Изменения в КАСУ: во благо или во вред?

 Яна Собко,
«Судебно-юридическая газета»

В Окружном административном суде Киева состоялась встреча судей, ученых, адвокатов, экспертов и представителей общественности с целью обсуждения изменений в Кодекс административного судопроизводства Украины. Более подробно о том, что хотят изменить в действующем КАСУ, узнавала «Судебно-юридическая газета».

Кто автор?

Не так давно в адрес судов административной юрисдикции был направлен проект закона «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Украины» относительно судебной реформы. Он вносит множество изменений в КАСУ и, по мнению некоторых судей, фактически выстраивает его по-новому. Кто непосредственно был инициатором и разработчиком этого законопроекта, судьи судов административной юрисдикции четко сказать не могут, однако бытует мнение, что его разрабатывали члены Конституционной комиссии. «Мы можем только догадываться, откуда взялся этот проект изменений в КАСУ. Насколько нам известно, это наработки Конституционной комиссии. Хотя не факт, поскольку ни одной подписи или сопроводительного письма мы не видели», – отметил, в частности, судья Окружного административного суда Киева Богдан Санин. Некоторую ясность в этот вопрос внес заместитель председателя Высшего административного суда Украины, член Конституционной комиссии Михаил Смокович. По его словам, «данный законопроект разрабатывала рабочая группа, которая была сформирована по указу Президента, относительно стратегии судебных реформ».

Предложенный проект достаточно объемный и, соответственно, требует надлежащего анализа. В связи с этим была создана рабочая группа по подготовке предложений об усовершенствовании проекта, в состав которой вошли судьи судов административной юрисдикции.

Изменение принципов

Изменения в Кодекс административного судопроизводства касаются многих аспектов: принципов судопроизводства, источников права, открытости информации, подсудности, злоупотребления процессуальными правами, представителей сторон, помощников судьи, доказательств, монополии адвокатуры, отвода судьи и др. Неожиданным является тот факт, что проектом предлагается изменить принципы административного судопроизводства, а именно исключить из их перечня принцип верховенства права и внедрить диспозитивность и официальное выяснение всех обстоятельств дела. Кроме того, предлагается исключить принцип законности. Хоть авторы проекта и включили эти принципы в ст. 11 «Источники права, применяемые судом», однако непонятно, зачем вообще это нужно было делать.

Представители судейского корпуса имеют по этому вопросу свое мнение. Например, судья Одесского апелляционного административного суда Александр Кравец отметил: «Предлагаемые изменения неожиданно исключают ст. 8, которой закреплено верховенство права. Следует отметить, что этот принцип закреплен и в Конституции, и в других нормативно-правовых актах, поэтому исключение его из КАСУ нелогично. В действующей редакции ст. 8 указывается, что суд должен руководствоваться практикой Европейского суда по правам человека и международными договорами, которые ратифицированы Украиной. Без этих положений процессуальный закон уже не будет отражать европейский вектор развития нашей страны. Мы должны понимать, на что направлены эти изменения». Позицию ВАСУ в данном вопросе озвучил М. Смокович: «Высший административный суд против таких изменений в Кодекс административного судопроизводства. Когда мы говорим о судебной реформе, мы должны реформировать там, где есть проблемы».

Непонятным является и введение принципа состязательности сторон. Зампредседателя ВАСУ так прокомментировал этот момент: «Нам хотят навязать принцип состязательности в административном судопроизводстве. Но мы же не гражданский суд. Мы рассматриваем дела, в которых ответчиком является субъект властных полномочий, а обычный человек находится в худшем положении. Суд должен иметь полномочия самостоятельно истребовать доказательства, а не так, что человек вынужден один на один состязаться с субъектом властных полномочий». Солидарен с М. Смоковичем и Б. Санин, который отметил: «Мы знаем, что суть КАСУ состоит в защите права человека от произвола субъекта властных полномочий. В проекте несколько изменена логика, закладывается принцип состязательности сторон. Он уместен в гражданском и хозяйственном судопроизводстве, а в административном, по моему мнению, не должен быть в таком виде, в котором предложен».

Другие новации

Среди других новаций проекта – истребование доказательств только у субъектов властных полномочий и только тех, которые были положены в основу оспариваемого решения. Ст. 66-1 проекта предусматривает привлечение к делу «эксперта по вопросам права» (лицо с научной степенью, выступающее «признанным специалистом в области права»), заключение которого может быть доказательством. Но ведь представители сторон и суд в некоторой степени тоже являются экспертами в области права.

Также не до конца понятно введение штрафов за подачу ходатайств. Так, ст. 49-1 проекта запрещает «злоупотребление процессуальными правами». При этом суд может признать злоупотреблением «действия, противоречащие выполнению задачи административного судопроизводства». В этом контексте называются подача повторных ходатайств или нескольких исков одним истцом, а также «другие действия или бездеятельность» участников процесса, которые осуществляются недобросовестно и препятствуют объективному рассмотрению дела в разумный срок. Наказание – штраф в размере до 50 минимальных зарплат (68,9 тыс. грн). Как отмечает М. Смокович, ВАСУ выступает против такого предложения, поскольку это лишает человека должной судебной защиты.

Кроме того, вызывает дискуссии вопрос урегулирования процедуры отвода судьи. Изменениями предусмотрено, что вопрос об отводе (самоотводе) может быть решен и до открытия производства по административному делу. «Передача полномочий по отводу судьи председателю суда может стать основой коррупции и вмешательства в программу по распределению дел, тем более, что сегодня неудовлетворение обоснованного отвода – безусловное основание для отмены судебного решения по КАСУ», – подчеркнул А. Кравец.

Безусловно, дискуссии об уместности тех или иных изменений в КАСУ будут продолжаться, возможно, многие положения проекта будут пересмотрены. Главное, чтобы сам процесс изменений был направлен на усовершенствование и улучшение защиты прав и свобод человека в административном судопроизводстве.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Богдан Санин, судья Окружного административного суда Киева

– Рабочая группа по изучению изменений в КАСУ была создана при Ассоциации судей Украины всего две недели назад. В эту группу вошли судьи Окружного административного суда Киева, наши коллеги из других административных судов, в т. ч. из Высшего административного суда Украины. Членам рабочей группы было отведено всего две недели на обработку предложенных изменений и выработку своих замечаний. Как раз в этот период мы инициировали проведение круглого стола с участием юридического сообщества.

В предложенном нам на изучение проекте кардинально изменяется все: трансформируется принцип диспозитивности, вводится общий принцип состязательности, меняются порядок доказывания, порядок проведения судебных заседаний и порядок рассмотрения отводов, предлагается введение нового института «типовых дел» т. д.

Ни для кого не секрет, насколько важны положения КАСУ, ведь его суть состоит в том, чтобы обеспечить эффективную защиту прав человека от произвола субъектов властных полномочий. Поэтому первичным и главным мотиватором для разработки и внесения любых изменений в КАСУ должно быть улучшение возможности людей, которые обращаются в суд, чтобы получить быструю и эффективную защиту. Но тут важно соблюдение баланса, который не только позволит обеспечить полную защиту человека от произвола государственных органов, но и не допустит возможности злоупотребления процессуальными правами. Именно для этого мы инициировали привлечение к обсуждению изменений в КАСУ широкого юридического сообщества.

В результате только за пару дней мы собрали более сотни замечаний и альтернативных предложений к проекту. Мы услышали и увидели, что юридическое сообщество, как и судьи административных судов, очень обеспокоены позициями, которые были заложены в основу проекта. А основания для беспокойства действительно есть: предложенные изменения в Кодекс кардинально изменили логику административного судопроизводства. Например, предлагается вернуть председателям судов возможность влияния на административный процесс через механизм коллегиального назначения состава суда. Внедрение такого института приведет к еще большему недоверию к составу суда. Более того, вводится институт «типовых дел», который в предложенном виде не дает ответы на сопутствующие вопросы: кто будет систематизировать и выявлять нахождение в суде одинаковых дел; кто из судей должен обращаться в ВАСУ, или должны обращаться все вместе; как можно определить однотипность дел, если у судьи нет в производстве дела; чем отличается «образцовое дело» от «типового дела», которые определяют один и тот же процесс; кто может обжаловать решение по типовому делу в ВСУ и ряд других вопросов. В принципах административного судопроизводства убирается конституционный принцип верховенства права. Непонятна и логика введения двух разных электронных систем: АС «Электронный суд» и Единая судебная информационно-техническая система.

При этом предложенный проект изменений в КАСУ не дает ответов на проблемные точки, которые уже давно нужно было устранить. Такие, к примеру, как проблема с четким определением терминов «решения, действия и бездействие субъекта властных полномочий», «нормативно-правовой акт» и «акт индивидуального действия». Нужно поставить точку и в вопросе разграничения юрисдикции и подсудности дел, так как существует неоднозначное трактование этих норм. Возникает много вопросов и с письменным производством, требует уточнения порядок уведомления ответчиков об открытии дела и т. д.

Юридическое сообщество считает, что сейчас административные дела часто возвращаются на новое рассмотрение, что приводит к длительному их рассмотрению. Нам предложили убрать право кассационной инстанции возвращать дела на новое рассмотрение. Как считают некоторые специалисты, это будет иметь положительный эффект, так как приведет к значительному ускорению рассмотрения дел. В то же время, мы предложили кардинально изменить порядок рассмотрения ходатайств об обеспечении исков. Такие ходатайства должны рассматривать судьи, которые не участвуют в рассмотрении дела по сути. Тогда будет нивелировано любое гипотетическое обвинение в адрес судьи, что он уже наперед сформировал свою точку зрения по поводу дела путем вынесения определения об обеспечении иска.

Во время обсуждения с юридическим сообществом предложенных изменений мы остановились и на вопросе роли судов в судебном процессе в административном судопроизводстве. Тут судьи и большинство из присутствующих юристов поддержали те принципы, которые существуют сегодня – активная роль судьи в выяснении обстоятельств дела. Логика достаточно проста: у нас человек, который имел конфликт с субъектом властных полномочий, не всегда знает, как себя защитить.

После систематизации замечаний и предложений сведенные наработки судей и юридического общества будут направлены в Ассоциацию судей Украины, которая, в свою очередь, направит их инициатору проекта изменений. Я очень надеюсь, что наши общие усилия не напрасны, и все замечания будут учтены.

По результатам круглого стола мы также увидели, что такого рода мероприятия нужно проводить регулярно. В рамках совместных обсуждений будет возможность не только выработать единую позицию юридического сообщества и судей, но и обеспечить баланс интересов всех участников административного судопроизводства. Да и вообще, уже пора отказаться от кулуарных разработок любых проектов изменений в законодательство, которые радикально влияют на все общество.

Александр Кравец, судья Одесского апелляционного административного суда

– Сложно комментировать все предлагаемые изменения, среди которых есть и прогрессивные нормы, например, санкции за злоупотребление процессуальными правами или рассмотрение однотипных дел, поэтому остановлюсь на общих моментах.

Действующий Кодекс сам по себе является прогрессивным документом. Предлагаемые изменения неожиданно исключают ст. 8, которой закреплено верховенство права. Следует отметить, что данный принцип закреплен и в Конституции и других нормативно-правовых актах действующего законодательства Украины, поэтому его исключение из КАСУ нелогично. В действующей редакции ст. 8 указывается, что суд должен руководствоваться практикой Европейского суда по правам человека и международными договорами, которые ратифицированы Украиной. Без этих положений процессуальный закон уже не будет отражать европейский вектор развития нашей страны. Мы должны понимать, на что направлены эти изменения. Если они направлены на то, чтобы улучшить действующий Кодекс, который не предусматривает каких-то правовых ситуаций, которые стали понятны в процессе применения, их можно оценить только позитивно. Я представлял свои наработки в этом направлении, и в случае внесения их в Кодекс они помогут лучше реализовать право на справедливый суд.

Полностью унифицировать Кодекс административного судопроизводства Украины с другими невозможно, так как он имеет существенные отличия. Например, бремя доказывания лежит на субъекте властных полномочий, который обязан доказать правомерность своих действий и решений. Основной задачей Кодекса является защита нарушенного права физических и юридических лиц от произвола субъектов властных полномочий, чего нет ни в одном другом кодексе. Унифицировать, убрав положения, которые отличают их один от другого, можно только Хозяйственный процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы, но это невозможно в отношении КАСУ и УПК – это разные предметы правового регулирования, и при попытке унифицировать потеряется суть этого судопроизводства. Новеллы нужны только тогда, когда их цель – улучшение существующего кодекса, а не полное его переписывание с заменой одних норм другими, ухудшающими правовое положение лиц, обжалующих действия субъектов властных полномочий.

Марина Бояринцева, судья Окружного административного суда Киева

– Хотя на круглый стол для обсуждения изменений в Кодекс административного судопроизводства Украины были приглашены и судьи, и ученые, и адвокаты, и эксперты, и представители общественности, фактически диалог состоялся между судьями и адвокатами. Цель такого обсуждения состоит в том, чтобы выяснить видение проблем судебного процесса с позиции не только суда, но и других участников процесса.

Интересными были высказывания участников в отношении принципов административного судопроизводства и доказательной базы, в частности, официального выяснения обстоятельств дела, принципа верховенства права, участия адвокатов и специалистов в области права в судебном процессе, предварительного судебного заседания, правовой экспертизы, принципа правомерности требований истца. Также получили освещение проблемы унификации процессуального законодательства в Украине.

Полученный опыт общения с коллегами был воспринят позитивно всеми участниками круглого стола. Особенно ценной, на мой взгляд, составляющей такого мероприятия является видение проблем законодательной инициативы с разных сторон, что приводит к более глубокому пониманию предлагаемых новелл и необходимости их принятия, а также порядка практической реализации новых норм права. Лично для меня приятным моментом стал вывод о том, что адвокатура поддерживает принцип верховенства права в административном судопроизводстве, и сообща мы движемся к одной цели – возобновлению нарушенного права частного лица.

Ольга Дегтярева, судья Окружного административного суда Киева

– Мы обратились к представителям юридического сообщества с инициативой обсудить изменения в Кодекс административного судопроизводства. Нас поддержали множество специалистов в сфере права. Все возражения, замечания и предложения будут учтены членами рабочей группы при подготовке соответствующего документа по результатам работы. Административный процесс является особенным. Предложенные изменения в Кодекс не всегда учитывают специфику административного судопроизводства, однако замечания и предложения именно и направлены на устранение таких противоречий. По результатам работы членов рабочей группы наработанный документ будет направлен в рабочую группу при Ассоциации судей Украины.