Реформа МВД: кто пришел на смену старым кадрам

С начала 2015 г. из органов внутренних дел уволено по разным причинам 47 тыс. человек

Яна Собко,
«Судебно-юридическая газета»

Реформа системы органов внутренних дел является, наверное, главным звеном в комплексе мероприятий по реформированию правоохранительных органов. Коррупция, вымогательство, злоупотребление полномочиями, низкая эффективность в борьбе с преступностью – известные недостатки в работе милиции. Широкое распространение в обществе приобрел тезис, что представители органов правопорядка скорее являются угрозой безопасности, чем гарантами ее соблюдения. Во времена независимости Украины масштабная реформа органов внутренних дел не происходила. Попытки модернизировать их систему предпринимались с каждой сменой государственной власти (всего 9 раз), однако этот процесс, как правило, каждый раз переводился в режим «ручного управления» и использовался для реализации личных целей политиков – милиция всегда использовалась в качестве административного ресурса и источника теневых средств.

В этот раз можно с уверенностью сказать, что реформа системы органов внутренних дел все-таки происходит. Однако этот стремительный процесс имеет как положительные, так и отрицательные моменты.

Анализ почти уже завершившегося года показывает кардинальные изменения в системе МВД. Началось все с того, что 12 декабря 2014 г. в Национальном совете реформ при Президенте была создана целевая группа «Реформа правоохранительной системы», в состав которой вошли как украинские, так и иностранные специалисты. Ответственным за работу группы был назначен министр внутренних дел Арсен Аваков, а руководителем целевой команды реформ – Эка Згуладзе.

Согласно требованиям Нацсовета, в системе МВД следует провести функциональные и организационные преобразования. Необходимо четко распределить функции по формированию политики министерства и отдельного центрального органа исполнительной власти в его системе – Национальной полиции. Политическое управление и профессиональное руководство в сфере правопорядка должны быть четко разграничены, как это предусмотрено Европейским кодексом полицейской этики. При этом важно обеспечить прозрачную систему конкурсного отбора лиц на должности, создать новую систему аттестации персонала органов правопорядка, изменить подходы к подготовке их сотрудников, что обеспечит изменение их отношения к выполнению служебных обязанностей – предоставлению услуг по обеспечению безопасности каждой личности, ее прав, общественных и государственных интересов. Не менее важным является и осуществление децентрализации и внедрение действенных механизмов общественного контроля за органами правопорядка. Приоритетным в их работе должен быть принцип законности – система отдачи и выполнения приказов должна стать такой, чтобы работник полиции руководствовался законом, а не преступным приказом руководителя.

Исходя из Коалиционного соглашения – ключевого документа, согласно которому и происходит реформирование органов правопорядка, формирование новой системы МВД включает следующие приоритеты:

• превращение МВД в гражданский орган, обеспечивающий формирование государственной политики в сферах противодействия преступности и обеспечения общественного порядка, комплексного управления государственной границей, противодействия нелегальной миграции, гражданской защиты, пожарной безопасности и противодействия чрезвычайным ситуациям;
• создание Национальной полиции – центрального органа исполнительной власти в системе МВД, реализующего государственную политику в сфере противодействия преступности и обеспечения общественного порядка.

Для эффективного функционирования Национальной полиции необходимо:

• устранение дублирования полномочий (ликвидация или оптимизация подразделений), определение функций и оптимальной численности Национальной полиции;
• создание новой системы аттестации полицейских с учетом международного опыта, проведение полной переаттестации полицейских по новым критериям;
• внедрение прозрачной системы конкурсного отбора на должности, установление четких оснований и порядка освобождения;
• переход к новой системе подготовки полицейских;
• внедрение идентификационных жетонов для всех сотрудников полиции;
• создание автоматизированной системы регистрации задержанных лиц.

Сомнительная переаттестация

Реформа МВД-2015 вылилась в волну массовых увольнений сотрудников. Часть их увольняются по собственному желанию, окончательно утратив веру в светлое будущее полиции, часть (в т. ч. женщины, которые находились в отпусках по уходу за ребенком) – в «добровольно-принудительном порядке», а часть не прошли так называемую переаттестацию.

П. 8 переходных и заключительных положений Закона «О Национальной полиции» определяет, что «со дня опубликования этого Закона все работники милиции (лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел), а также другие работники Министерства внутренних дел Украины, его территориальных органов, учреждений считаются предупрежденными в установленном порядке о возможном предстоящем увольнении из-за сокращения штатов». Казалось бы, хороший маневр: «и не говорите, что мы вас не предупреждали».

Как известно, переаттестация сотрудников украинской полиции началась 5 ноября 2015 г. в Киеве и Киевской области. 8 декабря А. Аваков сообщил, что тесты прошли уже более 12 тыс. полицейских, и треть из них «показали очень низкие результаты, несовместимые с дальнейшей службой». Затем большое количество бывших полицейских, уволенных со службы после переаттестации, вышли на митинг. Они заявили, что переаттестация была проведена с нарушениями, а некоторых из них уволили еще до прохождения тестов, что лишает их пенсии. Но глава МВД Украины, комментируя эту акцию, заявил, что никакой митинг милиционеров, не прошедших тесты и аттестацию, не изменит его решимости. А также добавил, что в новой полиции Украины «не будет некомпетентных и грязных «ментов» – будут только «копы», которые пользуются доверием людей. Это принципиально. По-другому не будет».

Эксперты считают, что сам процесс переаттестации по форме и содержанию был довольно сомнительным, и уверенности, что оставшиеся 20% прошли его честно, нет. В реальности может быть и так, что комиссия просто «отсеивает» неугодных для нового начальства специалистов. Тогда получится, что на местах останется много старых офицеров, сумевших разными путями пройти аттестацию, но не изменивших манеру работы, а десятки тысяч уволенных тоже не успокоятся. И становится тревожно от мысли, чем они могут начать зарабатывать на жизнь. Как заявил А. Аваков, комментируя волну массовых увольнений в своем ведомстве, «это не значит, что всех, в т. ч. лучших сотрудников – «под нож», главное – перезагрузка смыслов». С начала года из органов внутренних дел уволено по разным причинам 47 тыс. человек.

В Киеве сложилась катастрофическая ситуация со следственным блоком – с увольнением руководителей следствия заменить их, по сути, некому. Из 10 начальников райотделов города уволены 9, провалили тестирование следователи с 20-летним стажем работы. Как утверждают сотрудники полиции, повод для провала аттестации может быть любой – служба в органах до 2014 г., незнание имен «героев Небесной сотни» или «восточное» происхождение. Складывается впечатление, что идея первого этапа реформирования МВД – уволить большую часть украинских милиционеров. Для этого в ход пущены все возможные средства и методы. Ведь даже к спискам результатов переаттестации нет доступа ни у кого, а причины увольнения сотрудников МВД не оглашаются.

Уволить большую часть сотрудников органов внутренних дел проще всего. Однако можно ли это назвать реформой?

Взгляд изнутри

Несмотря обещанную перспективу улучшения работы, трудно найти сотрудников бывшей милиции, а теперь уже полиции, которые относились бы к данному процессу положительно. Большинство из них считают, что такие реформаторские шаги ничего хорошего не принесли, а наоборот – ухудшили криминогенную ситуацию в стране.

Слова полицейских о резком росте преступности подтверждают данные Генпрокуратуры, отмечающей значительный рост числа особо тяжких преступлений по сравнению с «дореволюционным» 2013 г. По данным надзорного ведомства, в 2013 г. в Украине было зарегистрировано 13 776 особо тяжких преступлений, в 2014 г. – 25 872, а в январе-сентябре 2015 г. – уже 16 989. Рост отмечается практически по всем категориям: разбои, грабежи, угоны машин, похищения людей, незаконный оборот наркотиков и оружия. При этом заметно возросло количество преступлений, совершенных с применением огнестрельного оружия: если в 2013 г. их было 761, то в 2014 г. – 2 523, а за 9 месяцев 2015 г. – 1 152. Только в Киеве за 8 месяцев с. г. зарегистрированы 163 преступления с применением огнестрельного оружия, тогда как за аналогичный период 2014 г. – всего 52. При этом, по словам сотрудников полиции, статистика преступлений за 2014–2015 гг. явно неполная, ведь по внутренним оценкам МВД, не менее 50% всех совершенных за это время преступлений являются латентными, т. е. о них в силовые ведомства никто не заявлял.

С учетом этих фактов создается впечатление, что реформируют все, только не то, что нужно. Материально-техническое обеспечение структурных подразделений МВД крайне плохое. Сотрудники ОВД «из своего кармана» покупают бумагу, канцтовары, бензин или делают ремонты в своих кабинетах. Заработная плата среднестатистического полицейского до сих пор остается на низком уровне, а в «громкие заявления» главы МВД об увеличении зарплаты в 18 раз, к сожалению, никто не верит. Ведь в течение долгих лет каждое вновь приходящее правительство заявляет об увеличении заработной платы, подкрепляя свои слова законодательными актами, но на практике кардинально ничего не меняется. Материальное обеспечение с каждым годом становится все хуже. Только оплата труда сотрудников новой патрульной полиции на данный момент финансируется на должном уровне, однако бытует мнение, что скоро ситуация может измениться в связи с окончанием соответствующей международной программы поддержки. Назревает вопрос: где украинское государство возьмет деньги на новые высокие зарплаты для новых полицейских?

Нуждается в реформировании и институт следователей, ведь практически во всех подразделениях следственные работники перегружены уголовными производствами. Причем нужно вносить изменения и в УПК 2012 г., который требует от сотрудников следственных и оперативных подразделений практически по каждому поводу обращаться в суд, чтобы получить санкцию.

Очень похоже на то, что реформа правоохранительной системы пока выражается лишь в «чистке кадров». Новое название, новая форма и обученные за 3 месяца новые сотрудники патрульной службы нельзя назвать полноценной реформой МВД. Да и есть ли на данный момент в Украине необходимые для реформы условия? Готово ли наше общество наполнять новыми кадрами ряды полиции и принимать новоиспеченных полицейских, которые пришли из гражданского общества, заменив «карательную» функцию на полицию «европейского образца»? Изменилось ли качество борьбы с преступностью в лучшую сторону? Ведь именно по этим критериям стоит оценивать качество проведения правоохранительной реформы.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Арсен Аваков, министр внутренних дел Украины

– Министр МВД теперь уже не главный милиционер и не главный начальник – он гражданский министр, лоббист и супервайзер ключевых подразделений. Это, прежде всего, Национальная полиция, Национальная гвардия, Государственная миграционная служба, Государственная служба по чрезвычайным ситуациям, Государственная пограничная служба. Но есть еще и собственные функции МВД, которые оно исполняет. Это, в первую очередь, сервисные центры, в т. ч. известное МРЕО, которое мы ликвидировали. Пока не могу сказать, что наши сервисные центры безупречны, но мы еще в начале пут, и сделаем так, чтобы за 3–6 месяцев вся страна и каждый, кто заходит в сервисный центр МВД, забыли, что такое МРЕО и весь ужас постсоветского ГАИ.

Сегодня проект патрульной полиции – это визитная карточка реформы МВД. Но давайте быть честными – это только визитная карточка, начало. Я рассчитываю, что через 6 месяцев смогу сказать всей стране, что полиция обновилась. Почему не могу сказать этого сейчас? У нас в начале прошлого года в милиции работали около 180 тыс. человек. Знаем ли мы, как эту ситуацию поменять? Где взять эти кадры? Как найти честных молодых людей, которые готовы работать в полиции? По новым стандартам – не карать и «крышевать», а служить и защищать.

В настоящий момент 12 тыс. милиционеров прошли переаттестацию. Каждый из них сдавал по два теста: general skills test (GST) – на логические, вербальные способности, способность обрабатывать информацию и делать выводы, анализировать данные, и тест профессиональных навыков. И сейчас каждый из этих милиционеров готовится к собеседованию. К великому сожалению, более трети сдавших тесты показали очень низкие результаты. Мы потеряли треть состава только на самом подготовленном киевском поле.

Полагаю, что до Нового года Киев и Киевская область получат полный переаттестованный состав национальной полиции. С потерями, но с людьми, на которых можно положиться. Параллельно мы будем объявлять масштабные конкурсы в ряды Национальной полиции. При этом количество полицейских будет радикально изменено, уменьшено по сравнению с тем, которое было. А качественные требования будут повышены. Предполагаю, что в течение полугода будет происходить болезненный процесс ротации.

Владимир Жиденко, полковник, и. о. начальника правового департамента Национальной полиции

– Аттестация проводится независимыми и неангажированными людьми, которые входят в состав аттестационных комиссий, состоящих из представителей центрального аппарата Национальной полиции и патрульных полицейских, которые уже прошли открытый отбор и имеют уровень доверия населения более 80%, а также представителей общественности, международных проектов, народных депутатов, их помощников и др. Относительно митинга бывших милиционеров могу сказать, что большинство из них даже не прошли аттестацию. Там было очень много людей, которые еще даже не проходили собеседование. Кто был организатором проведения данного митинга, мне неизвестно, но их цель, думаю, всем понятна – старая система оказывает сопротивление новой. Однако реформирование органов полиции остановить, по моему мнению, нельзя.

Последние данные по проведению переаттестации сотрудников полиции Киева и Киевской области

По словамсоветника центра рекрутинга в Национальной полиции Украины Елены Дятловой,на сегодня работают 17 аттестационных комиссий. 3 из них оценивают и аттестуют сотрудников центрального аппарата Нацполиции, 8 работают по Киеву и 6 – с сотрудниками Киевской области.

Рассмотрены и проведены очные собеседования и приняты финальные решения по 4254 аттестуемым. Из них 512 человек – это центральный аппарат, 2192 – Киев и 1550 – Киевская область. Положительные решения (а это означает, что сотрудник остается на своей должности либо рекомендуется к повышению или понижению) приняты относительно 3489 человек. Из них 431 – центральный аппарат, 1916 – Киев, 1342 – Киевская область.

Негативные решения, а именно рекомендации к увольнению в связи с несоответствием занимаемой должности приняты относительно 565 человек. Если посчитать в процентном соотношении, переаттестацию не прошли 13%, в т. ч. 81 человек по центральному аппарату, 276 – по Киеву и 208 – по Киевской области.

Реформа-2015 в датах

7 апреля – Кабмин во время выездного заседания одобрил пакет законопроектов по реформированию МВД, в частности, о создании новой Национальной полиции

13 мая – состоялась передача МВД автомобилей с гибридными двигателями от правительства Японии в рамках Киотского протокола

20 мая – постановлением Кабмина №314 «Об образовании некоторых территориальных органов Министерства внутренних дел» созданы департамент патрульной службы как межрегиональный территориальный орган МВД и управление патрульной службы МВД в Киеве как территориальный орган МВД

17 июня – Президент Петр Порошенко подписал Указ, которым ввел в действие решение Совета национальной безопасности и обороны (СНБО) от 6.05.2015 «О мерах по усилению борьбы с преступностью в Украине»

18 июня – расформирована рота «Торнадо»

1 июля – уволены все сотрудники ГАИ Николаевской области

2 июля – Верховной Радой принят Закон «О Национальной полиции», в Министерстве внутренних дел презентовали образцы новой формы (форма 5.11)

4 июля – начала работу патрульная служба полиции Киева

7 июля – при МВД создано управление по обеспечению возврата активов, полученных преступным путем; уволены сотрудники ГАИ Донецкой области

9 июля – начала работу горячая линия патрульной полиции Киева

27 июля – министр внутренних дел Украины Арсен Аваков, директор Национального антикоррупционного бюро Артем Сытник и министр юстиции Павел Петренко подписали меморандум о сотрудничестве и обмене информацией

31 июля – правительство выделило МВД 20 млн грн на покупку новых автомобилей

6 августа – Президент Украины подписал Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно совершенствования регулирования отношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения», который предусматривает некоторые новые полномочия для выполнения патрульной полицией задач в сфере обеспечения безопасности движения

23 августа – начала работу патрульная полиция Львова

25 августа – начала работу патрульная полиция Одессы

27 августа – МВД открыло доступ к розыскной базе данных. С этого дня каждый гражданин, имеющий доступ к интернету, может получить информацию по установлению местонахождения без вести пропавших, утративших память и скрывающихся от органов власти; похищенных культурных ценностей, мобильных телефонов, транспортных средств, находящихся в розыске, и т. д.

10 сентября – в МВД презентовали инициативу создания базы данных банковских карт и телефонных номеров мошенников. В нее должны вноситься все банковские карточки и номера мобильных и городских телефонов, которые использовались мошенниками для совершения преступлений

23 сентября – запущена программа «украинский шериф» по внедрению работы полицейских не только в крупных городах, но и в маленьких городках и селах. Правительство выделило на ее финансирование 140 млн грн

26 сентября – начала работу патрульная полиция Харькова

15 октября – в МВД презентовали департамент киберполиции – вновь созданное ведомство, которое призвано противостоять киберпреступности в сфере использования платежных систем, электронной коммерции и хозяйственной деятельности, интеллектуальной собственности, информационной безопасности

22 октября – на сайте ВР опубликовано постановление Кабмина №834 «Вопросы функционирования органов полиции охраны как территориальных органов Национальной полиции и ликвидации некоторых территориальных органов Министерства внутренних дел», согласно которому создавались территориальные органы Нацполиции и ликвидировались территориальные органы МВД

26 октября – начался прием кандидатов на должности киберполицейских

28 октября – начался прием кандидатов в КОВД (корпус оперативно-внезапного действия) – чпециальное подразделение быстрого реагирования Национальной полиции Украины, которое, по идее, придет на смену специальным подразделениям бывшей милиции «Сокол», «Грифон», «Беркут», «Титан» и др.

30 октября – начался прием анкет кандидатов в Бюро противодействия наркопреступности – подразделение криминальной полиции, призванное обеспечить эффективную борьбу с преступлениями в сфере оборота наркотических веществ и организовать работу по предупреждению наркозависимости. Его основными задачами являются: борьба с незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров; контроль их легального оборота; превенция правонарушений, связанных с оборотом наркотических веществ; предупреждение и уменьшение наркозависимости среди населения Украины

4 ноября – на внеочередном заседании КМУ по представлению А. Авакова был назначен начальник Национальной полиции Украины. Эту должность заняла Хатия Деканоидзе

7 ноября – вступили в силу Закон «О Национальной полиции», принятый Верховной Радой 2.07.2015, и «Положение о Национальной полиции», утвержденное постановлением КМУ 28.10.2015. С этого времени милиция в Украине прекратила существование

10 ноября – Верховная Рада внесла технические поправки в законодательство, которыми ввела в действие термин «Национальная полиция». Этот шаг направлен на замену понятия «органы внутренних дел» и ряда других подобных терминов на «Национальная полиция»

11 ноября – Кабмин принял постановление №988 «О денежном обеспечении полицейских Национальной полиции», которое предусматривает увеличение должностных окладов в среднем в 2–3 раза, а окладов за специальные звания – в 12–18 раз

18 ноября – Кабмин ликвидировал Госавтоинспекцию и Межрайонный регистрационно-экзаменационный отдел Госинспекции безопасности дорожного движения

29 ноября – начали работу патрульные полиции Ужгорода и Мукачево

6 декабря – начала работу патрульная полиция Николаева

19 декабря – начала работу патрульная полиция Луцка

21 декабря – открытие Госреестра движимого имущества. На веб-сайте МВД появилась возможность проверить транспортное средство с реквизитами его владельца

Как видно, за этот год в реформе МВД сделано очень много. Главными достижениями с уверенностью можно назвать принятие нового Закона «О Национальной полиции», запуск патрульной полиции в 8 городах Украины, улучшение материально-технического обеспечения сотрудников полиции, создание новых подразделений, открытие реестров и баз данных и мн. др. Но оценивать реформу в целом пока рано, ведь это долгий, а иногда и болезненный процесс преобразования, который только со временем покажет свои результаты.