«Публичное администрирование» на смену «государственному управлению», или Реформе государственной службе быть

Мария Мисюра,
«Судебно-юридическая газета»

2 ноября при участии Комитета Верховной Рады по вопросам государственного строительства, региональной политики и местного самоуправления прошел круглый стол по вопросу реформирования государственной службы в контексте всеохватывающей реформы государственного управления в Украине. К обсуждению были приглашены народные депутаты, представители Кабинета министров, национальные и международные эксперты. В ходе мероприятия обсуждались подготовленный Комитетом ко второму чтению законопроект №2490 «О государственной службе» и вопрос его имплементации, а также ряд других законопроектов, которые входят в систему реформирования публичного управления. Примечательно, что представители законодательной и исполнительной власти объединились для решения сложной задачи реформирования системы управления, первым шагом которого будет принятие Закона «О государственной службе».

Между прошлым и будущим

Заместитель председателя Верховной Рады Оксана Сыроид отметила, что работа над законопроектом «О государственной службе» была достаточно трудной и кропотливой: «Часто тем, кто над ним работал, приходилось бороться и с собственными страхами, и с определенными предосторожностями. И фактически то, как работал Комитет, по моему мнению, в условиях нынешнего созыва Верховной Рады является уникальным, потому что не так много у нас законопроектов, которые прошли такую процедуру и такой прозрачный процесс обсуждения. Как по мне, законопроект должен быть принят безоговорочно. Будет ли этого достаточно для проведения реформы публичного администрирования? Я считаю, что еще очень многое надо сделать».

Глава Национального агентства по вопросам государственной службы Константин Ващенко отметил: «Когда в 2011 г. был принят Закон «О государственной службе», который так и не вступил в действие, бытовал миф о том, что он требовал слишком много средств. Думаю, если мы посмотрим на суть вещей и на ту редакцию, которая была принята, то увидим, что Закон был далек от стандартов и подходов, которые исповедует Европейский Союз. Фактически именно это было главной причиной, почему он не вступил в силу. Но мы учли все эти вещи при работе над нашим законопроектом».

По словам председателя представительства ЕС в Украине Яна Томбински, реформа государственной службы – это один из ключевых, фундаментных элементов изменений в Украине: «Этот законопроект разрабатывался при участии международных экспертов таким образом, чтобы был учтен и опыт других стран. Нет одного идеального образца, каким образом необходимо строить государственную службу и государственное управление. Государственная служба в каждой стране соответствует ее историческому развитию и наработкам поколений. Нужно думать о том, что из того, что было уже отработано и протестировано, лучше всего может послужить Украине, и таким образом можно избежать ошибок».

«Сегодня Украине крайне необходим закон, который будет определять основы государственной службы. Самое главное, что предложено этим проектом – это разделение политических и государственных функций», – отметил заместитель главы Администрации Президента Дмитрий Шимкив.

«За последний месяц Комитет сделал огромную работу и наработал, на мой взгляд, хороший законопроект. Государственная служба является важнейшим, но не единственным этапом реформы государственного управления. В каждой стране была своя история становления и свой путь, по которому они шли в реформах государственной службы и управления», – дополнила министр Кабинета министров Анна Онищенко.

Денежный вопрос

Камнем преткновения на круглом столе стал вопрос оплаты труда государственных служащих. Как отметила О. Сыроид, «мы можем сколько угодно переписывать законы, но если не создадим нормальную систему мотивации для госслужащих, рассчитывать на качественную государственную службу не сможем. Если мы действительно хотим получить людей, которые будут выполнять функции государственных секторов, руководителей департаментов, будут мотивированными, способными принимать решения и управлять людьми, то без полноценной реформы оплаты труда госслужащих не обойтись». «Когда мы говорим о законопроекте «О государственной службе», который, я надеюсь, будет принят во втором чтении, он не регулирует вопросы выплаты заработной платы, а устанавливает порядок «управления человеческими ресурсами», т. е. регулирует вопросы принятия на работу, продвижения по службе, увольнения и т. п.», – подчеркнул Д. Шимкив.

В свою очередь, Ян Томбински выразил удивление тем, что данный вопрос был поднят в рамках обсуждения. По его словам, оплата труда госслужащего будет напрямую зависеть от исполняемых им функций, а вопрос суммы таких выплат должен рассматриваться уже во время непосредственной имплементации нормативного акта. Как пояснил К. Ващенко, в вопросе оплаты труда есть две проблемы: модель такой оплаты и ее размер: «Именно первый вопрос и решен в законопроекте «О государственной службе». Заработная плата, согласно его положениям, унифицирована по разным органам и устранена большая часть мотивационных выплат, которая делала чиновника зависимым от его руководителя, т. е. устранен субъективизм. По вопросу размера заработной платы. Мы выступаем за ее повышение, но я глубоко убежден, что если просто повысить оплату, то и закона нового не нужно. Одно лишь ее повышение не повлияет на качество и менеджмент государственного аппарата. Мы предусмотрели переходный период, во время которого должна пройти не только имплементация закона, но и решение других вопросов: реформа Кабинета министров, функциональная дерегуляция органов власти, децентрализация (когда часть полномочий перейдет от центральных органов власти на места, где, кстати, сами будут определять количество чиновников, необходимых для того, чтобы обслужить потребности территориальной общины), административная реформа. Все это скажется на бюджете для реализации закона. С момента его принятия статус государственного служащего потеряют 54 тыс. чиновников. При этом они останутся на бюджетном обеспечении. К ним относятся сопровождение и патронатные службы, т. е. структуры, которые прямо не выполняют задачи государственного органа. Они останутся бюджетниками, но смогут совмещать работу или работать на полставки, и им можно не повышать зарплату. А некоторые из них по своим функциям могут даже перейти на аутсорсинг. Весь этот процесс в итоге приведет к экономии средств, за счет чего можно будет увеличивать зарплату государственных служащих».

«Порядка 40 тыс. государственных служащих после принятия этого закона станут должностными лицами местного самоуправления, а сколько из них останутся на должностях, будет зависеть исключительно от воли территориальных общин. Значительная часть госслужащих уйдут в связи с потерей тех функций и полномочий, которые дублируются, которые не нужны или должны перейти на рынок, т. е. их предоставление должны обеспечивать не органы государственной власти. По нашим расчетам, после переходного периода у нас должно остаться не более 130–140 тыс. госслужащих по сравнению с 290 тыс. работающих на сегодняшний день. Именно в связи с этим мы предполагаем, что повышение заработной платы начнется через год. Сначала это будет происходить за счет экономии фонда оплаты труда. КМУ принял соответствующее решение, что независимо от сокращения штата ни один фонд оплаты труда органов не будет уменьшаться. Это позволит привлечь внутренние ресурсы. В конечном итоге, мы должны прийти к модели, когда наименьший размер должностного оклада государственного служащего составит 2 минимальные заработные платы. К этому прибавятся 3% за каждый отработанный год, а также возможность премирования по результатам ежегодной оценки и до 30% ежемесячной или квартальной премии. Мы не надеемся, что зарплата на государственной службе будет абсолютно рыночной. Для достижения этого государству необходимо найти порядка 15 млрд грн», – дополнил глава Национального агентства по вопросам государственной службы.

Как заявил заместитель министра финансов Роман Качур, «реалии сложились таким образом, что бюджет на 2016 г. дает нам очень ограниченное финансирование, в т. ч. сектора государственной службы. Это происходит по объективным причинам. Общий вывод таков, что фонд оплаты труда 2015 г. фактически будет скорректирован на следующий год примерно на размер инфляции – это 12%. Конечно, это не тот показатель, какого мы хотели бы достичь, но это те возможности, которые нам дает текущая финансовая ситуация. И нам надо решить, как оптимально использовать ресурс, который мы имеем. В первую очередь, это сокращение числа государственных служащих. Для примера, на прошлой неделе было принято постановление, по которому сокращено 42 тыс. госслужащих. Это касается Государственной фискальной службы, которую сократили на 30%, Государственной финансовой инспекции (50%), а также контролирующих органов, сокращения в которых в целом по системе составляют 20%».

Чиновникам предстоит обновиться

Участники круглого стола обсудили возможность и необходимость проведения очищения государственного аппарата по принципу «увольнения и набора новых». «Речь должна идти об обновленном корпусе. В большей степени и прежде всего – на руководящих должностях высшего и среднего звена», – предложила О. Сыроид. Такая позиция была поддержана и в правительстве. «Единственное замечание к проекту закона «О государственной службе», которое озвучил Премьер-министр и написал об этом соответствующее письмо председателю Верховной Рады – это требование о полной перезагрузке власти. Он обращается с предложением о проведении в течение 2 лет поочередно конкурсов на все должности категории А, затем категории Б и в конце категории В. Мы должны понять, что в любом случае все государственные служащие должны пройти перезагрузку. Мы имеем опыт Национальной полиции, и люди, которые хотят прийти на государственную службу, должны пройти отбор по новым правилам», – заявила А. Онищенко

По словам Д. Шимкива, модель государственного управления всегда включает 3 компонента: организацию, процесс и кадры: «Если мы говорим об Украине, то реформа предполагает сокращение ненужных функций и органов. У нас очень часто разные органы власти выполняют фактически дублирующиеся функции. Необходимо также оптимизировать сами процессы государственного управления. В первую очередь это касается бумажного документооборота, который существует между ведомствами. Действительность побуждает нас к переходу на электронный документооборот, к прозрачности реестров. Это будет способствовать ускорению принятия решений. Один закон не может решить все вопросы, которые стоят перед государственной службой. Даже если мы полностью обновим состав, государственные служащие придут в структуры, работающие по старым процессам, организованные с дублированием функций, и мы увидим неэффективность работы и фактически неработающую систему государственного управления. Законы сами по себе не решают проблему реформирования государственной службы, поэтому необходимо обеспечить надлежащую их имплементацию. Ведь именно в процессе имплементации мы должны обновить состав госаппарата, создать новые институты или реорганизовать уже существующие, ограничить или просмотреть их функциональность для того, чтобы заработали процессы взаимодействия этих органов».

Реформа публичного управления

Вопрос реформирования государственной службы неразрывно связан с реформированием публичного управления в целом. Как согласились все члены круглого стола, принятие закона о государственной службе является лишь первым шагом в реформировании этой системы. А целью этой реформы должно стать отделение осуществления управленческих функций государства от политических.

В частности, О. Сыроид отметила: «Когда речь идет о реформе публичного администрирования, мы говорим, прежде всего, о процессе принятия решений в правительстве, где госслужба является лишь одним из элементов или инструментов. Государственная служба – это инструмент, благодаря которому обеспечивается принятие решений в правительстве. Все декларировали, и правительство в т. ч., что они готовы к реформированию себя. Я понимаю, что это огромный вызов – получить должности, инструменты, которые часто являются удобными, и внутренне найти силы менять самих себя. Но как парламенту, так и правительству надо признаться себе в том, что если не будет уступок, то не будет изменен процесс принятия решений в КМУ. О чем я говорю? Фактически на сегодня мы имеем, как по мне, абсурдную систему управления в правительстве, когда с одной стороны есть еще советская централизация и полная коллективная безответственность. Это проявляется в том, что невозможно найти ни происхождения решения, трудно найти авторов его выполнения, сложно понять последствия принятия этого решения, так как последовательность этого процесса отсутствует. Для того, чтобы это прекратить, необходимо безоговорочно разграничить административные должности. Важно понять, что государственный секретарь – это человек, который будет обеспечивать деятельность государственной службы, а заместитель министра – это человек из команды министра, который приходит и уходит вместе с ним. И что принятые решения правительства фактически не являются результатом его деятельности. Результат деятельности КМУ – его политика. И обсуждению подлежит именно политика, а не принятые акты. А для того, чтобы обсуждать политику, необходимо создать аналитическую функцию в системе правительства. И уже здесь мы приходим к самой государственной службе. Я призываю, прежде всего, безоговорочно поддержать законопроект «О государственной службе», но продолжать работу по реформированию публичного администрирования, и в первую очередь по принятию решений в правительстве. Есть законопроект «О внесении изменений в Законы Украины «О Кабинете министров Украины» и «Об органах исполнительной власти». Я призываю всех сделать все возможное для осуществления полноценной реформы публичного администрирования».

«Кабинет министров выразил принципиальную позицию, что закон о реформировании правительства должен вноситься не самим правительством. Мы готовы участвовать в дискуссии по нему и отрабатывать его уже на уровне рабочих групп в комитетах Верховной Рады. То, что этот законопроект также важен, и эта реформа должна также состояться, несомненно», – заявила А. Онищенко.

Ян Томбински поддержал такую позицию зампредседателя Верховной Рады и министра КМУ. «То, что европейские страны изучили за последнее время – это необходимость отделить государственную службу, которая заключается в государственном управлении, от политических функций, – сказал он. – Это нужно для того, чтобы в случае каждого изменения после выбора той или иной политической силы не было влияния на постоянную смену администрации. Государственная служба и работающий в ней государственный служащий – это человек, который на уровне контактов в центральных и местных органах как своей, так и зарубежных стран отражает имидж самого государства. Государственное управление – это, по сути, услуга, она не отражает выполнения определенных управленческих услуг, а является службой государству и обществу в целом. И нужно сделать все возможное, чтобы к такой службе были привлечены профессионалы».

***

Подводя итоги круглого стола, можно отметить, что законодательная и исполнительная власть объединились с целью реформирования не только государственной службы, но и публичного управления в целом. Принятие закона «О государственной службе» должно стать только первым шагом на пути этой реформы. Само по себе законодательное декларирование нормативного акта, как это было в 2011 г., не приведет к переменам. Позитивным является тот факт, что все ветви власти это понимают и ставят перед собой задачу не просто его принятия, но и имплементации. Кроме того, все понимают трудности, с которыми придется столкнуться в этом процессе. Это касается как фонда заработной платы, так и кадрового наполнения. Однако на сегодняшнем этапе как законодатели, так и правительство готовы идти на компромисс в решении этих вопросов. Немаловажным при этом является помощь международных экспертов, которые способствуют поиску такого компромисса. Подробнее о самом законопроекте «О государственной службе» читайте в следующем номере.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Остап Семерак, первый заместитель председателя Комитета Верховной Рады Украины по вопросам европейской интеграции

– Принятие закона «О государственной службе» – это первый шаг. Он дался нам непросто. Проект был принят Верховной Радой в первом чтении только после 12-го голосования при содействии и настойчивости как главы парламента, так и идейных активистов реформы публичного администрирования. Я думаю, это происходило в некоторой степени из-за неосведомленности народных депутатов о содержании этого документа. Законопроект подготовлен правительством в сотрудничестве с европейскими коллегами и фактически является примером евроинтеграционного сотрудничества. Следующими шагами реформы должны стать изменения в Законы «О кабинете министров Украины» и «Об органах исполнительной власти». Без этих изменений Кабмин не в силах сам изменить свой регламент, постольку он соответствует тем рамкам законодательства, которые действуют на сегодняшний день.

Алена Шкрум, председатель подкомитета по вопросам государственной службы и службы в органах местного самоуправления Комитета ВР по вопросам государственного устройства, региональной политики и местного самоуправления

– На сегодняшний день реформа государственного управления выполнена менее чем на 30%: не принят во втором чтении закон «О государственной службе», не наработаны окончательно законопроекты, регулирующие деятельность Кабинета министров и органов исполнительной власти, не проведено функциональное обследование, фактически не до конца разработана сама национальная концепция. Я надеюсь, что этот процесс будет завершен уже до конца текущего года.

Оксана Сыроид, заместитель председателя Верховной Рады

– Мне кажется, нужно посмотреть, как будет работать закон. Потребует совершенствования, например, система назначения на должности категории А, возможно, нужно будет пересматривать деятельность агентства. Но мы, по крайней мере, можем начать и посмотреть.

Константин Ващенко, глава Национального агентства по вопросам государственной службы

– Сейчас существуют очень высокие ожидания от принятия закона «О государственной службе». В том смысле, что он должен решить все проблемы в сфере государственного управления и сразу: вопросы формирования политики, принятия решений, структуры органов исполнительной власти, определения компетенции, разграничения полномочий, качества административных услуг. Однако на самом деле сфера действия этого закона регулирует лишь вопросы кадров: кто и каким образом попадает на государственную службу, требования к квалификации, продвижение по службе, предусмотренные мотивации и т. п.