Три взгляда на Конституцию: Президент, парламент и Совет судей Украины

Мария Мисюра,
«Судебно-юридическая газета»

Последние полгода внимание служителей Фемиды было приковано к разработке изменений в Основной Закон, принятие которых должно стать основанием для проведения судебной реформы. Как известно, Президентом наконец-то был внесен в парламент согласованный текст законопроекта №3524 «О внесении изменений в Конституцию (в части правосудия)», который на данный момент направлен Верховной Радой в Конституционный Суд Украины для предоставления заключения. Его положения в окончательном варианте были по-разному приняты ветвями власти. С точкой зрения представителей Президента, парламента и судейского сообщества знакомилась «Судебно-юридическая газета».

Спорный Генеральный прокурор

Уже после внесения проекта изменений большое количество народных депутатов выступили с публичными заявлениями о том, что не будут поддерживать законопроект в целом из-за исключения из функций Верховной Рады возможности выразить недоверие Генеральному прокурору, результатом чего становится его отставка. Зампредседателя Верховной Рады Оксана Сыроид заявила, что эта норма внесла определенный дисбаланс: «Назначение и увольнение Генерального прокурора должно быть деполитизировано, и было бы идеально, если бы упоминания об этой должности вообще не было в Конституции. Прокуратуру включили в Основной Закон, потому что она является частью системы правосудия и должна выполнять функции государственного обвинения. В то же время, адвокатура также входит в систему правосудия, но о назначении адвоката мы не пишем. К сожалению, на сегодняшнем этапе нам не хватило глубокого познания этой проблемы, и Президент не смог отказаться от полномочий по назначению Генерального прокурора. О том, что отдельные парламентарии так резко отреагировали на то, что Верховная Рада не будет иметь право выражать недоверие, могу сказать, что у нас было 18 Генеральных прокуроров, и парламент выразил недоверие только одному из них – Виктору Пшонке после его бегства. Так что этот механизм никогда не был действенным – работало исключительно то, что можно назвать «доведением до отставки». Я бы боролась не за полномочия назначить или увольнять, а за то, чтобы Генеральную прокуратуру уже после внесения изменений в Конституцию, а лучше одновременно полностью ликвидировать как вертикальную тоталитарную систему, где Генеральный прокурор может вмешиваться в деятельность любого прокурора низшего уровня. Если забрать такие его полномочия, никто больше не будет бороться за влияние на Генпрокурора».

В ответ замглавы Администрации Президента Алексей Филатов пояснил: «Мы говорим о деполитизации института правосудия в целом. Прокуратура является составляющей этого института. Генеральный прокурор по действующей Конституции назначается Президентом с согласия Верховной Рады. Также он и увольняется. Т. е. должен достигаться консенсус между Президентом как главой государства и парламентом как законодательным органом. Именно этот баланс должен обеспечивать, чтобы Генеральный прокурор был в хорошем смысле компромиссной фигурой. Когда ВР имеет дополнительный рычаг в виде права выразить вотум недоверия, этот баланс нарушается, т. к. парламент получает большее влияние на должностное лицо, которое априори должно быть независимым. Генпрокурор не должен иметь каких-либо предохранителей для инициирования уголовного производства, организации досудебного расследования в отношении любого должностного лица, в т. ч. члена фракции, которая ситуативно имеет большинство в парламенте. В большинстве стран Европы парламент не наделен полномочиями, которые этот баланс некоторым образом нарушают. Мы имели очень дискуссионные переговоры с Венецианской комиссией. Мы не считали, что решать этот вопрос, имеющий политический аспект, необходимо именно сейчас. Однако мы получили достаточно жесткие условия, что если хотим получить поддержку Совета Европы и Венецианской комиссии, должны выполнить рекомендацию последней по деполитизации института Генерального прокурора путем исключения права ВР выражать ему вотум недоверия, поскольку оно не свойственно ни одной европейской стране. Функция прокуратуры – поддержание публичного обвинения в суде, а потому Генеральный прокурор имеет большее отношение к суду, чем к Президенту или парламенту. И когда парламент может выразить недоверие Генеральному прокурору, что приведет к его увольнению, фактически это является вмешательством законодательной ветви власти в деятельность системы правосудия, которая должна быть независимой».

Независимость и деполитизация суда

Над проектом судебной реформы работали почти год, и среди основных достижений окончательного ее варианта можно назвать декларацию независимости судебной ветви власти и деполитизацию процесса назначения служителей Фемиды.

По этому поводу А. Филатов сказал: «Цель этого законопроекта – заложить основы комплексной судебной реформы. Конституция является нормативным документом, который закладывает фундамент любого института, в т. ч. института правосудия, постольку мы говорим не о реформе судебной системы, а о реформе сферы правосудия в целом. Она берет истоки именно из Конституции, поэтому мы реформируем не только судебную систему, но и прокуратуру, адвокатуру, закладывая в Основной Закон положения, которые должны определить направления работы этих институтов на годы вперед. В части судебной системы у нас есть два главных принципа: независимость и ответственность. Независимость должна балансировать с ответственностью, чтобы она не превращалась в независимость от закона. Судьи должны быть независимы, и никакие другие государственные органы, в соответствии с принципом разделения властей, не должны оказывать влияние на судебную ветвь власти. Но это не значит, что судебная система должна быть неподотчетной никому, неподконтрольной и никак не отвечать перед обществом за то, что происходит внутри ее. Поэтому цель данного законопроекта – сделать суд не только независимым, но и ответственным».

«Один из железобетонных предохранителей независимости судебной власти – устранение политического влияния парламента, который больше не будет причастен к карьере судьи. И это очень хорошо. Кто бы и что ни говорил, но парламент никогда не работал на улучшение качества судейского корпуса, а только, к сожалению, на его ухудшение и зависимость. Что касается Президента как другого источника политического влияния, я считаю, это очень хорошо, что он согласился минимизировать свое участие в карьере судьи. Переходными положениями установлено, что Президент пока будет иметь полномочия создавать, ликвидировать, реорганизовать суды и решать вопросы о переводе судей, но через 2 года все это будет делать судейский орган – Высший совет правосудия, который будет формироваться из судей и не только. А как будут работать эти механизмы, зависит от того, как мы это пропишем. Поэтому мне кажется, что до того, как мы окончательно проголосуем за эту редакцию Конституции, нужно разработать другие законопроекты, чтобы иметь понимание, как она будет действовать. Чтобы это была не декларация о намерениях, а все имели четкое представление, как оно будет работать. Именно тогда есть большая вероятность получить голоса народных депутатов за эту реформу», – отметила О. Сыроид.

По мнению вице-спикера ВР, суды должны создаваться законом: «Это также один из элементов независимости суда и судей. Если сегодня мы имеем суды, созданные указом Президента, то после внесения изменений в Конституцию будем иметь формулу, которой определено, что суды создаются законом. Это означает, что Украина впервые за всю историю независимости сможет создавать собственные новые суды. И в дальнейшем объявить новый конкурс. Если есть судьи, которые сегодня занимают должности и считают, что они не только по своей квалификации, но и по своим достоинствам готовы работать в украинских судах – пусть подаются на новый конкурс, а если нет, то в соответствии с изменениями в Конституцию они имеют право уйти в отставку».

В свою очередь, председатель Совета судей Валентина Симоненко отметила, что судьи ожидают независимости. «Не в том смысле, что «делаем что хотим», а в смысле отсутствия политического и административного воздействия», – уточнила она.

Очищение судебной власти

Как отметила О. Сыроид, основным камнем преткновения при рассмотрении проекта изменений в Конституцию может быть именно обновление судейского корпуса. «Когда мы говорим об очищении судейского корпуса, и о выводе некачественных судей из профессии, надо также думать о том, чтобы они не вернулись. Если сделать групповое увольнение судей – это гарантия того, что они получат фактическую поддержку Европейского суда по правам человека, и Украине придется не только восстановить их в должностях, но и выплатить им компенсации. Если мы хотим популизма, можно говорить о таких вещах, но если мы хотим гарантировать, что делаем это раз и навсегда, такое увольнение должно происходить исключительно на основании конкретных норм закона. А конкретные обстоятельства могут оцениваться в пределах дисциплинарной ответственности для каждого судьи отдельно. Мне кажется, мы достигли максимального компромисса в общении с Венецианской комиссией, когда включили в проект норму о том, что при создании новых судов или их реорганизации судьи могут отправиться на новый конкурс или уйти в отставку. Эта норма появилась уже накануне оглашения окончательного заключения Венецианской комиссии, и для нахождения именно этого компромисса мы истратили полтора года», – рассказала О. Сыроид.

«Законопроект о проведении оценивания судей сейчас находится в разработке, – пояснил А. Филатов. – Очевидно, что подробно выписать все процедурные и другие критерии в Конституции мы не можем. Критериев для оценки три: компетентность, добросовестность и профессиональная этика. Судья, которого мы хотим видеть в судебной системе, должен быть не только профессионалом, но и определенным образом моральным авторитетом. Поэтому именно вопрос добросовестности является ключевым, вокруг которого и строится общественное отношение к суду в целом. Если мы не сможем организовать процесс так, что в системе останутся и придут в нее исключительно те судьи, которые отвечают этому критерию, то мы не получим никакого доверия ни к реформе, ни к судебной системе. Этот вопрос является ключевым, и на уровне закона должны быть установлены строгие правила, каким образом определять соответствие ему лицу, занимающего должность судьи или претендующего на нее. С практической точки зрения увольнение всех судей будет означать, по крайней мере, перерыв в осуществлении правосудия в стране. Более того, мы должны действовать в рамках европейских стандартов, устанавливающих принцип несменяемости судей с возможностью их увольнения лишь на основании принципа индивидуальной ответственности. Когда мы говорим о правовом государстве, мы не можем огульно обвинить каждого из более 7 тыс. судей в том, что он преступник, коррупционер или взяточник. На сегодня в обществе действительно есть определенное отношение к суду, для этого есть основания и, возможно, они оправданы, однако мы не можем применять методы, которые применяли во время сталинских репрессий или радикальных моментов Французской революции».

«Если мы будем ставить в основу очищения судебной власти судебные решения, мы допустим ошибку, поскольку оценивать судью только по принятому им решению нельзя. Для надлежащей его оценки необходимо учитывать много факторов и критериев, но не судебное решение. В суде всегда две стороны, и если решение удовлетворяет одну из них, оно может не удовлетворять другую. Так почему мы должны зависеть от мнения человека, которого это решение не устраивает, и при этом не обращать внимания на другую сторону? Ведь они равны. Если лицо будет писать жалобы только потому, что его не удовлетворило судебное решение, как будут защищаться права другого человека? Мы не можем защищать только одного, постольку все равны и имеют право на справедливый суд», – отметила В. Симоненко.

Высший совет правосудия

Как известно, на смену Высшему совету юстиции будет создан новый орган – Высший совет правосудия. Именно на него спустя 2 года будут возложены основные функции по организации работы судебной власти. Служители Фемиды высказывали опасения по поводу передачи разноплановых функций от разных органов в руки пока неизвестного органа, который будет состоять в т. ч. из судей.

«Риск создания так называемой масонской ложи в виде Высшего совета правосудия действительно есть. И этот риск наверняка один из самых существенных. Однако этот процесс прошли все страны. Необходимо создать определенные предохранители от корпоратизации судебной системы. Для этого есть два пути: отказаться от судейской независимости и надеяться, что какая-то вертикально построенная система обеспечит, что ни один судья не сможет сделать шаг вправо или влево от правильного применения закона, что мы уже проходили и не очень успешно; или обеспечить создание такого органа, как Высший совет правосудия, предусмотрев соответствующие корпоративные предохранители. Стоит отметить, что судьи в Высшем совете правосудия будут не единственными. Плюс закон должен предусмотреть определенную прозрачную процедуру назначения их в этот Совет, в частности, участие общественности в этой процедуре, профессиональных юристов и юридического сообщества в целом. Не любой должен попадать в ВСП. Критерии отбора должны быть жесткими, и туда должны попасть люди с несомненной репутацией. Если нам удастся этого достичь, Высший совет правосудия станет сбалансированным органом, который будет обеспечивать независимость судебной власти, а не прикрывать судей в случаях, когда их нужно привлекать к ответственности», – отметил замглавы АП.

По мнению О. Сыроид для европейского сообщества является естественным то, что такой орган, как Высший совет правосудия, должен состоять преимущественно из судей. «Это необходимо для устранения политического влияния, потому что именно Высший совет правосудия будет отвечать и за назначение судьи, и за его карьеру, и за увольнение. Кто лучше, чем сама судейская среда должен понимать, какие должны быть ценности и квалификация? У нас есть другая проблема: судейский корпус настолько опозорен, что никто не имеет к нему доверия, и все имеют этот страх. Поэтому первое, что мы должны делать – обновлять судейской корпус через создание новых судов и фактически переназначение судей».

«Большинство в Высшем совете правосудия будут составлять судьи избранные съездом судей, – рассказала В. Симоненко. – Это гарантирует, что при рассмотрении материалов о привлечении судьи к ответственности Совет будет объективно подходить к рассмотрению этих вопросов. Судья имеет право на ошибку, но эта ошибка не должна быть основана на коррупционной составляющей или преступлении».

Адвокатская монополия

Спорными оказались и положения проекта об адвокатской монополии на представительство граждан в судах. О. Сыроид отметила, что понимает, с чем связаны страхи людей по этому поводу: «Они связаны с низким качеством адвокатуры и ее коррумпированностью. Но введение такой монополии – это цивилизационный подход. Что такое «специалист в области права»? Это понятие – советское наследие. Фактически юридическими в мире являются профессии судья, прокурора, адвоката и нотариуса. Кроме того, есть юридические советники, однако они отличаются как раз тем, что предоставляют консультации, но никогда не участвуют в судебных процессах. Я согласна с мнением, что чтобы идти этим путем, необязательно вносить это положение в Основной Закон. Я была сторонником того, чтобы случаи исключительной компетенции адвокатов в судебных делах были определены законом. К сожалению, я была в меньшинстве, а изменения в Конституцию всегда являются политическим компромиссом. Есть большая проблема в качестве адвокатуры. Я не смогу проголосовать за этот проект в окончательной редакции, если не будет новой редакции закона об адвокатуре. Адвокатура сегодня требует люстрации и очищения не меньше, чем суды и прокуратура. Это правда, и сами адвокаты об этом говорят. И нынешний адвокатуре я не хочу предоставлять никаких полномочий. Однако если мы говорим о формировании новой системы адвокатуры, тогда, конечно, в таком виде она действует во всем мире».

«Идеология изменений в Конституцию – это создание новой юридической профессии, которая должна иметь следствием кардинальное повышение качества правосудия, введение единых профессиональных, этических стандартов и стандартов ответственности. Сейчас у нас сложилась ситуация, когда фактически любой человек может осуществлять представительство интересов в суде, для чего достаточно получить доверенность. Это лицо не связано никакими стандартами оказания правовой помощи и этическими стандартами. Мы должны привести стандарты защиты в суде к тем, которые действуют в странах Европы и других развитых странах», – заявил А. Филатов.

Когда примут

После разработки проекта изменений в Конституцию и внесения его в парламент стоит логический вопрос: когда он будет принят? О. Сыроид убеждена, что все депутаты так или иначе заинтересованы в судебной реформе. «Не было такого депутата или такой политической силы, которые не обещали своим избирателям, что первоочередное, чем они будут заниматься – это судебная реформа и обновление судейского корпуса. Этот документ открывает такие возможности и гарантирует, что это можно сделать. Единственная проблема, которую мы имеем сегодня в парламенте – это кризис доверия между парламентом, Президентом и правительством. И это является основным препятствием для поддержки и поиска подходов к реформе. Я со своей стороны общаюсь с депутатами, чтобы объяснить, что мы сейчас должны сосредоточиться на работе по механизмам внедрения реформы», – подытожила дискуссию зампредседателя Верховной Рады.