Инструмент народовластия

Яна Собко,
«Судебно-юридическая газета»

На сегодня законодательство о референдумах в Украине далеко не совершенное. Как бы банально это ни звучало, референдум является инструментом в руках власти, которым она через влияние на мнение людей может вершить судьбы страны. А уязвимое законодательство в этой сфере – важнейший рычаг для достижения этой цели. Изменится ли что-то в ближайшем будущем в вопросах проведения всеукраинских референдумов, узнавала «Судебно-юридическая газета».

«Ящик Пандоры»

На данный момент в Украине продолжает действовать Закон «О всеукраинском референдуме» от 6.11.2012 (далее – Закон), несмотря на то, что он был подвергнут сокрушительной критике со стороны как отечественных, так и международных правовых сообществ. Напомним, как обстояло дело после подписания этого закона.

В Партии регионов (народный депутат Юрий Мирошниченко) заявили, что Закон является конституционным: «Это требование Конституции о том, что мы, парламентарии, должны принять порядок проведения референдумов, нравится это политикам или нет… Не надо забывать, кто слуга, а кто субъект власти». За то, чтобы был принят закон о референдуме, высказались и коммунисты, по мнению которых «власть в последние годы игнорирует мнение большинства по принципиальным вопросам».

На тот момент глава Минюста Александр Лавринович заявил, что внесение изменений в разделы действующей Конституции на референдуме – это нормально. Более того, он допускал принятие на референдуме и новой Конституции: «С моей точки зрения, принимать новую Конституцию на референдуме нужно, когда у людей складывается просто ситуация непереносимости того, что есть в стране. И обязательно нужно поменять весь строй с тем, чтобы осуществить свое право на установление такой системы, которой хотят все граждане. Если они знают, чего хотят».

30 ноября 2012 г. Венецианская комиссия распространила заявление о том, что Мониторинговый комитет ПАСЕ еще 13 ноября решил обратиться в Комиссию с просьбой оценить принятый парламентом Закон о референдуме. При этом народный депутат, всегда отличающийся особой позицией, Сергей Головатый назвал Закон «неконституционным во всех его положениях». Во-первых, отмечал он, Основной Закон предусматривает, что единственным законодательным органом в стране является парламент, а данным Законом предусматривается, что законы могут приниматься и путем непосредственного волеизъявления народа. Во-вторых, на референдуме не может приниматься Конституция. «После легализации главой государства фальсификата под названием «Закон о референдуме» последствием может стать исчезновение украинского государства как независимого. Потому что на референдум, в соответствии с этим Законом, может быть брошен любой вопрос», – подчеркнул С. Головатый.

С резкой критикой Закона выступили представители тогдашней оппозиции. Так, народный депутат Арсений Яценюк назвал его неконституционным, поскольку он «голосовался не членами парламента, а карточками». При этом нардеп заверил: «Никакого референдума против воли украинского народа и против украинской Конституции проведено не будет. Все решения будут приниматься так, как того требует сегодняшний Основной Закон – через парламент».

Народный депутат Анатолий Гриценко назвал Закон страховкой для Президента «на случай, если давлением и подкупом депутатов он не сможет сколотить в новой Раде конституционное большинство в 300 человек», и предположил, что для того, чтобы избраться на второй срок в парламенте, он может принять на референдуме и новую Конституцию. Представитель партии УДАР Ростислав Павленов заявил, что закон о референдуме открывает «ящик Пандоры»: «Это не воля народа – это еще один механизм влияния власти и манипуляции мнением людей ради той позиции, которая им (первым лицам страны) выгодна».

По мнению экспертов, Закон «О всеукраинском референдуме» от 6.11.2012 фактически устанавливал новый правовой принцип: верховенство всеукраинского референдума над Конституцией. А манипулятивный механизм проведения референдумов практически лишал народ права принимать решения: местные референдумы были отменены, а всеукраинский разрешалось инициировать и проводить только при поддержке властей.

Т. е. в целом в адрес действующего Закона звучало очень много критики. А если законодательство несовершенное, его нужно или усовершенствовать, или менять. По сути, на сегодня, как считают ученые и аналитики, Украина не имеет качественного законодательства о референдумах, поэтому его разработка вполне закономерна и ожидаема.

Альтернатива

Ответственность за принятие нового законодательства о референдуме лежит «на плечах» сегодняшней власти. И это действительно очень важный и актуальный вопрос. Новый закон должен быть максимально проработанным, а также «чистым и прозрачным», ведь референдум, по сути, может повлиять на судьбу страны. Не надо далеко ходить, чтобы увидеть, к чему привели псевдореферендумы, проведенные в прошлом году в Крыму и на Востоке Украины. Это наглядный пример, какими могут быть последствия несовершенного законодательства в этой сфере.

23 июня с. г. в Верховной Раде Украины под №2145а зарегистрирован проект закона «О всеукраинском референдуме». Его инициаторами стали народные депутаты Украины Светлана Залищук, Александр Черненко, Оксана Сыроид, Иван Крулько, Мустафа Найем, Сергей Лещенко, Сергей Евтушок, Владислав Голуб, Елена Сотник, Леонид Емец, Дмитрий Добродомов, Сергей Власенко, Тарас Пастух, Ярослав Маркевич, Егор Соболев, Елена Бойко и Виктория Сюмар.

По словам Светланы Залищук, которая принимала активное участие в разработке проекта, «…это просто необходимо, ведь Закон Украины «О всеукраинском референдуме» от 6.11.2012 не только искажал, но и, по сути, разрушал парламентаризм, нивелировал Конституцию, убирал политическую конкуренцию и т. д… И он до сих пор действует».

Кроме того, действующая редакция Закона характеризуется:

• отсутствием надлежащего порядка формирования и организации работы комиссий всеукраинского референдума как независимых и беспристрастных органов обеспечения его проведения;
• невозможностью участия политических партий как полноценных субъектов процесса всеукраинского референдума;
• чрезмерным влиянием органов государственной власти на процесс всеукраинского референдума;
• отсутствием эффективного механизма наблюдения за ходом процесса всеукраинского референдума.

Венецианская комиссия в своем заключении от 14–15 июня 2013 г. (CDL-AD (2013) 017) резко раскритиковала ряд положений Закона, которые прямо противоречат Конституции Украины. В частности, было отмечено, что предусмотренная им возможность вынесения на референдум по народной инициативе новой редакции Конституции или законопроекта об изменениях в ней фактически дает возможность вывести процедуру изменения Основного Закона государства за пределы полномочий Верховной Рады.

Все это подводит к выводу, что законопроект №2145а необходим государству, и его появление вполне закономерно. Тем более, что его главной целью является закрепление на законодательном уровне положений относительно предмета, организации, подготовки и проведения всеукраинского референдума в соответствии с требованиями Конституции Украины с учетом рекомендаций Венецианской комиссии и Совета Европы, практики проведения общенациональных референдумов в Украине и других странах, а также общепризнанных международных стандартов проведения референдумов.

Помимо прочего, проектом предлагается кардинально усовершенствовать механизмы реализации конституционного права граждан на участие в управлении государственными делами через всеукраинский референдум. Дабы избежать использования «черных» технологий, проектом не допускается проведение всеукраинского референдума одновременно с очередными выборами Президента, народных депутатов Украины в случае, если день голосования совпадает. При этом всеукраинский референдум должен проводиться на усовершенствованной нормативно-правовой основе, которая позволит избежать потенциальных проблем применения этого института и сделает невозможной ликвидацию демократического политического режима в Украине с помощью манипуляций им.

Большое внимание в законопроекте уделено вопросу о предмете референдума. В ст. 3 действующей редакции Закона говорится: «Предметом всеукраинского референдума могут быть любые вопросы за исключением тех, решение которых на референдуме не допускается Конституцией и законами Украины. На всеукраинский референдум могут выноситься несколько вопросов по одной проблеме. По предмету всеукраинский референдум может быть:

1) об одобрении новой редакции Конституции, внесении изменений в Конституцию, отмене, утрате силы или признании недействительным закона о внесении изменений в Конституцию Украины (конституционный референдум);

2) об изменении территории Украины (ратификационный референдум);

3) относительно принятия или отмены закона Украины или внесения изменений в действующий закон Украины (законодательный референдум);

4) по любому вопросу за исключением тех, по которым референдум не допускается согласно Конституции Украины (общий референдум).

Новый же законопроект конкретизирует предмет референдума – в его ст. 3 говорится: «На всеукраинский референдум может выноситься только один вопрос. По предмету всеукраинский референдум может быть:

1) о внесении изменений в раздел I «Общие положения», раздел III «Выборы. Референдум» и раздел ХIII «Внесение изменений в Конституцию Украины»;

2) об изменении территории Украины;

3) относительно отмены закона Украины или отдельных его положений.

Через всеукраинский референдум по народной инициативе украинский народ как носитель суверенитета и единственный источник власти в Украине, осуществляя свое волеизъявление, может, в частности, отменять законы или их отдельные положения».

Как видим, предмет референдума в предложенной редакции кардинально отличается от действующего Закона.

«Подводные камни»

Урегулирован в проекте и вопрос о субъектах всеукраинского референдума. В частности, им предусматривается предоставление статуса субъекта всеукраинского референдума политическим партиям, а также регистрация их в качестве сторонников или оппонентов вынесенного на референдум вопроса. Действующая же редакция Закона не наделяет политические партии статусом субъектов референдума. Более того, в ней не обеспечено право политических партий на участие в процессе всеукраинского референдума.

В законопроекте также предложен ряд усовершенствований порядка назначения (провозглашения) всеукраинского референдума по народной инициативе. Внедряется контроль за собраниями граждан с целью инициирования проведения всеукраинского референдума. О дате, времени, месте и цели проведения такого собрания его инициаторы обязаны письменно уведомить Центральную избирательную комиссию, которая должна направить уполномоченного представителя (представителей) для проверки законности его проведения. Предусмотрены изменения и относительно организации и проведения всеукраинского референдума, финансового и материально-технического обеспечения его подготовки и проведения и т. п.

Но как бы идеально не описывали нормы нового закона его инициаторы, без «подводных камней» не обошлось. Одним из таковых, по мнению экспертов, является невозможность вынесения на референдум некоторых концептуальных вопросов – например, о вступлении Украины в Европейский Союз и НАТО. В законопроекте четко не прописано, каким образом будут решаться вопросы такого рода.

Хотя в целом при разработке законопроекта №2145а проведена большая работа. И его разработчики надеются, что его принятие обеспечит приведение правового регулирования процессов инициирования, подготовки и проведения всеукраинского референдума в соответствие с требованиями Конституции, сделает невозможными злоупотребления и фальсификации или использование всеукраинского референдума с целью узурпации государственной власти и ликвидации демократического политического режима. Но главное – оно гарантирует реализацию права народа Украины на участие в управлении государственными делами на основе демократических принципов и позволит расширить влияние институтов гражданского общества на государственные процессы, что будет способствовать развитию и утверждению Украины как правового государства. Однако не стоит забывать, что для того, чтобы законы приближали нашу страну к таким благим целям, они должны быть хорошо проработанными и качественными.

КОММЕНТАРИИ ЭКСЛЮЗИВ

Владимир Пилипенко, представитель Украины в Венецианской комиссии

– В новой редакции Закона предлагается 3 предмета референдума: об изменениях в Конституцию, об изменении территории государства и об отмене того или иного закона. Ратификация договоров о вступлении в НАТО или вопрос о членстве в ЕС не относятся к этим категориям. Юридически процедура вступления в НАТО не является сверхсложной, и референдум при этом не обязателен. Но для Украины это вопрос важный, прежде всего, с политической точки зрения. Референдум – это высшая форма демократии, признанная во всем мире. И, к примеру, РФ будет сложно поставить под сомнение результаты всеукраинского референдума и продолжать «мантру» о том, что «народ Украины не хочет членства в НАТО».

С референдумом о членстве Украины в ЕС ситуация несколько иная. Практически каждая страна из нынешних членов ЕС проводила референдум и становилась членом Евросоюза только после того, как получала на это разрешение граждан своего государства. Результаты референдума принимаются во внимание как руководством страны, которая планирует стать членом ЕС, так и руководством Евросоюза. Были и обратные примеры. В частности, Норвегия дважды подавала заявку на членство в ЕС – в 1967 и 1992 г. И оба раза заявка была «заморожена» из-за результатов всенародного референдума, поскольку норвежцы голосовали против.

Соглашение об ассоциации – это еще не членство в ЕС, и для того, чтобы его добиться, мы должны не только работать над общественным мнением и популяризацией европейской идеи, но и создавать для этого законодательную основу. К сожалению, в новой редакции закона о всеукраинском референдуме она отсутствует.

Игорь Колиушко, участник экспертных групп по разработке децентрализационных реформ

– Важные изменения в новой редакции Закона касаются, в первую очередь, предмета референдума. Много лет велась дискуссия, какие референдумы мы можем проводить относительно законопроектов. Одни говорят, что на референдуме можно принимать законы, отменять и вносить в них изменения, другие опровергают это. Мое глубокое убеждение: на референдуме принимать новые законы нельзя. Для этого есть орган законодательной власти и разработана специальная процедура, кто и как имеет право готовить, рассматривать законы, в какой последовательности, сколько времени имеется на внесения поправок и т. д. А если этой процедуры нет, мы рискуем получить некачественные, лоббистские законы, принятые в чьих-то корыстных интересах.

Дело в том, что разрекламированные, распиаренные, высветленные в неправильном свете законы могут быть поддержаны народом на референдуме. А потом, когда закон начнет действовать, люди скажут, что голосовали не за это. Поэтому демократические страны, как правило, не допускают подобных референдумов. И мы после долгой дискуссии согласились с их точкой зрения, что принятие новых законов быть предметом референдума не может.

А вот референдум относительно отмены закона, по нашему мнению, проводить можно. Это как своеобразное народное право вето. Когда граждане увидели тот или иной закон в действии, разобрались, что к чему и как он применяется – вот тогда у них может быть нормальное, адекватное, обоснованное мнение, как они относятся к этому закону, поддерживают его или нет.

Василий Нимченко, член Конституционной комиссии, судья КСУ в отставке

– На мой взгляд, этот Закон написан не для народа. Он, скорее, о том, как работать и решать вопросы Президенту. А мы стоим на той точке зрения, что референдум как правовое явление – это платформа для реализации народом своих конституционных прав. Также в этом Законе нет ни слова о территориальных общинах. Как, например, в Земельном кодексе не прописано, что земля является собственностью народа, а ст. 13 Конституции говорит, что земля и ее недра – это собственность Украинского народа. А это все демагогия.

Юрий Ключковский, член Конституционной комиссии, директор Института избирательного права

– Один с демагогических тезисов говорит о том, что государство должно дать народу возможность принимать решения. Это неправильный тезис хотя бы потому, что народ создает государство, а не государство уполномочивает народ на это. Но когда речь идет о референдуме, возникает вопрос, можно ли референдумом разрушить страну и лишить народ прав. Другой вопрос: предметом референдума может быть все, что угодно? Это, наверное, самый сложный вопрос, учитывая, какие последствия могут наступить.

Второй демагогический тезис: решение референдума никогда и никем не может быть отменено, кроме как другим референдумом. Это абсолютно неправильно. И основное позитивное качество нового законопроекта состоит в том, что он задает правовые рамки для того, чтобы народ мог решать вопросы своей жизни. Главное, чтобы этот инструмент не попал в руки врагов демократии. Демократия должна уметь себя защищать. Это значит, что должны существовать такие вопросы, которые не могут быть предметом дискуссии на референдуме.

Что касается минусов законопроекта, то они больше текстуального характера, а текст всегда можно исправить. Одним из пробелов является порог участия в референдуме, чтобы он вообще мог состоятся. А также вопрос о механизме превентивного контроля. С тем, что такой контроль необходим, все соглашаются, но как сделать, чтобы он не стал манипуляторным и не мешал проведению референдума – вопрос открытый.

Светлана Залищук, народный депутат Украины

– Впервые закон о референдуме базируется на международных наработках, таких как два документа Венецианской комиссии: Кодекс надлежащей практики по проведению референдумов и Кодекс правовых принципов проведения референдумов. И Совет Европ рекомендовал странам-членам СЕ, чтобы эти нормы были имплементированы в национальное законодательство. Собственно, законопроект №2145а базируется на этих международных рекомендациях. Подчеркиваю – впервые в истории Украины на уровне законодательства о референдуме.

Также в данном проекте сбалансированы подходы относительно возможности организации референдума как властью, так и по народной инициативе. Это очень важно для того, чтобы, с одной стороны, не было приватизации инициативы властью, например, когда Банковая полностью монополизировала власть, как это было в 2012 г. (я сейчас говорю о Законе «О всеукраинском референдуме» 2012 г.), а с другой стороны, чтобы демократию не подменяли демагогией.

Стоит отметить также, что законопроект на 80% состоит из норм, посвященных процедурам. Это очень важно, ведь часто бывало, что референдум определяет предмет, полномочия, но из-за недоработки в сфере процедур непонятно, каким образом и как правильно совершать действия. Кроме того, в данном проекте отводится большое внимание юридическим последствиям проведения референдума.