К чему приведет введение обязанности платить судебный сбор для субъектов властных полномочий?

Наталья Клочкова,
судья Окружного
административного суда Киева,

специально для
«Судебно-юридической газеты»

Как известно, с 1 сентября 2015 г. вступили в силу изменения в Закон Украины «О судебном сборе». Отдельные из них привлекают особое внимание. В частности, это введение обязанности уплаты судебного сбора для субъектов властных полномочий и исключение их из перечня лиц, освобожденных от такой уплаты. Если раньше органы, например, прокуратуры, налоговой службы и пр. были освобождены от уплаты судебного сбора, то с сентября с. г. ситуация для них изменилась кардинально.

Повод для нововведений

Обосновывая такие изменения, правительство, которое было их инициатором по требованию Международного валютного фонда, в заключении к законопроекту отметило: «... установление обоснованных и, соответственно, справедливых ставок судебного сбора, учитывая социально-экономическую ситуацию в государстве, уменьшение числа лиц, освобожденных от уплаты судебного сбора, а также удвоение поступлений в Государственный бюджет Украины от его уплаты значительно повысит уровень гарантированной Конституцией Украины доступности правосудия путем лучшего обеспечения осуществления судопроизводства и функционирования органов судебной власти, материально-технического обеспечения судов и, соответственно, их финансовой независимости».

В финансово-экономическом обосновании к данному законопроекту было определено, что соответствующие изменения направлены в т. ч. на то, чтобы:

1. Уменьшить количество категорий судебных дел, при рассмотрении которых судебный сбор не уплачивается.

2. Существенно уменьшить количество плательщиков, освобождаемых от уплаты судебного сбора.

3. Отменить льготы по уплате судебного сбора субъектами властных полномочий в случае, если судебное решение принято в пользу стороны, которая не является субъектом властных полномочий, что приводит к искусственному уменьшению поступлений от уплаты судебного сбора в специальный фонд Государственного бюджета Украины.

В данном обосновании предполагается также, что обязательная уплата судебного сбора органами власти повысит уровень ответственности плательщиков судебного сбора, в первую очередь, субъектов властных полномочий, за принятые ими решения.

В пояснительной записке к законопроекту также определено, что одной из целей изменений является исключение органов государственной власти из числа субъектов, освобождаемых от уплаты судебного сбора, что будет дисциплинировать их в отношениях с судами и сделает невозможным злоупотребление ими своими процессуальными правами, в частности, в случаях необоснованного обращения в суды и безответственного обжалования судебных решений ввиду одной только бесплатности обращения в суд.

При этом в заключении к законопроекту отмечается, что любое освобождение органов государственной власти от уплаты судебного сбора приведет к уменьшению уровня финансирования судов. Кроме того, указано, что освобождение отдельных органов государственной власти от уплаты судебного сбора не в полной мере согласуется с п. 2 ч. 3 ст. 129 Конституции, согласно которому основным принципом судопроизводства в Украине является равенство всех участников судебного процесса перед законом и судом, что получило соответствующее отражение в Законе «О судоустройстве и статусе судей», а также в Кодексе административного судопроизводства Украины (ст. 7), Гражданском процессуальном и Хозяйственном процессуальном кодексах Украины (ст. 42-2).

Освобождение от уплаты судебного сбора может расцениваться как предоставление отдельным государственным органам определенных процессуальных преимуществ перед другими участниками судебного процесса – юридическими и физическими лицами, которые обязаны платить соответствующий сбор, что на практике будет означать сужение их права на обращение в суд. Особенно это касается исков, возникающих из хозяйственных (гражданских) правоотношений, которые основаны на юридическом равенстве их участников, и в которых органы государственной власти выступают не как субъекты властных полномочий, а как юридические лица.

О расходах – ни слова

Законом «О Регламенте Верховной Рады Украины» (ч. 3 ст. 91) предусмотрено, что в случае внесения законопроекта, принятие которого приведет к изменению показателей бюджета (поступлений и/или расходов), субъект права законодательной инициативы обязан приложить финансово-экономическое обоснование (включая соответствующие расчеты). Если такие изменения предусматривают уменьшение поступлений и/или увеличение расходов бюджета, к законопроекту, проекту другого акта подаются предложения по изменениям в законодательные акты по сокращению расходов бюджета и/или источникам дополнительных поступлений для достижения сбалансированности бюджета.

Согласно ч. 2 ст. 91 Закона «О Регламенте Верховной Рады Украины», если реализация законопроекта, проекта другого акта не влияет на показатели бюджета, об этом говорится в пояснительной записке. В случае внесения законопроекта, реализация которого влияет на расходную часть государственного бюджета, к нему добавляются финансово-экономическое обоснование (расчет размера расходов) и предложения по покрытию этих расходов. При этом, если реализация законопроекта не влияет на расходную часть госбюджета, об этом также отмечается в пояснительной записке.

В данном случае принятие законопроекта приводит к изменению показателей бюджета как в части поступлений (увеличенный размер ставок судебного сбора), так и в части расходов (уплата судебного сбора государственными органами). Вместе с тем, в финансово-экономическом обосновании, как и в пояснительной записке, говорится только об увеличении поступлений в бюджет, и ни слова – о предстоящих расходах для субъектов властных полномочий. Отсутствуют и предложения по покрытию этих расходов.

Согласно ч. 2 ст. 92 Закона «О Регламенте Верховной Рады Украины», в принятии законопроекта на регистрацию должно быть отказано в случае, если он представлен с нарушением требований ст. 91 Регламента. Однако по факту законопроект был не только зарегистрирован, но и принят как закон, и вступил в силу 1 сентября 2015 г. Следовательно, с 1 сентября субъекты властных полномочий обязаны платить судебный сбор в полном объеме, однако средства на такие действия расходами бюджета не предусмотрены.

Госорганы перестанут обращаться в суд?

Масштаб проблемы можно почувствовать даже на небольшом примере обращения в суд налоговых органов за взысканием налогового долга. За 6 месяцев 2015 г. (с 01.01.2015 по 30.06.2015) налоговые органы районов Киева обратились за взысканием почти 1 млрд 323 млн грн налогового долга. Судом первой инстанции были удовлетворены исковые заявления о взыскании налоговой задолженности в бюджет примерно на 1 млдр 122 млн грн. Такие обращения налоговых органов в суд были возможны в связи с освобождением этих органов от уплаты судебного сбора. Если же предположить их обязанность платить 1,5% судебного сбора, только за полгода налоговым органам районов Киева за обращение в суд только с одной категорией дел пришлось бы уплатить почти 20 млн грн. Т. е. в среднем за год уплата налоговыми органами районов Киева судебного сбора только по одной категории споров в суде первой инстанции привела бы к расходам порядка 40 млн грн. При этом мы не говорим об апелляционном и кассационном обжаловании, которые предусматривают еще 110–120% от этой суммы. Не ведется речь и о других категориях споров, с которыми обращаются налоговики.

В расходах на 2015 г. для налоговых органов районного уровня по Киеву на уплату судебного сбора предусмотрено около 150 тыс. грн, т. е. 10–15 тыс. грн на район. Фактически налоговые органы и другие субъекты властных полномочий обеспечены расходами на уплату судебного сбора настолько ничтожно, что просто не смогут обратиться в суд. К каким потерям бюджета в виде недополучения доходов только в части налоговых поступлений это может привести, трудно представить.

Если говорить о компетенции других субъектов властных полномочий, осложненным станет и обращение в суд органов финансовой инспекции по возмещению вреда, причиненного нарушениями или злоупотреблениями, допущенными в процессе государственных торгов, закупок. Почти невозможным станет и обращение органов прокуратуры по возврату незаконно захваченных земель и имущества, и по множеству других случаев, предусматривающих участие субъектов властных полномочий в судебной защите.

Реальный перечень всех субъектов властных полномочий, которые обращаются в суд или оспаривают судебные решения, является весьма значительным. Фактически это все действующие государственные органы. Следовательно, суммы судебного сбора, подлежащие уплате, будут колоссальными. Трудно представить последствия, к которым может привести остановка этого процесса, учитывая отсутствие средств, предусмотренных для оплаты судебного сбора.

Субъекты властных полномочий в подавляющем большинстве финансируются из бюджета, и такое финансирование всегда является целевым. На 2015 г. не предусмотрено достаточного размера финансирования для уплаты судебного сбора, поскольку на момент принятия Закона «О Государственном бюджете Украины на 2015 год», вероятно, не было известно о предстоящих изменениях. Использовать на уплату судебного сбора другие средства органы власти также не смогут, поскольку нецелевое использование бюджетных средств, осуществление расходов бюджета без установленных бюджетных назначений или с их превышением, согласно ст. 210 Уголовного кодекса, предусматривает уголовную ответственность.

Представляется, что размеры расходов на уплату судебного сбора с 1 сентября для субъектов властных полномочий никто не учел. На примере только одного суда можно показать, что введение судебного сбора в размере 1,5% за имущественные споры в административном суде и 1218 грн за неимущественные для всех субъектов властных полномочий при отсутствии соответствующих расходов может привести к неожиданным результатам: невозможности обращения в суд, апелляционного и кассационного обжалования, и свести на нет намерения наполнить доходную часть бюджета.

При этом у суда также будут отсутствовать основания освобождать субъекты властных полномочий от уплаты судебного сбора, поскольку фактически правительство и парламент указали на то, что такого освобождения не должно происходить, условия для всех должны быть равными, а государственные органы должны нести больше ответственности за принятые решения и сознательно подходить к каждому случаю обращения в суд. Именно этим обосновано закрепление на законодательном уровне обязанности уплаты судебного сбора для органов власти и исключение их из перечня освобожденных лиц.

Также следует обратить внимание на тот момент, что в случае финансирования расходов на оплату судебного сбора для органов власти на 2016 г. маловероятно, что оно будет достаточным. Тогда встанет вопрос, по какому критерию руководитель каждого органа будет определять, в каком деле уплатить судебный сбор или подать апелляционную жалобу, а в каком указать на недостаточность финансирования и не платить судебный сбор, избегая судебного разбирательства. Такие неоднозначные ситуации могут стать основанием для злоупотреблений со стороны отдельных чиновников.

Вместе с тем, на данный момент уже зарегистрирован законопроект, которым предлагается все же освободить прокуратуру и некоторые государственные органы от уплаты судебного сбора. Однако в таком случае вопрос равенства сторон снова будет поставлен под сомнение, а прогнозируемые поступления от уплаты судебного сбора на финансирование судебной системы снова будут уменьшены, как и нивелированы задачи, выполнить которые был призван действующий Закон «О судебном сборе».