Реформа прокуратуры: амбиции и реальность

Антон Овчаренко,
«Судебно-юридическая газета»

Как известно, 25 апреля с. г. должны вступить в силу основные положения Закона Украины №1697-VII от 14.10.2014 «О прокуратуре». Однако, как отмечают эксперты, уже сегодня становится очевидным, что процесс создания новой системы органов прокуратуры не может быть запущен в отведенные для этого законодателем сроки. В подтверждение этих предположений в Верховной Раде Украины уже зарегистрированы несколько законопроектов, авторы которых предлагают перенести срок введения в действие положений названного закона. Последний из них зарегистрирован 3 апреля с. г. под №2550. Субъектами этой законодательной инициативы выступили народные депутаты Юрий Луценко, Степан Кубив и Василий Яницкий. В документе они определили реальную, по их мнению, дату начала запуска полноценной реформы прокуратуры – 1 января 2016 г.

Актуальность и необходимость реформы

Стоит отметить, что пресловутая реформа прокуратуры уже имеет многострадальную историю. Украина взяла на себя обязательства по осуществлению этой реформы еще в 1995 г., когда вступила в Совет Европы. Основным камнем преткновения был так называемый общий надзор, который звучал для европейцев как total control. И как бы законодатель ни пытался завуалировать его в действующем законодательстве, рекомендации Комитета министров Совета Европы были неумолимы – органы прокуратуры нужно лишить несвойственных им функций. В конце концов, одним из трех основных требований европейского сообщества для подписания Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом было принятие нового закона о прокуратуре, существенно меняющего ее статус.

В ноябре 2013 г. президентский законопроект №3541 о прокуратуре, получивший в целом положительные отзывы Венецианской комиссии, был принят в первом чтении. Затем понадобился почти год, чтобы он был принят во втором чтении и обрел статус закона. А за прошедшие с того времени почти полгода не было осуществлено ровным счетом никаких практических действий для того, чтобы с 25 апреля 2015 г. основные положения Закона «О прокуратуре» заработали, и была начата долгожданная и амбициозная по своему размаху реформа.

Первоначальная идея об изменении роли прокуратуры в механизме государства путем лишения ее определенных функций со временем трансформировалась и прибрела новый смысл. После Революции Достоинства остро встали вопросы о восстановлении доверия населения к органам власти. Были приняты законы «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине», «Об очищении власти» и др. И предполагаемый набор кадров во вновь созданные органы прокуратуры на основании открытых и прозрачных конкурсных процедур начал рассматриваться экспертами и общественностью как естественный способ самоочищения системы. А запрет на занятие государственных должностей некоторыми бывшими сотрудниками прокуратуры в течение 10 лет стал бы дополнительной гарантией необратимости «кадровой чистоты» новых органов.

Однако назначение уже третьего Генерального прокурора Украины после бегства Виктора Пшонки развеяло надежды на быстрое проведение реформы органов прокуратуры.

Последние шлифы закона накануне вступления в силу

Сегодня в парламенте, кроме законопроектов, предлагающих косметические изменения Закона «О прокуратуре», которые сводятся в основном к перенесению сроков его вступления в силу, на рассмотрении находятся 2 более интересных документа. Это законопроект №2404, внесенный 18.03.2015 депутатами от «Блока Петра Порошенко» Александром Грановским и Сергеем Алексеевым «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно деятельности прокуратуры», получивший неофициальный статус президентского, и альтернативный законопроект №2404-1 от 2.04.2015 о внесении изменений в Закон Украины «О прокуратуре» (относительно приведения в соответствие с европейскими стандартами, обеспечения переходного периода реформирования органов прокуратуры и устранения несогласованностей). Последний внесен депутатами от 4 фракций коалиции – Еленой Сотник, Оксаной Сыроид, Леонидом Емцем, Павлом Костенко, Егором Соболевым, Виктором Чумаком, Игорем Луценко, и имеет в равные с законопроектом №2404 шансы быть принятым.

Авторы обоих законопроектов, принимая во внимание перспективы реализации нового Закона «О прокуратуре», пытаются урегулировать допущенные несогласованности, а также перенести осуществление реформы прокуратуры во времени.

Так, законопроектом №2404 предлагается закрепить список административных должностей военных прокуратур и специализированной антикоррупционной прокуратуры, а также порядок назначения на эти должности. Подняты и вопросы разграничения компетенции субъектов назначения работников на административные должности в местные и региональные прокуратуры, ограничения максимального количества замов руководителя местной прокуратуры до 2, а региональной – до 3. Вступление в силу Закона Украины «О прокуратуре» №1697-VII предлагается отложить на полгода, а тем временем переназначить действующих работников районных прокуратур в новосозданные местные по результатам тестирования, а кандидатов без опыта работы – по аналогичной процедуре с прохождением стажировки.

Альтернативный законопроект №2404-1 призван разрешить законодательную коллизию о порядке проведения учредительного заседания первой всеукраинской конференции работников прокуратуры. Она должна выносить решение об объявлении конкурса на замещение должностей в местных и региональных прокуратурах, однако делегаты на нее выдвигаются от этих прокуратур. Таким образом, формирование конференции и штата новых прокуратур взаимообусловлено, но не может осуществиться одновременно. Также проектом предлагается закрепить предельную штатную численность органов прокуратуры на уровне 10 тыс. В качестве законодательной новеллы вводится процедура конкурсного отбора на должность Генерального прокурора. Кроме того, предлагается отложить на 2 года законодательное требование к прокурорскому работнику о 2-летнем стаже работы в юридической сфере.

Согласно тексту законопроекта №2404-1, действующая Национальная академия прокуратуры Украины лишается статуса вуза и научного учреждения. Как пояснила 7 апреля на презентации этого законопроекта одна из его инициаторов народный депутат Елена Сотник, подготовкой кадров, в частности и для органов прокуратуры, уже занимается сеть государственных и частных высших учебных заведений. Научную работу выполняют Национальная академия правовых наук и другие научно-исследовательские институты. А Национальная академия прокуратуры Украины, по замыслу авторов законопроекта, должна представлять собой тренинговый центр, который в сжатые сроки поможет кандидатам на должности прокуроров овладеть необходимыми профессиональными навыками, по образцу полицейской академии.

Один из экспертов Реанимационного пакета реформ Александр Банчук, присутствующий на брифинге, отметил, что в промежутке между первым и вторым чтением Закона Украины «О прокуратуре» возникла идея объединить специальную подготовку прокуроров и судей на базе одного учреждения. По его словам, в странах латинского типа права существует так называемая магистратура, объединяющая прокуроров и судей. Эта система упрощает обмен кадрами между структурами. Но согласно Конституции Украины, система органов прокуратуры независима и не относится к судебной ветви власти, поэтому идея унификации специальной подготовки судей на базе объединения Национальной школы судей и Национальной академии прокуратуры в Высшую школу правосудия была отвергнута.

Реформа прокуратуры уже идет полным ходом

В то же время, как правильно отметил заместитель Генерального прокурора Украины Давид Сакварелидзе, выступая 8 апреля на круглом столе, посвященном реформе правоохранительных органов, можно долго откладывать вступление в силу нового Закона «О прокуратуре», однако и 1 января 2016 г. наступит, и изменения рано или поздно придется притворять в жизнь. Чиновник анонсировал создание уже на следующей неделе департамента реформ, в структуру которого будет входить отдел по контролю за качеством прокурорской деятельности. Также будет создана служба генеральной инспекции, в которую войдут 3 прокурора, 9 следователей и 25 работников.

Создание новых структурных подразделений отвечает на запрос общества о восстановлении доверия к органам прокуратуры. Д. Сакварелидзе акцентировал внимание на том факте, что коррупция не может возникнуть в любой структуре «изолировано». Как пример, он рассказал о резонансном задержании должностных лиц прокуратуры и милиции в Краматорске. По его словам, ни одна юридическая компания, ни один бизнесмен, носившие «подати» коррупционерам, не заявили об этих вопиющих случаях ни в Генеральную прокуратуру Украины, ни ему лично. Поэтому бороться с взяточничеством необходимо системно. Если к прокурору приходит адвокат с предложением неправомерной выгоды, должностное лицо обязано сообщить о подготовке либо покушении на преступление.

Также в прокуратуре инициируется создание 3 рабочих групп. Первая будет заниматься организацией прокурорской деятельности в уголовном процессе, вторая – созданием и внедрением электронного делопроизводства. По словам руководства ГПУ, это позволит сломать практику, когда досудебное расследование уголовного производства превращается в «накопление макулатуры», ведь сегодня следователь отправляет запрос на получение информации и ждет ответа, потом назначает экспертизу и т. д. С другой стороны, электронное делопроизводство должно прийти на смену существующему Единому реестру досудебных расследований. Суть этого начинания заключается в том, что должностное лицо будет иметь доступ к делопроизводству и прокуратуры, и милиции, и других органов.

И третья группа будет отвечать за так называемые guidelines, т. е. разработку методических рекомендаций, необходимых для осуществления прокурорской деятельности. В отличие от методических рекомендаций старого типа, которые были раздуты до существенных объемов и содержали мало полезной для практики информации, guidelines должны будут в краткой форме дать ответы на наиболее существенные вопросы.

В ходе круглого стола по реформе правоохранительной деятельности заместитель председателя Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел Станислав Кравченко отметил, что сегодня на прокурора как процессуального руководителя ложится большая нагрузка, поскольку по статистике только за предыдущий год в суд было передано 700 тыс. обвинительных актов. В то же время, в ходе реформирования планируется существенно сократить штатный состав органов прокуратуры. Не будет ли это преждевременным?

На это заместитель Генерального прокурора Д. Сакварелидзе возразил, что суть реформы не заключается в «хирургическом урезании» штата. Как пример, он привел штат прокуроров Донецкой области в 800 человек, которые сейчас дислоцируются в Мариуполе. По его словам, их эффективность меньше, чем 15 военных прокуроров, работающих в том же районе, но в полевых условиях. При непропорциональной нагрузке на прокуроров, по его мнению, следует поднимать вопросы не об увеличении штата, а о пересмотре механизмов работы. Скажем, в случае с процессуальным руководством или поддержанием государственного обвинения в суде следует правильно расставлять приоритеты. Незначительные правонарушения не должны занимать столько же рабочего времени следователя прокуратуры либо прокурора как процессуального руководителя, как тяжкие или особо тяжкие преступления, а тем более – больше. Законодательно этот вопрос может быть решен путем перевода таких правонарушений в категорию уголовных проступков либо административных правонарушений (декриминализация). С другой стороны, у стороны обвинения есть механизмы заключения так называемых соглашений (о признании виновности, о примирении с потерпевшим), а также закрытия уголовных производств.

В заключение заместитель Генерального прокурора Украины рассказал, что есть наработки о проведении беспрецедентного открытого конкурса на административные должности руководителей местных прокуратур. В ходе отбора планируется провести 4 этапа собеседования. Процедура предусматривает сдачу профессионального тестирования, в разработке которого принимал участие и адвокатский корпус, а также прохождение психологических тестов. На заключительном этапе будут проведены собеседования в режиме онлайн-конференции, за ходом которых посредством интернета могут наблюдать все желающие.

Поскольку система не может самоочиститься и самоусовершенствоваться, Д. Сакварелидзе призвал всех молодых энтузиастов присоединяться к процессу реформирования прокуратуры.

Что дальше?

Несмотря на определенные успехи в реформировании прокуратуры, трудно не согласиться с тем, что все проведенные сегодня изменения являются запоздалыми. Действующий Закон Украины «О прокуратуре» был принят еще в 1991 г. Все косметические поправки к нему, которые проводил с тех пор законодатель, не приблизили статус прокуратуры к международным стандартам, а привели к ситуации, когда этот орган полностью себя дискредитировал. Основной проблемой стало то, что сменяющееся в течение 2014 г. руководство Генеральной прокуратуры Украины не смогло оправдать возложенного на него доверия. И если после Революции Достоинства общество было готово подождать начала реформы «до завтра», то к нынешнему Генеральному прокурору и его команде вполне логично сформировались завышенные требования с необходимостью принципиальных изменений «на вчера». Оправдают ли эти надежды прокуроры-реформаторы, покажет время, но предпосылки для этого однозначно есть.

Комментарии ЭКСКЛЮЗИВ

Елена Сотник, народный депутат Украины, один из инициаторов законопроекта №2404-1

– Подготовкой кадров, в частности и для органов прокуратуры, уже занимается сеть государственных и частных высших учебных заведений. Научную работу выполняют Национальная академия правовых наук и другие научно-исследовательские институты. Национальная же академия прокуратуры Украины, по замыслу авторов законопроекта, должна представлять собой тренинговый центр, который поможет кандидатам на должности прокуроров в сжатые сроки овладеть необходимыми для их работы профессиональными навыками, по образцу полицейской академии США.

Давид Сакварелидзе, заместитель Генерального прокурора Украины

– Иногда сам бизнес предпочитает решать свои дела с помощью коррупционных методов вместо того, чтобы обратиться в ГПУ или ко мне лично. Вот, например, случай в Краматорске, где мы изъяли список компаний, которые платили «дань» руководству прокуратуры и милиции района. Зачастую сами адвокаты несут взятки следователю или судье. Поэтому очистить лишь прокуратуру не удастся, если параллельно не работать по адвокатуре и суду.