
Вячеслав Хрипун,
«Судебно-юридическая газета»

Разговоры о люстрации многих уже утомили. И вроде бы процесс идет, но результаты его пока видны слабо. Есть немало уволенных согласно Закону «Об очищении власти», но некоторые из них уже успели восстановиться в должностях через суд, а сам люстрационный закон вызывает массу вопросов, в т. ч. насколько он соответствует Конституции.

На днях в студии программы «Реальный суд» телеканала «Право ТВ» состоялась дискуссия, в которой приняли участие те, кто высказывал противоположные точки зрения на люстрационный закон на последнем заседании КСУ 22 марта. Это экс-председатель Конституционного Суда Украины Иван Домбровский, директор департамента по вопросам люстрации Министерства юстиции Украины Татьяна Козаченко и заместитель председателя Совета судей Украины Богдан Монич.

Судьям не хватило смелости?

Как известно, участники конституционного производства от судейского корпуса, а также некоторые эксперты пришли к выводу, что ряд положений люстрационного закона нарушают конституционные права граждан. Поддержали нормы закона представитель Президента, привлеченный эксперт, судья КСУ в отставке И. Домбровский и народные депутаты-авторы закона. Как отметил И. Домбровский, после публикации «Судебно-юридической газеты» «Люстрация ушла в закрытый режим» (см. №12 от 28 марта 2016 г.) ему начали звонить работающие судьи с обвинениями в «измене судейскому корпусу».

В своем выступлении в КСУ И. Домбровский высказал точку зрения, что Закон «Об очищении власти» никак не ущемляет права судейского корпуса. «Судей, выносивших решения в отношении участников массовых акций протеста в 2013–2014 гг., никто автоматически не увольняет. Их увольняют только на основании представлений Высшего совета юстиции, который в ходе соответствующей процедуры устанавливает в действиях судей факты нарушения ими закона и, соответственно, нарушения присяги», – заявил 22 марта судья. Он отметил, что в ситуации, когда в судах было приостановлено рассмотрение исков люстрированных лиц, а в КСУ были направлены соответствующие представления, в значительной степени виноваты сами суды, которые вполне могли рассматривать такие дела, но не решались взять на себя ответственность.

Как отметил И. Домбровский в студии «Реального суда», субъекты конституционных представлений – 47 народных депутатов и Верховный Суд Украины ссылаются на то, что отдельными положениями Закона нарушаются конституционные права граждан, хотя это не совсем так. По его словам, этот Закон посягает не на права граждан, предусмотренные в разделе 2 Конституции, а на права и интересы должностных лиц государственных органов с властными полномочиями, при этом только в связи со злоупотреблением ими своими полномочиями. Субъекты обращений в КСУ ссылались на то, что «люстрация применяется к должностным лицам только на основании того, что они находились на определенных должностях в период президентства В. Януковича, а не из-за допущенных ими злоупотреблений». Однако, по мнению судьи, такие утверждения безосновательны и противоречат содержанию Закона, который должен оцениваться не путем выдергивания отдельных предложений или их частей, а в результате системного и полного анализа всех его норм.

«Такие обоснования субъектов представлений противоречат положениям ч. 1 ст. 1 Закона, в которых предусмотрено, что очищение власти (люстрация) применяется к лицам, которые своими решениями, действиями или бездействием противоправно нарушали права и свободы человека. Это означает, что для применения люстрации в виде увольнения с должности к любому из указанных в Законе субъектов властных полномочий требуется установление и доказывание не только факта нахождения такого лица на соответствующей должности в определенный временной промежуток, но и фактов (обстоятельств) совершения им определенных действий (или бездействия) в период занятия должности, которые привели к нарушению прав и свобод граждан», – сказал, в частности, И. Домбровский. Обязанность проверить соблюдение этих требований Закона субъектом увольнения возлагается на суд.

Также, по словам экс-председателя КСУ, безосновательным является утверждение ВСУ о якобы установленной Законом коллективной ответственности. Это опровергается указанным выше требованием ст. 1 Закона о необходимости применения именно принципа индивидуальной ответственности. Этот принцип фактически защищает лиц, которые в рамках законодательства принимают решения коллегиально. Установление индивидуальной вины каждого из членов коллегиального органа, по сути, невозможно. Поэтому, считает И. Домбровский, ссылки в конституционных представлениях на нарушение презумпции невиновности безосновательны, поскольку на необходимость ее соблюдения указывается в Законе.

«Несоблюдение указанных требований Закона в каждом отдельном случае является виной лиц, которые применяют Закон, и судей, которые, рассматривая жалобы на такие решения, не реагируют на это должным образом. Но это не недостаток Закона, – подытожил И. Домбровский. Он считает, что суды вполне могли бы сами выносить решения по искам люстрированных лиц. Ранее представитель ВСУ в КСУ, судья Верховного Суда Александр Волков отметил, что ситуация с приостановлением рассмотрения исков сложилась в связи с тем, что судьи «были напуганы законом»: «Суды могли бы вынести решение по этим искам, но судьи выбрали путь разъяснения им норм Закона. Судей долго пугали этим Законом». «Видимо, «запуганным» судьям необходимо сделать выбор относительно своей дальнейшей деятельности», – считает И. Домбровский.

Новый законопроект

На данный момент в парламенте зарегистрирован новый вариант законопроекта о внесении изменений в закон «Об очищении власти». Напомним, накануне заседания КСУ, 22 марта в парламенте разразился скандал, связанный с внезапным исчезновением проекта изменений в Закон «Об очищении власти», подготовленного весной 2015 г. по итогам промежуточного вывода Венецианской комиссии. «Пропажу» законопроекта №2695 первым обнаружил первый заместитель председателя Комитета Верховной Рады по вопросам правовой политики и правосудия Леонид Емец. Выяснилось, что когда он был на сессии ПАСЕ в Страсбурге, 27 января 2016 г. Комитет ВР по вопросам правовой политики и правосудия провел заседание, на котором без обсуждения, в пакете с другими инициативами решил вернуть этот законопроект его авторам на доработку. В выводе Комитета о законопроекте обращается внимание на ряд серьезных проблем, которые он содержит. Отмечается, в частности, что он не соответствует всем требованиям, которые указала в своих выводах Венецианская комиссия. Например, действие Закона «Об очищении власти» предлагалось распространить на выборные должности, хотя Венецианская комиссия возражала против такой постановки вопроса.

18 марта Л. Емец зарегистрировал аналогичный законопроект с прежним номером, но с несколькими дополнениями. В частности, запрет на занятие должностей им предлагается распространить на ряд судей действующего состава Конституционного Суда. Сохраняется попытка подвести под действие люстрационных процедур кандидатов в депутаты всех уровней. Также предлагается запретить работать на государственной службе (правда, без указания, каким именно способом) «штатным сотрудникам» и «негласным агентам» ФСБ России.

Впрочем, новый текст законопроекта, который был внесен в марте 2016 г., в Венецианскую комиссию не направлялся. Однако в Министерстве юстиции, как сообщил министр Павел Петренко, уже поставили вопрос перед руководством парламента о том, что за подготовленные изменения нужно голосовать. «Полностью все рекомендации Венецианской комиссии мы учесть не сможем, поскольку некоторые из них не найдут поддержки в парламенте. Но ключевые рекомендации, такие как вынесение процедуры люстрации судей в отдельный закон и создание независимого люстрационного органа, мы учли и внесли в проект изменений», – подчеркнул он.

Очевидно, если Конституционный Суд Украины признает отдельные положения действующего Закона «Об очищении власти» неконституционными, проект №2695 также необходимо будет менять. Как считает И. Домбровский, «если будут изменения в закон, мы можем еще больше застрять в болоте». Что будет, если появится пункт, касающийся люстрации судей КСУ? Сможет ли КСУ рассматривать положение, которое касается его?

Кто тормозит иски люстрированных

Экс-глава КСУ считает, что в ситуации, когда иски люстрированных лиц зависли в судах на продолжительное время, виноваты сами суды. «Суд во время рассмотрения дела руководствуется принципом верховенства права, в соответствии с которым, в частности, человек, его права и свободы признаются наивысшими ценностями и определяют содержание и направленность деятельности государства. Суд применяет принцип верховенства права с учетом судебной практики ЕСПЧ. Верховный Суд обращается к Конституционному Суду и говорит, что нарушается принцип верховенства права, ссылаясь на решения Европейского суда. Так почему суд первой инстанции не может вынести решение с учетом этого? Я поделил бы судей на смелых и разумных. Но к разуму еще нужна смелость, чтобы принять решение», – утверждает И. Домбровский.

Однако, по словам представителя Совета судей Богдана Монича, есть еще аспект, связанный с давлением на судей. Например, когда к ним на заседания приходят общественные активисты, народные депутаты, которые не просто присутствуют, а прямо говорят, что если будет принято решение в пользу увольняемого, судья понесет ответственность. «Мы помним, что в суды приходили представители Министерства юстиции, общественные активисты, и было чрезвычайное давление на этих судей. В результате мы получили то, что получили. Венецианская комиссия предоставила свои рекомендации, и в люстрационный закон были подготовлены изменения. Т. е. само государство признало, что есть определенные недостатки. Уже прошло более года, а изменения, на которые указывала Венецианская комиссия, не внесены. Множество людей уже уволены со своих должностей. Сегодня они не могут дождаться судебных решений. Хотим ли мы такой ситуации, чтобы Европейский суд по правам человека восстановил тысячи государственных служащих, когда на их должностях уже будут работать другие люди? Мы этого добиваемся, или, возможно, нам следует дождаться вердикта Конституционного Суда? Скажет КСУ, что какие-то нормы неконституционны – процесс все равно не остановится», – считает Б. Монич.

С ним категорически не согласна Т. Козаченко, по словам которой изменения в законы – это «нормальный процесс». «У Вас субъективная точка зрения, которая говорит о том, что ни один закон не имеет шанса для изменения. Непосредственно народные депутаты как представители народа приняли этот закон и определили основания для увольнения, которые внесли в рамках действующего законодательства. Количество людей, по отношению к которым применен запрет на занятие госдолжностей – 930. А у нас 300 тыс. госслужащих, более 200 тыс. работают в правоохранительных органах и 7,5 тыс. судей. Это говорит о том, что этот круг действительно ограничен», – считает представитель Министерства юстиции.

По ее словам, каждая страна, в т. ч. Украина определяет сообразно собственной безопасности и национальным интересам, какая из таких должностей представляет опасность. «Я пытаюсь защищать страну, мы должны упредить риски. Очень важно, чтобы каждый судья и судебная власть в целом понимали, что независимость судебной системы и независимость судьи – это не привилегия. Это не означает защиту их от того, что они нарушают. Независимость – это обязанность судьи. Если судья не считает себя независимым, он не должен оставаться в судебной власти, потому что не может обеспечить вынесение решения именем Украины», – считает Т. Козаченко. Также она отметила, что в практике ЕСПЧ есть решения о праве государств устанавливать запрет на занятие должностей.

«Ни один судья не упоминал о решении ЕСПЧ «Найдин против Румынии» от 21.10.2014. В нем написано, что всем в Румынии, кто служил в политической полиции, запретили доступ к государственной службе. Найдин, который обратился за защитой своих прав в ЕСПЧ, указал, что никто не принял во внимание, что такие же, как он, остались на службе, что он на своей должности совершал исключительно позитивные действия. Но ЕСПЧ отметил, что государство имеет право определять право доступа к госслужбе, и если оно считает, что эти критерии влияют на лояльность к демократическим принципам, то гарантирует права и безопасность других лиц», – рассказала Т. Козаченко.

Также она жестко раскритиковала суды за бездеятельность при рассмотрении исков люстрированных лиц. «Я не могу согласиться с Б. Моничем, что суды имеют право приостанавливать рассмотрение дел до решения КСУ. На самом деле Кодекс административного судопроизводства ничего не говорит о сомнениях судьи. Если у судьи нет возможности применить действующий закон, он вообще не имеет права быть судьей. Сейчас в Реестре люстрированных лиц более 900 человек, но судебных исков и дел в судах более тысячи, и фактически все они приостановлены до рассмотрения КСУ. Это говорит о том, что нарушается право людей на получение ответа и на судебное разбирательство, на справедливое решение. Человека могли уволить как по закону, так и с нарушением закона, и последнее означает, что должно быть рассмотрено дело о восстановлении его в правах. Фактически таким образом судебный корпус устранился от того, чтобы вершить правосудие и выносить решения. Это говорит о корпоративной политике, при которой игнорируется решение конкретного вида дел. Непосредственно Конституционный Суд должен рассматривать конституционные ходатайства в минимальные сроки, максимум за 3 месяца. 16 апреля прошел год, как были остановлены дела. У людей нет возможности восстановиться на работе или получить заключение, что закон был к ним применен правильно. Это недопустимо с точки зрения судопроизводства. Но это, к сожалению, не мешает конкретным судьям выдавать конкретные решения-индульгенции исключительно для должностных лиц на высоких должностях, которые не просто возвращаются на должности, а возвращаются судом. После этого их невозможно уволить, чем должность фактически передается в частную собственность. Судебная ветвь власти в этом принимает непосредственное участие», – подытожила Т. Козаченко.

Выходит, корень проблемы не в том, как применить закон о люстрации. Когда судьи смогут осознать себя самостоятельной ветвью власти, неподконтрольной парламенту, правительству и Президенту, а именно независимой, способной применять принцип верховенства права, а не лишь принцип законности в случаях, когда это необходимо, только тогда ни Закон «Об очищении власти», ни давление со стороны общественности не смогут сбить их с истинного пути.

Комментарии ЭКСКЛЮЗИВ

Михаил Смокович, зампредседателя Высшего административного суда Украины

– Статистические данные рассмотрения судами дел, связанных с законом о люстрации, следующие.С момента вступления в силу Закона «Об очищении власти» в суды поступило 1023 дела. Приостановлено производство по 522 из них. 324 рассмотрены по существу, в т. ч. с удовлетворением исковых требований – 225. Из них 125 дел связаны с увольнением с публичной службы. В апелляционном порядке поступила 301 апелляционная жалоба, а рассмотрено 257 дел. В ВАСУ поступила 141 кассационная жалоба, рассмотрено 77 дел и материалов. В т. ч. в ВАСУ как в суд первой инстанции поступило 18 исковых заявлений (в них ответчиками являются Высший совет юстиции, Президент Украины и т. д. – прим. ред.).

Отмечу, что хотя Закон «Об очищении власти» в основном связывают с увольнением, но им предусмотрено еще немало вопросов, касающихся прохождения публичной службы, в частности, заполнения деклараций, проведения проверки госслужащих на соответствие их расходов доходам и т. д. Поэтому споры в административных судах как бы делятся на две категории – относительно увольнения и относительно прохождения службы.

Что касается заявлений И. Домбровского о том, что суды могли бы взять на себя рассмотрение этих дел. Согласно ч. 5 ст. 9 КАСУ, в случае возникновения у суда при рассмотрении дела сомнения о соответствии закона или иного правового акта Конституции Украины, решение вопроса о конституционности которого относится к юрисдикции КСУ, суд обращается в Верховный Суд для решения вопроса о внесении в КСУ представления о конституционности закона или иного правового акта. Т. е. это право суда, и часть судей рассматривают дела, связанные с Законом «Об очищении власти» по существу – у кого не возникает такого сомнения, а другая часть воспользовались законодательным инструментом и вынесли определения о том, чтобы приостановить рассмотрение и обратиться к ВСУ.

Если говорить о законопроекте, которым вносятся изменения в люстрационный закон, то я поддерживаю создание независимого органа, но что касается других норм, так, как они изложены в законопроекте, они противоречат рекомендациям ВК.

Богдан Монич, зампредседателя Совета судей Украины

– Мне было интересно услышать мнение такого уважаемого юриста, как И. Домбровский. Оно свелось к тому, что Конституция Украины является наивысшим нормативным актом, нормы Конституции являются нормами прямого действия, а судьи могли бы применять нормы закона о люстрации, системно его анализируя и соблюдая требования Конституции, и защищать права лиц, которые попадают под действие этого закона. Но я не могу в полной мере с этим мнением согласиться.

По мнению Совета судей и представителей судейского корпуса, если и есть в Законе «Об очищении власти» норма, которая соответствует Конституции, то это ст. 1, где говорится, что люстрация в Украине применяется на принципах верховенства права, индивидуальной ответственности, открытости и прозрачности. Если же системно анализировать весь остальной закон и переходные положения, а также подзаконные нормативно-правовые акты, которые в дальнейшем были приняты Кабмином, они предусматривают, фактически, что в краткие сроки лицо увольняется с работы только за то, что занимало определенную должность в определенный период времени. Таким образом, на мой взгляд, исходя из системного анализа, невозможно применить эти нормы, опираясь исключительно на принципы, заложенные в ст. 1.

На мой взгляд как судьи, интересна правовая позиция, если бы суды, наконец, начали применять нормы Конституции как нормы прямого действия. Я сам бы этого хотел, но, к сожалению, пока мы не можем полноценно реализовать данную идею, поскольку именно в Конституции записано, что исключительно к полномочиям КСУ относится оценка того или иного нормативного акта на предмет соответствия Основному Закону. В процессуальных кодексах, в частности в КАСУ, точно так же прямо написано, что если суд сомневается в том, соответствует ли Конституции та или иная норма закона или подзаконного акта, он обязан обратиться в Конституционный Суд. Я не думаю, что суды вправе заменять орган конституционной юрисдикции и вместо него давать оценку тем или иным нормам. Очень яркий пример – социальные дела: по чернобыльцам, детям войны и т. д. Из года в год государство, вопреки правовой позиции КСУ, вводит в закон о Госбюджете новые нормы, которые ограничивают права и свободы граждан, и до того времени, пока КСУ не говорит свое решительное слово, закон действует, и мы его применяем.

Владимир Пилипенко, представитель Украины в Венецианской комиссии

– В 2015 г. экспертам Венецианской комиссии был передан для анализа проект Закона №2695 от 21.04.2015 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам очищения власти». Новый текст, который был внесен на замену в марте 2016 г., в ВК не направлялся. Что неудивительно – авторам этого процесса это выгодно, ведь так легче манипулировать позицией Венецианской комиссии, рассказывая, что все выполнили, хотя на самом деле никакого прорыва не произошло. Можно говорить лишь о единичных рекомендациях экспертов этой Комиссии, которые нашли свое отражение в тексте доработанного варианта законопроекта, но никаких системных, знаковых изменений нет. Поэтому оздоровить процесс люстрации, который сейчас проходит, привести его в соответствие с Конституцией и принципами верховенства права данный проект не сможет. В частности, не были учтены следующие замечания.

Люстрация может осуществляться при условии, если вина лица (именно персональная, а не коллективная) будет доказана в каждом отдельном случае. Вместе с тем, в проекте сохраняются действующие нормы закона об автоматическом применении люстрационных мер к определенному перечню должностей. Сохраняется и определенный действующим законом перечень должностей, к которым будут применяться люстрационные процедуры, хотя ВК отметила, что такое широкое применение закона будет очень проблематичным: «Крупномасштабный люстрационный процесс может привести к огромной бюрократической перегрузке и создать атмосферу всеобщего страха и недоверия».

Как отметила ВК, люстрация не должна применяться к должностям в частных или получастных организациях. Однако в проекте сохраняется норма о том, что меры по очищению власти осуществляются в отношении руководителей государственных, в т. ч. казенных предприятий оборонно-промышленного комплекса, государственных предприятий, обществ, относящихся к сфере управления субъекта предоставления административных услуг. Кроме того, она дополняется положением о том, что меры по люстрации будут применяться еще и к руководителям высших учебных заведений.

Сохраняется проектом и п. 11 ст. 2 действующего Закона «Об очищении власти», предусматривающий, что «меры по очищению власти (люстрации) осуществляются относительно: лиц, которые намерены занять должности, указанные в п. 1–10 настоящей статьи». Хотя ВК отметила, что такой пункт является ошибочным. Люстрационная проверка должна предотвращать не намерение быть назначенным на должность, а само назначение. При этом проект не содержит положений, которые предусмотрели бы способы реализации права на защиту для лиц, проходящих люстрационную проверку, в частности, о возможности привлекать адвоката, порядке предоставления пояснений и других документов, ознакомления с материалами дела и т. д.

Неизменными остаются и нормы о том, что люстрационный запрет применяется к лицам, проверка в отношении которых обнаружила, что в их декларациях за предыдущий год были указаны недостоверные сведения об их или членов их семьи имуществе, что свидетельствует о том, что рекомендации ВК о проведении разграничения люстрационных мероприятий с мероприятиями, связанными с борьбой с коррупцией, игнорируются.

Если Конституционный Суд Украины признает отдельные положения действующего Закона «Об очищении власти» неконституционными, законопроект №2695 также нужно будет менять, поскольку он не предусматривает никаких изменений, которые были бы направлены на приведение положений Закона в соответствие с нормами Конституции. Более того, сомневаюсь, что после упущенных двух лет сам процесс люстрации еще можно будет провести качественно и провести вообще. Все, чего хотело общество, предприимчивые идеологи-люстраторы превратили на охоту на ведьм и банальное деление должностей.

Татьяна Козаченко, директор департамента по вопросам люстрации Министерства юстиции Украины

– Очень много спекуляций вокруг закона о люстрации, которые часто просто опровергаются. Никакое международное законодательство не включает в рамки национального законодательства постоянно действующие институты люстрации. Этот институт используется как исключительная защита государства в тех случаях, когда госорганы себя скомпрометировали. Когда надо на уровне не только политическом, но и юридическом исключить риски, которые фактически привели к тому, что люди, которые представляют институт государственной власти, не обеспечили работу госорганов, и эти органы утратили доверие. Именно поэтому нельзя рассматривать этот нормативный документ исключительно как закон – надо понимать, какие были предпосылки для его принятия. Этот Закон действует, пока не состоялись реформы, нет кадровых назначений, как исключительная мера дополнительной защиты. Именно поэтому такие люстрационные механизмы отработали другие страны.

Резолюция ПАСЕ 10-96 говорит, что сама люстрация не преследует цель ответственности лиц – это отстранение от должности, от госслужбы. И ни одно законодательство мира, никакой страны не гарантирует ни Конституцией, ни Конвенций предоставление этих должностей, а только гарантирует допуск к ним на условиях, которые обозначают закон и парламент. И наш парламент обозначил очень четкие критерии, достаточно узкий круг людей, которые во время проверки временно отстраняются от должностей.

Работу с экспертами Венецианской комиссии я оцениваю как очень плодотворную. Для меня они являются специалистами. Более того, риски, которые они обозначили, я воспринимаю очень остро и с ними соглашаюсь. Считаю, что имущественная люстрация в рамках этого закона является лишней, она должна быть вынесена в отдельное законодательство. Также я соглашаюсь с выводом ВК о том, что неверно, когда дела судей по поводу решений, которые выносились во время Майдана, рассматриваются одновременно по двум законам. Но то, что я соглашаюсь, и то, что это является несовершенным, не означает, что реализация Закона противоречит Конституции или является невозможной. Он подлежит, возможно, усовершенствованию, как и любое другое законодательство, но Венецианская комиссия в первом промежуточном заключении указала, что не может быть принято во внимание. Почему? Непосредственно в заключении Комиссия указала, что документ, который был ей предоставлен, был предоставлен не государственным лицом и не содержал официального перевода, и это привело к ряду ошибок. Например, там было написано, что проверке или люстрации могут подлежать по должностям state enterprises. Но перевели это не как «государственные предприятия», а как «украинские предприятия». Это фактически означало, что проверялись не руководители государственных предприятий, а, к примеру, каждый руководитель предприятия частной сферы, и привело к ошибкам. Именно поэтому данное заключение не имело юридической силы. А 19 июня 2015 г. было принято окончательное заключение, эксперты Венецианской комиссии приезжали в Киев, украинская сторона приезжала в Страсбург, и были многочасовые обсуждения Закона.

Иван Домбровский, экс-глава Конституционного Суда Украины

– Согласно обоснованию ВСУ, положения п. 6 ч. 1 ст. 3 Закона «Об очищении власти» не соответствуют ч. 2 ст. 61 Конституции, поскольку нарушают принцип индивидуальной юридической ответственности, установленный указанной нормой Основного Закона. Более расширенного обоснования по этому вопросу в представлении не приведено. Однако такая позиция ВСУ представляется необоснованной. Анализ содержания положений Закона в целом и, в частности, преамбулы, ч. 2 ст. 1 свидетельствует об обязанности соответствующих органов или должностных лиц при его применении руководствоваться принципами верховенства права и законности, презумпции невиновности, индивидуальной ответственности, обеспечения права на защиту. Ч. 2 ст. 1 Закона предусматривает, что очищение власти (люстрация) касается только тех должностных лиц, которые своими решениями, действиями или бездействием осуществляли или способствовали осуществлению мероприятий, направленных на нарушение прав и свобод человека. Т. е. ответственность, предусмотренная Законом, может быть применена только к конкретному должностному лицу за совершение им конкретного противоправного деяния и с соблюдением принципов, указанных в этой же правовой норме. Таким образом, в п. 6 ч. 1 ст. 3 Закона во взаимосвязи с указанными положениями преамбулы и ч. 2 ст. 1 речь идет только об индивидуальной ответственности. Это же касается и п. 2 ч. 2 ст. 3 Закона.

Что касается несоответствия ст. 61 Конституции п. 13 ч. 2 ст. 3 Закона, мотивировка по этой позиции в представлении ВСУ вообще отсутствует. Однако в этом случае можно сослаться на указанные выше мотивы. Кроме этого, дополнительным аргументом является тот факт, что в этой норме говорится об ответственности судьи, который принял решение по отдельным вопросам, определенным в самой норме, т. е. речь идет о четко определенной индивидуальной ответственности судьи за конкретные действия (решения).

Аргументы ВСУ о несоответствии п. 13 ч. 2 ст. 3 Закона «Об очищении власти» ч. 1 и п. 5 ч. 5 ст. 126 Конституции сводятся к ссылке на конституционный принцип независимости судьи и возможность его увольнения за нарушение присяги. При этом в представлении указано, что сам факт принятия судьей определенного судебного решения не может быть основанием для его ответственности, если такое решение не признано в установленном законом порядке безосновательным (т. е. незаконным), а также без установления соответствующим органом преступного умысла или грубой небрежности судьи как причины необоснованного решения.

Из этого можно сделать вывод, что ВСУ предполагает возможность увольнения судьи с должности за нарушение присяги только при условии признания принятого им решения незаконным в судебном порядке и доказательства его вины в принятии незаконного решения путем установления соответствующим (но возникает вопрос, каким) органом преступного умысла или грубой небрежности. Однако такой вывод представляется безосновательным, исходя из следующего. Преступный умысел или грубая небрежность судьи при принятии решения означают ничто иное, как совершение преступлений, предусмотренных ст. 375 Уголовного кодекса, а совершение преступления является самостоятельным основанием для увольнения судьи. Значит, при установлении таких обстоятельств возникает новое основание для увольнения (а не «за нарушение присяги»).

Увольнение за нарушение присяги связывается с нарушением судьей оговорок, определенных в тексте присяги, к которым отнесены нарушения как правового содержания (связанного или не связанного с непосредственным выполнением обязанностей судьи), так и нравственных норм. Об этом говорит и сам ВСУ, ссылаясь на соответствующие нормы законов «О судоустройстве и статусе судей» и «О Высшем совете юстиции». Таким образом, увольнение за нарушение присяги невозможно без отмены принятого судьей решения и установления его вины в совершении уголовного преступления. Исходя из вышесказанного, аргументацию ВСУ о несоответствии п. 13 ч. 2 ст. 3 Закона ст. 126 Конституции нельзя считать достаточной.

В обоснование несоответствия ч. 3 ст. 3 Закона положению ч. 1 ст. 8 Конституции ВСУ ссылается на наличие двух законов, касающихся ответственности судей (о люстрации и о восстановлении доверия к судебной власти) и говорит о возможности ответственности судьи по двум законам за одни и те же решения (т. е. двойной ответственности), что, по его мнению, противоречит принципу правовой определенности как составляющей верховенства права. Однако анализ ч. 1 ст. 3 Закона «О восстановлении доверия…» и ч. 3 ст. 3 Закона «Об очищении власти» частично свидетельствует о разных предметах их регулирования – общим является только принятие судьями решений об избрании меры пресечения в виде содержания под стражей и вынесение обвинительных приговоров и оставление их без изменений. Кроме того, согласно Закону «Об очищении власти», другие законы применяются в части, не противоречащей ему, т. е. Закон «О восстановлении доверия…» в части, противоречащей Закону «Об очищении власти», не может применяться. Закон «О восстановлении доверия…» определен как закон временного действия и уже не действует, поскольку полномочия Временной специальной комиссии по проверке судей истекли 12 июня 2015 г.

Наличие двух противоречивых законов относительно одного предмета регулирования не может быть основанием для признания одного из них неконституционным, не является предметом рассмотрения КСУ, а проблема устранения противоречий должна решаться Верховной Радой.

Согласно положению ч. 1 ст. 61 Конституции о невозможности повторного привлечения лица к юридической ответственности одного вида за одно и то же правонарушение, которая является нормой прямого действия, орган или должностное лицо, которое применяет закон, должны действовать именно с соблюдением этого положения. Фактически ВСУ проблему повторного привлечения судьи к юридической ответственности и неконституционности ч. 3 ст. 3 Закона сводит к применению двух разных по содержанию норм Конституции – ч. 1 ст. 61 и ч. 1 ст. 8.

«Профессия судьи стала непрестижной, социально уязвимой и политически зависимой»

Алексей Котенёв, судья Харьковского окружного административного суда

– Начав судебную реформу после Революции Достоинства, руководство нашего государства не всегда помнит, что такая реформа необходима, в первую очередь, 43 млн украинцев, которые нуждаются в справедливом суде, а не 8,5 тыс. судей, которых ежедневно забрасывают популистскими лозунгами и пропускают через бесконечный процесс проверок и оцениваний, систематически угрожая уволить. Можно долго говорить о юридических категориях, но на самом деле цель любой реформы – изменить существующий порядок вещей к лучшему. В контексте судебной реформы основной целью должно быть торжество принципа верховенства права.

Настоящая судебная реформа длится уже более 2 лет. Законодателем на сегодня принято и реализовано несколько законов, ведется активная работа касательно нововведений в законодательство в виде конституционной реформы, изменений в процессуальные кодексы и в Закон «О судоустройстве и статусе судей». Самое время проанализировать уже допущенные ошибки, чтобы не повторять их.

Удовлетворяя требования Майдана, Верховная Рада Украины в апреле 2014 г. приняла Закон «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине», который предусматривал проведение проверки судей в течение года с момента формирования состава Временной специальной комиссии при Высшем совете юстиции. Еще в момент принятия этого закона бытовало мнение, что он выглядит не как эффективное средство борьбы с коррупцией, а, скорее, как очередная политическая месть. А что мы имеем сегодня? Неэффективную работу Временной специализированной комиссии, которая за год работы, получив 2192 заявлений, назначила 309 проверок, из которых закончила только 66, приняв 57 выводов. И всего 4 из них были положительными, да и то только потому, что касались дел о запрещении проведения митингов Компартии и общественных организаций вроде «Великая Русь». Как еще можно назвать методы работы этого органа, если не политически ангажированными, а результаты работы, не побоюсь этого слова, репрессивными? При этом, если тщательно разобраться, заявления о проверках в некоторых случаях подавались одним лицом в отношении десятков судей, да и по тексту и мотивировке отличались разве что фамилиями судей.

Сама ВСК как орган также вызывает ряд вопросов. Например, не является ли она неконституционным органом, который узурпировал полномочия Высшей квалификационной комиссии судей Украины и Высшего совета юстиции?

При этом политиков хлебом не корми, но дай рассказать о том, как саботируют процесс восстановления доверия к судебной власти сами судьи. Только при этом, к сожалению, никто не вспоминает, что при создании ВСК первым, кто направил 5 членов для формирования ее состава, был как раз Верховный Суд Украины, в отличие от правительственного уполномоченного по вопросам антикоррупционной политики и Верховной Рады Украины. И как показало время, ВСК не справилась с возложенной на нее задачей – ни фактически, ни даже показательно. Сегодня материалы дел передаются в Высший совет юстиции для рассмотрения, некоторым производствам уже больше года, и когда будет результат такого «очищения», прогнозировать трудно. Т. е. несостоятельность ВСК как карательного органа подтверждена временем. Поэтому возникает вопрос о том, удовлетворил ли запрос послереволюционного общества закон о восстановлении доверия к судебной власти? Думаю, нет, поскольку служил он на самом деле инструментом для подрыва этого самого доверия граждан к суду в том смысле, что был просто политическим лозунгом, а не качественным нормативно-правовым актом.

Принятый в сентябре 2014 г. Закон «Об очищении власти», смею предположить, должен был стать инструментом очищения власти, и судебной в т. ч., однако на сегодняшний день 91,2% судейского корпуса успешно прошли проверку, предусмотренную этим Законом. Его несовершенство не является тайной ни для кого – об этом заявляют даже народные депутаты, которые в свое время лоббировали его. Правда, такие заявления стали звучать в преддверии ухода Конституционного Суда Украины на закрытую часть заседания по вопросу конституционности некоторых норм закона о люстрации.

Венецианская комиссия в своих заключениях неоднократно обращала внимание на то, что наличие в правовой системе двух законов, касающихся люстрации судей («О восстановлении доверия к судебной власти в Украине» и «Об очищении власти»), не соответствует европейским стандартам.

Хочу отметить, что судьи не избегали и не избегают никаких проверок, вовремя выполняют все требования законов. В то же время, например, требования Закона «Об очищении власти» своевременно не выполнены (не закончены проверки) по вине органов исполнительной власти. По 1192 судьям проверка продолжается, так как не получены выводы от Государственной фискальной службы – 343, Службы безопасности Украины – 225, Министерства внутренних дел – 828, Минюста – 597 (сведения по состоянию на февраль с. г.).

В начале 2016 г. начался процесс квалификационного оценивания судейского корпуса, который проводит Высшая квалификационная комиссия судей в рамках Закона «Об обеспечении права на справедливый суд». Само по себе это явление является беспрецедентным, на ВККС возложены как огромная ответственность, так и громадный объем работы касательно организации квалифоценивания, подготовки заданий, непосредственно оценки знаний судей и данных судейских досье.

Устанавливая такое количество ограничений, назначая несметное количество политически надуманных проверок, ограничивая размер заработной платы, законодатель надеется на «очищение» судейского корпуса. Вот только от кого? Разве что от квалифицированных кадров, которые, я уверен, в большинстве своем смогут подтвердить уровень своего профессионализма, пройдя квалифоценивание. Тут же возникает и другой вопрос: кем наполнить судебную систему после ее «очищения»? В современном мире сложилась аксиома, что профессия судьи – это вершина юридической карьеры. Судей уважают, им доверяют. Нигде в мире представители законодательной и исполнительной ветвей власти не прикрывают свои ошибки путем публичного линчевания судей. Но только не в Украине, где сегодня профессия судьи стала непрестижной, социально уязвимой и политически зависимой.

Судебная система со своей стороны делает все, что требует законодатель. Но создается впечатление, что порой сами реформаторы не понимают сути реформы – обеспечить гражданам право на справедливый суд. Подменяют это популистскими законами, пытаясь очистить систему, но в то же время не предоставляют никакого рационального предложения по ее наполнению.

Павел Петренко, министр юстиции Украины

– Изменения в Закон «Об очищении власти», разработанные с учетом рекомендаций Венецианской комиссии, находятся в парламенте. Мы рассчитываем, что будет создан орган по вопросам люстрации, потому что это было одной из рекомендаций Венецианской комиссии, и эта рекомендация отображена в окончательном законопроекте, который подан в парламент народными депутатами. Сейчас главное – политическая воля парламента, чтобы он проголосовал за данный законопроект. Думаю, новый спикер Андрей Парубий как человек, который поддерживает люстрацию и был одним из тех, кто инициировал данный процесс, поможет проголосовать за данные изменения.

Я уже поставил вопрос перед руководством парламента о том, что за подготовленные изменения нужно голосовать. Полностью все рекомендации Венецианской комиссии мы учесть не сможем, поскольку некоторые из них не найдут поддержки в парламенте. Но ключевые рекомендации, такие как вынесение процедуры люстрации судей в отдельный закон и создание независимого люстрационного органа, мы учли и внесли в проект изменений. Согласно законопроекту, люстрацией будет заниматься специальный государственный люстрационный орган, независимый от других органов власти. Но когда парламент проголосует за эти изменения, сказать сложно. Что касается практики, когда суды останавливали рассмотрение исков люстрированных лиц до решения Конституционного Суда, это ничто иное, как субъективизм и «творческий» подход судов к исполнению Закона «Об очищении власти». Этот Закон по ряду положений предусматривает автоматическую люстрацию, т. е. нужно только установить, занимал ли тот или иной человек конкретный пост в определенный период времени. Это значит, что суды вообще не должны были принимать иски таких лиц, они должны были вернуть исковые заявления без рассмотрения, не говоря уже о том, чтобы ни в коем случае не принимать решения о восстановлении люстрированных лиц в должностях.

Андрей Волков, член Совета судей Украины, судья Киевского окружного административного суда

– В свое время, когда разрабатывались процессуальные кодексы, достаточно остро обсуждался вопрос, могут ли судьи руководствоваться непосредственно нормами Конституции как нормами прямого действия и не применять законы, которые, по их мнению, не соответствуют Конституции. Дискуссия закончилась тем, что в 2004 г. в парламенте победила концепция, в соответствии с которой судьи не должны самостоятельно делать выводы о неконституционности того или иного закона и обязаны обращаться в Конституционный Суд для решения этого вопроса. Соответственно, такая правовая традиция и существует в Украине.

На мой взгляд, она, конечно, неправильная. Судьи должны непосредственно применять нормы Конституции как нормы прямого действия, в частности, руководствоваться принципом верховенства права и не применять закон, если его применение приводит к нарушению прав граждан. Но это очень серьезная ломка доктрины, традиций и подходов, которые сформировались еще в советское время и продолжают существовать в украинском законодательстве и правоприменительной практике. Более того, проблема лежит гораздо глубже и корнями уходит в образование. Всем нам, судьям, прокурорам, адвокатам и др., в университете одинаково преподавали принцип законности и культивировали позитивистские взгляды. Таким образом, сформировалось мнение, что до тех пор, пока закон не признан неконституционным, он должен применяться, а если у кого-то возникают сомнения в его конституционности, самим об этом рассуждать нельзя, нужно обращаться к Конституционному Суду, пусть он скажет. Именно поэтому судьи и обращаются в КСУ, а не решают такую проблему самостоятельно.

Закон о люстрации не единственный, в отношении которого суды обращались в КСУ, поэтому я не делал бы из этого какое-то суперсобытие. Но судья Домбровский поднял проблему правильно: необходимо отходить от доктрины законности и культивировать доктрину верховенства права, менять позитивистские подходы и учить юристов понимать дух закона, а не только его букву. Необходимо убрать из процессуальных законов обязанность обращения судей при рассмотрении конкретного казуса к Конституционному Суду за разрешением правовых коллизий или толкованием норм на предмет их конституционности. Нужно формировать в обществе позицию нормального отношения к тому, что если суд в процессе рассмотрения дела пришел к выводу, что парламент нарушил права человека и принял несправедливый закон, судья не должен испытывать никаких сомнений, а должен применять норму Конституции, руководствуясь принципом верховенства права. В общем-то, мы к этому идем, но это очень сложный путь, особенно после 70 лет господства советской правовой школы.

Что касается отношения к законопроекту, то, на мой взгляд, в первую очередь необходимо определиться с тем, что мы понимаем под люстрацией. Если люстрация – это замена кадров, тогда не нужно было принимать закон вообще. Потому что всякий раз, когда приходит новое руководство в стране либо в ведомстве, автоматически происходит увольнение всего руководящего состава, приходит новая команда. Замена кадров при этом происходит и без закона о люстрации. Если же люстрация – это увольнение с работы и установление запрета занимать определенные должности или заниматься определенными видами деятельности (а именно такой смысл вкладывают авторы закона), это называется наказанием, которое всегда должно быть индивидуальным. ЕСПЧ, например, такого рода ограничения, которые используются в законе, рассматривает как уголовную ответственность. Соответственно, люстрация при всем многообразии мнений содержит все признаки наказания. Но закон о люстрации предусматривает применение такого наказания без установления конкретных фактов и обстоятельств, а главное – вины лица в совершении тех действий, которые определены как преступление. Предлагается просто по роду деятельности или по сроку пребывания на службе ограничивать лицо в правах. Это неправовой подход, о чем говорят как европейские эксперты, так и отечественные. Соответственно, закон должен предполагать индивидуальное разбирательство по отношению к каждому гражданину, которого предлагается подвергнуть люстрации (наказанию), в состязательной процедуре, где независимый орган, каковым является суд, будет определять его виновность в содействии узурпации власти или иным преступлениям.

Подход, который заложен в законе сейчас, является дискриминационным. Ведь идеологи этого закона и изначально не хотели разбираться персонально с каждым гражданином. Гораздо проще наказывать людей по критериям: род занятий, должность, нахождение в определенном месте. Вспомните, как большевики преследовали дворян, интеллигенцию, кулаков, учителей, священников, тех, кто был в плену или оккупации, украинцев и евреев… Можно продолжать долго. Именно за идею коллективной ответственности без индивидуального разбирательства Украина и получила такие негативные оценки от европейских экспертов. На мой взгляд, усовершенствовать этот закон в принципе невозможно. Вся дискуссия вокруг этого закона и его усовершенствования – пиар людей, которые стремятся собрать на этом политические дивиденды или продемонстрировать свою значимость.