Новая волна судебной реформы

Анна Шульгина,
«Судебно-юридическая газета»

Реформирование судебной системы в Украине имеет уже довольно долгую и интересную историю. Многие отечественные эксперты заявляют, что этот процесс вообще бесконечен. А все потому, что каждый раз, когда меняется власть в стране, политики, в первую очередь, хотят сделать «удобной» для себя эту ветвь власти, и заявляют о ее реформировании. И надо признать, история знает немало примеров удачного реформирования Фемиды под действующую власть. Не стал в своих намерениях исключением и нынешний глава государства. Правда, его главное целью было, судя по его заявлениям, сделать судебную власть по-настоящему независимой. «Судебную реформу я считаю реформой из реформ… Она должна стать первой и главной нашей реформой, которая даст стране жить по-новому», – заявлял Петр Порошенко на заре своего президентства. Однако прошло немало времени, а попытки реформирования пока неудачны, и вопрос, соответственно, остается нерешенным.

Напомним, 4 сентября Украина направила на оценку Венецианской комиссии два предложения относительно судебной реформы: проект, подготовленный Конституционной комиссией (КК) при Президенте и предложение от Реанимационного пакета реформ (РПР). В проекте КК, который называют президентским, предлагается провести оценивание судей: проверку на добропорядочность, знание законов и на причастность к вынесению неправомерных решений. С этим несогласны эксперты РПР – они предлагают уволить всех судей и назначить новых.

Борьба за судебную реформу

Ранее бурные дебаты велись вокруг того, чтобы отказаться от 4-уровневой судебной системы и вернуться к 3-уровневой, а также отказаться от специализации судов в пользу специализации судей. Теперь камнем преткновения и самым спорным стал вопрос профессиональной пригодности всех 8 тыс. судей Украины.

Так, в ходе прошедшего на днях форума «Добропорядочная и аполитичная Фемида через конституционные изменения» чиновники из Администрации Президента, выступающие за проведение квалификационного оценивания судей, пытались прийти к общему знаменателю с экспертами Реанимационного пакета реформ, приверженцами более жесткого способа, утверждающими, что все судьи должны пройти через процедуру увольнения.

Обосновывая свою позицию, сторонники переаттестации утверждают, что найти 8 тыс. достойных кандидатур будет невозможно, и система пострадает. «Я допускаю, что большое количество действующих сегодня судей снова окажутся в судебной системе», – сказал, в частности, замглавы АП Алексей Филатов. – 8 тыс. новых судей ниоткуда не появятся». Его поддержал председатель Верховного Суда Ярослав Романюк: «Уволить всех – не выход. Это ослабит систему. К каждому нужно подходить индивидуально». Кроме того, по их мнению, если увольнять поголовно всех, будет масса обращений недовольных в Европейский суд по правам человека.

Им парировали эксперты РПР. Судья Конституционного Суда в отставке Владимир Шаповал считает, что Украине нужна перезагрузка судов, а власть должна прекратить влиять на решения судей. А бывший судья КСУ Виктор Шишкин открыто заявил, что каждый Президент пытается переписать Конституцию под себя.

Надо отметить, что невзирая на такую решительную позицию, эксперты РПР не говорят о том, чтобы ныне действующим судьям было категорически запрещено претендовать на должность судьи: те, кто изъявит такое желание, смогут пройти конкурс на замещение должности на общих со всеми основаниях. «В конкурсе на должности в новых судах смогут участвовать как действующие судьи, так и юристы за пределами судебной системы. После начала работы новых судей полномочия тех, кто не проходил через конкурс, должны быть прекращены в связи с полной реорганизацией судебной системы», – пояснил эксперт группы РПР «Судебная реформа» Роман Куйбида. При этом многие эксперты, а также представители общественности ставят под большое сомнение позицию, что во всей Украине не найдется 8 тыс. квалифицированных, честных, готовых возродить судебную систему людей. Тем более, что согласно реформе, предложенной РПР, количество судов и судей планируется сократить.

Как видят реформу судебной системы специалисты РПР

Реанимационный пакет реформ предлагает учредить новую 3-уровневую систему судов и отказаться от трех высших спецсудов. Сначала, по задумке авторов, будет создан единый суд кассационной инстанции для общих судов, это будет Верховный Суд. Также в программе есть предложение создать отдельный Верховный административный суд как кассационный для административных судов. Эксперты уверены, что эти суды должны начать работу как можно скорее (в течение года после внесения соответствующих изменений в Конституцию). После того, как этот шаг будет сделан, должны прекратить работу действующие суды высшего уровня, что и будет завершающим этапом этой части реформы.

В целом сокращение должно коснуться не только судов высшей инстанции. В связи с децентрализацией, объединением территориальных общин, а также вследствие значительного уменьшения количества судебных дел эксперты считают целесообразным сократить число судов нижестоящего уровня, которых ныне около 700. Подобные процессы уже начаты в прокуратуре, напоминают они, и вместо почти 700 местных прокуратур вскоре должны заработать примерно 170 окружных. О пользе или вреде такой реформы в целом и в прокуратуре в частности говорить сегодня рано, но надо отметить, что прокуратура стала не единственным органом, который эксперты берут как пример. Когда речь заходит о том же кадровом вопросе и полной замене судей, оппоненты АП с оживлением отмечают, что все опасения, которые высказываются на этот счет сейчас, высказывались и тогда, когда планировалась реформа полиции. Однако практика показала, что люди с высшим образованием готовы идти служить в обновленную полицию простыми инспекторами в надежде, что новая система будет и работать по-новому. К тому же, настаивают они, зарплата, которая будет предложена судье, будет в разы выше той, которую предложили полицейскому. Учитывая это, даже невзирая на сложный конкурсный отбор, не стоит опасаться, что среди украинцев не найдется нужное количество достойных, честных профессионалов.

Как видят реформу судебной системы специалисты АП

Ныне вопросами реформы в судебной системе занимается Конституционная комиссия, так без внесения изменений в Основной Закон ее осуществить невозможно. Свой проект соответствующих изменений в АП разработали уже давно. Если немного порассуждать на эту тему и учесть, что проект по сей день не внесен в ВР, можно предположить, что либо сами авторы считают его несовершенным, либо, несмотря на все заявления, реформа судебной системы для правительства – не такой уж срочный вопрос.

Что касается оценки Венецианской комиссии, то эксперты отметили, что документ содержит много правильных и нужных вещей, но есть и спорные моменты – их уже раскритиковали юристы и нардепы. К тому же, депутаты, которые входят в состав КК, жалуются, что их предложения не учли и отправили документ в Венецианскую комиссию без обсуждения с общественностью.

Если говорить коротко, то этот проект предполагает несколько основных изменений. Среди них – повышение возрастного ценза, а также возрастного стажа. Кроме того, предлагается частично отменить судейскую неприкосновенность и право парламента предоставлять разрешение на привлечение служителей Фемиды к ответственности. Для многих экспертов странно звучит предложение создать вместо Высшего совета юстиции Высший совет правосудия, поскольку непонятно, зачем это делать и что это поменяет. Также в планах проекта – забрать у Конституционного Суда право толкования законов.

Именно потому, что данный проект не несет никаких качественных изменений относительно кадрового вопроса, радикально настроенные реформаторы считают, что это – очередная видимость реформы. В свое время один из авторов и активных лоббистов законов «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине» и »Об очищении власти», народный депутат Леонид Емец рассказал, что его предложения также не учли: «Нужно уволить всех судей! Они уже год не желают очищаться самостоятельно. Уволить всех, но чтобы они продолжали выполнять обязанности в течение конкретного периода, за который должны набрать новых – приблизительно по такой же системе, как в полицию. Из 4-уровневой судебной системы сделать 3-уровневую, чтобы у человека был один суд, одна апелляция и один Верховный Суд, и не стоял выбор между хозяйственным, административным и гражданским судом, а потом возникала ситуация, когда в разных инстанциях по одному делу принимают разные решения», – прокомментировал он свою позицию.

Нельзя не отметить, что и сама судебная система в некоторой степени готовится принять процесс переформатирования. Иначе как можно оценить заявление научного консультанта Высшего административного суда Украины Антона Поляничко, размещенное на официальном сайте ВАСУ, в котором он предлагает эксперимент по построению параллельной обновленной судебной системы, деятельность которой можно будет сравнивать с существующей в режиме реального времени? «Представляется возможным создать абсолютно новую дополнительную судебную систему, но в пределах строгой специализации. Эта специализированная система может вполне автономно существовать рядом с теми, что уже действуют. Почему бы не создать новую систему новых специализированных судов, которой не существует в настоящее время, набрав в нее судей по новым правилам? Ведь тогда старая, «дореформенная» система не разрушается и не ликвидируется немедленно, она продолжает работать. Дополнительным преимуществом такого подхода является гарантированное отсутствие коллапса, который может возникнуть из-за одновременного увольнения всех нынешних судей», – говорится в его статье.

Суть предложения сводится к тому, что соответствующими изменениями в законодательство предусматривается создание в Украине отдельной, независимой системы фискальных (финансовых) судов. Автор предлагает начать именно с них и набрать в фискальные суды первой инстанции абсолютно новых судей. Состав апелляционных и Высшего фискального суда Украины, по его мнению, можно сформировать в пропорции: треть судей, которые уже имеют опыт рассмотрения налоговых и таможенных споров, и две трети – совершенно новых.

Дебаты и споры

Упомянем, что тема так называемой судебной «перезагрузки» ныне широко обсуждается в интернете и, в частности, в соцсетях. В обсуждении предложенных схем решения кадрового вопроса в судебной системе главными остаются все те же аргументы. Противники классической переаттестации настаивают, что она ничего не изменит, так как процедура эта формальная, в чем украинцы не раз убеждались на практике. К тому же, как показывает та же практика, именно благодаря переаттестации легче всего уволить «неугодных».

В то же время, противники так называемой «перезагрузки» всех судей вполне резонно замечают, что процедура эта не так проста, как кажется на первый взгляд. И основной проблемой многие считают не недостаток квалифицированных претендентов, а трудности создания того честного, независимого органа, задачей которого будет отобрать лучших из лучших. Из кого должна состоять комиссия, которая будет вправе решать, достоин ли тот или иной кандидат стать новым представителем Фемиды? К тому же, согласно идее РПР эти самые члены временной комиссии по отбору и назначению судей будут утверждаться Верховной Радой Украины, а в этом процессе действительно усматривается прямая политическая зависимость.

«Верховная Рада – политический орган, и комиссия будет политически зависимой. Если она будет формироваться парламентом, где гарантия, что будут выбраны именно те «высокодостойные», которые являются авторитетом для всех? По таким же принципам недавно сформирован новый состав ВККС и ВСЮ – почему бы им не доверить это дело? Где гарантия, что новую комиссию не постигнет та же участь общественного недоверия?» – так прокомментировал ситуацию на своей странице в Facebook судья Львовского окружного административного суда Владимир Кравчук. А доцент Национального университета Киево-Могилянская академия Владимир Пащенко поделился своим видением: он, как и многие другие, убежден, что осуществить такую реформу трудно, но можно, однако для ее проведения нужны, прежде всего, воля и бескомпромиссность в действиях тех, кто желает и способен ее осуществить. Кроме прочего, ученый согласен с тем, что нельзя сбрасывать со счетов ныне действующих судей. Правда, он предлагает выдвинуть для них некоторые условия. «Действующим судьям надо предоставить право участвовать в новом конкурсном отборе на должность судьи только при условии, что такой судья добровольно, по собственному желанию сложит с себя полномочия до начала конкурса на определенной территории, – предлагает он. – Такая реформа может длиться до 3 лет. И обществу нужно детально объяснить все ее механизмы, регулярно и прозрачно информировать о ее ходе и результатах! Убежден, что большинство людей поверят и будут терпеть все время, отведенное на такую перезагрузку. А СМИ надо настроить только на конструктивную критику деятельности конкретных судей, а не судебной власти в целом, на освещение только проверенных фактов. И безоговорочно наказывать за «фейковую и джинсовую» информацию».

Борьба власти

Стоит отметить недавнее заявление Премьер-министра Украины Арсения Яценюка, который, судя по всему, не совсем разделяет более лояльную позицию Президента. «Кабинет министров одобряет концепцию изменений в Конституцию относительно судебной реформы. Чтобы украинские суды стали, наконец, независимыми и осуществляли правосудие не именем доллара, а именем Украины. Наша позиция: полная перезагрузка всех судов, новые судьи должны избираться на прозрачном и независимом конкурсе по принципу формирования новой Национальной полиции. Формирование исключительно 3-звеньевой судебной системы: местные, апелляционные суды и Верховный Суд Украины. Высший совет юстиции и другие органы, которые осуществляют контроль за судебной системой, избранием и назначением судей, должны быть полностью лишены политического влияния. Структура и система судов должна определяться исключительно законами Украины», – высказал свое мнение глава правительства. А этот факт вполне может говорить о том, что борьба за кадровый состав украинских судов только начинается.

Любая реформа, как правильно отмечают некоторые эксперты, должна начинаться не так с закона, как с осознания и понимания, т. е. она должна начинаться в головах реформаторов. И что получится у украинцев на этот раз, покажет время. Отметим, что уже на этой неделе, 30 октября, как сообщил заместитель главы Администрации Президента Дмитрий Шимкив, Национальный совет реформ рассмотрит судебную реформу.

КОММЕНТАРИЙ ЭКСКЛЮЗИВ

Оксана Сыроид, заместитель председателя ВР Украины, член Конституционной комиссии

– Переназначение судей – это более честный процесс, так как оно выводит всех на одинаковый уровень. А оценивание, переаттестация – это и есть давление. Представьте себе, что вы – член комиссии, которая должна проводить эту аттестацию. Приходят судьи Верховного суда, высших судов… Безусловно, все они разные. Есть хорошие специалисты, а есть просто люди с огромными связями. Каким должен быть этот член Высшей квалифкомиссии, чтобы у него хватило духу заявить этим людям, что они не соответствуют тем или иным критериям? Собственно, обновление судебного корпуса через изменения в Конституции – это единственный вариант, другого просто нет. И надо понимать, что это делается для защиты самой судебной системы и судей.

Леонид Емец, первый замглавы Комитета ВР по вопросам правовой политики и правосудия

– Венецианская комиссия подтвердила, что в исключительном случае через конституционные изменения возможна полная перезагрузка судебной системы, но также выразила предостережение по поводу сиюминутного увольнения всех судей как опасного для эффективности судебной системы. Она четко указала украинской стороне, что в случае увольнения судей через перезапуск судов они должны иметь право участвовать в конкурсах на избрание в новые суды. Поддержала ВК и переход к новой, упрощенной системе без специализированных судов.

Владимир Пилипенко, представитель Украины в Венецианской комиссии

– ВК в целом положительно оценила стремление украинской стороны к реформе судопроизводства. Такой вывод утвердили на заседании Венецианской комиссии.

Положительные отзывы экспертов ВК получили такие предложения, как лишение Верховной Рады права назначать судей, отмена 5-летнего испытательного срока для молодых судей и «нарушения присяги судьи» в качестве основания для увольнения, проведение реформы прокуратуры и лишение ее функций надзора.

Однако комиссия сделала достаточно критические замечания относительно предложений об увольнении судей. Так, по мнению ВК, увольнение с должностей всех судей (при отсутствии таких исключительных ситуаций, как разорванность конституционного процесса) не соответствует европейским стандартам. Кроме того, комиссия считает, что замена всех судей (более 8 тыс.) представляет угрозу для осуществления правосудия в государстве. Что касается аттестации судей, то ВК советует рассматривать переаттестацию действующих судей как исключительную меру, а также рекомендует в случае проведения одновременного переназначения судей «первой пятилетки» сделать для них преференции, учитывая тот опыт, который они получили во время пребывания на испытательном сроке. Например, можно освободить таких судей от обязанности проходить дополнительный период обучения в течение следующих нескольких лет.

Алексей Филатов, заместитель главы Администрации Президента

– Я лично считаю, что нет критической разницы между двумя предложениями относительно способов обновления судейского корпуса. Пойдем мы путем переаттестации или путем увольнения всех судей и назначения новых, результат будет один и тот же – большая часть судейского корпуса, который мы получим, будет состоять из тех же судей, которые работают сейчас.

Игорь Колиушко, эксперт, экс-член Конституционной ассамблеи

– Судебная реформа в Украине фактически остановилась. Следующий ее шаг можно осуществить только путем внесения изменений в Конституцию. И в переходных положениях этого закона следует прописать варианты люстрации судей и их замены. Попытки в прошлом году провести некое обновление судейского корпуса не были успешными, так как судьи заняли круговую оборону и начали отмежевываться от любых попыток их реформировать.

Михаил Жернаков, эксперт, судьяВинницкого окружного админсуда в 2011–2015 гг.

– Сложная процедура увольнения судьи является гарантией его независимости. В цивилизованных государствах судьи должны обладать гарантиями, что их никто завтра не снимет, и им не нужно подчиняться каким-то политическим решениям, пытаться угодить политикам. Мы должны сохранить стандарт по поводу несменяемости судей, чтобы судью не так просто было уволить, но только после обновления системы.

Опрос

По результатам опроса на тему «Оценка концепции судебной реформы», который с 1 июня по 15 сентября проводился Международным центром перспективных исследований, 35% специалистов по правовым вопросам из разных регионов Украины считают, что концепция является «не совсем правильной», 25% утверждают, что она должна проходить совсем иначе, а 40% вообще не понимают, как она проходит. При этом большинство опрошенных считают, что реформа будет продолжаться очень долго и не закончится в ближайшие годы.

Преамбула

«Мы сделаем очень быстро реформу судебной системы. Я думаю, что в этом году будут реформированы Высший совет юстиции, Высшая квалификационная комиссия судей, и каждый судья, который принимает неправовое решение, будет знать, что ответственность неотвратима», – именно такими словами еще в прошлом году пообещал провести реформу украинских судов Президент Петр Порошенко. А через несколько месяцев после задержки старта заявил, что проводить реформу мешают коррупционеры.

Позиция Минюста

«В своем заключении ВК отметила, что во время реорганизации и создания новой модели судебной системы государство имеет право осуществить повторный набор судей. Действующие судьи имеют право принять участие в этом процессе, но фактически через это повторно открывается возможность обновления судебной системы», – отметил глава Минюста Павел Петренко. По его словам, практика Венецианской комиссии всегда заключалась в максимальной защите судебного иммунитета и невозможности увольнения судей. Сейчас же они «изменили свою практику, понимая ситуацию, в которой оказалась наша страна, а также то, что без радикальных перемен и обновления судебной системы о других реформах можно даже не говорить».

Министр юстиции также сообщил, что эксперты комиссии призвали обеспечить доступ граждан к судам. «Специализированные суды затрудняют доступ человека к правосудию, когда гражданин должен пройти несколько звеньев обжалования для того, чтобы получить окончательное решение суда. Позиция Венецианской комиссии заключается в том, что Украина должна упростить судебную систему и убрать дуализм кассационных инстанций, которыми у нас являются и Верховный Суд и специализированные суды», – проинформировал П. Петренко.

Министр юстиции также напомнил, что правительство сформировало концепцию судебной реформы, которую направило Конституционной комиссии, и «фактически все положения этой концепции получили одобрение ВК» (очевидно, речь идет не о самой концепции, а о заложенной в ней идее – прим. ред.).

Развенчивание мифов

Некоторые СМИ успели написать, что в заключении Венецианской комиссии (текста которого по состоянию на 23.10 не было – он должен был появиться не ранее 24–25.10) идет речь о «перезагрузке судебной системы путем создания новых судов и набора новых судей». В связи с этим необходимо пояснить:

1. В понимании европейских экспертов эта фраза означает всего лишь ликвидацию высших спецсудов и создание автономной системы админюстиции. Функции кассационной инстанции в хозяйственных, гражданских и уголовных делах перейдут к Верховному Суду, и отдельно может существовать Высший или Верховный административный суд (для обеспечения автономности). Так что о создании новых судов речь не идет.

2. Набор новых судей, бесспорно, будет осуществляться, но не за счет тотального увольнения более 8 тыс. действующих. Такой метод увольнения не соответствует европейским стандартам и может быть оправдан только в случае временного разрыва в действии Конституции в государстве.

Администрация Президента сообщает…

23 октября Европейская комиссия «За демократию через право» (Венецианская комиссия) на своем пленарном заседании предоставила положительное заключение по проекту изменений в Конституцию Украины в части правосудия, утвержденному Конституционной Комиссией 4 сентября 2015 г. В конечном выводе Венецианской комиссии по проекту отмечается, что «последняя версия изменений в Конституцию является очень позитивной и хорошо подготовленной и заслуживает полной поддержки».

Комментируя окончательный вывод ВК, заместитель главы Администрации Президента и секретарь Конституционной комиссии Алексей Филатов отметил: «Поддержав все ключевые предложения Конституционной комиссии, Венецианская комиссия подтвердила соответствие предоставленного проекта европейским стандартам. Финальный вывод является значительным вкладом в дальнейшее развитие судебной реформы, которая строится на принципе верховенства права, а не по ситуативным политическим или популистским соображениям. Мы благодарны экспертам Венецианской комиссии за эту высокую оценку и надеемся, что в ближайшее время доработанный проект изменений в Конституцию будет принят на пленарном заседании Конституционной комиссии и внесен Президентом на рассмотрение Верховной Рады».

Венецианская комиссия поддержала:

• отмену испытательного срока для судей,
• отмену «нарушения присяги» как основания для увольнения судьи,
• введение конкурсных процедур при назначении судей на должности,
• формирование Высшего совета правосудия таким образом, чтобы большинство в нем составляли судьи, избранные судьями,
• проведение реформы прокуратуры и обеспечение гарантий ее независимости (прежде всего, из-за лишения Верховной Рады полномочий по выражению недоверия Генеральному прокурору), а также лишение прокуратуры полномочий по осуществлению общего надзора,
• введение института конституционной жалобы и т. п.

ВК приветствует то, что следуя ее рекомендациям, разработчики законопроекта изъяли полномочия Верховной Рады по назначению, а Президента – по увольнению судей и передали их Высшему совету правосудия. В то же время, ВК рекомендует четко указать, что Высший совет правосудия имеет полномочия также по переводу судей и их продвижению по службе, хотя Президент может в переходный период играть в этом процессе определенную роль из соображений национальной безопасности. Также ВК отмечает, что «только грубые дисциплинарные проступки могут повлечь увольнение судей Конституционного Суда».

Венецианская комиссия также отметила, что увольнение всех судей, кроме исключительных случаев, таких как изменение конституционного строя, не соответствует европейским стандартам и принципу верховенства права. Однако это не исключает обновления судейского корпуса через механизмы реорганизации отдельных судов, а также оценки всех судей на предмет их соответствия критериям профессионализма, этичности и добродетельности, что совпадает с позицией Конституционной комиссии.

ВК приветствовала конструктивное сотрудничество с Конституционной комиссией и отметила, что «после стольких попыток в течение многих лет реформирования положений Конституции Украины по вопросам правосудия пора проводить давно назревшую реформу для того, чтобы, наконец, двигаться в направлении достижения независимого правосудия. Венецианская комиссия считает данные конституционные изменения важным шагом на пути к достижению этой цели».