Тест для госаппарата

Анна Шульгина,
«Судебно-юридическая газета»

Если пациент смертельно болен, лечение предполагает радикальные меры. План по проведению в Украине радикальных реформ остается в силе. Кабинет министров Украины утвердился в своем желании до сентября следующего года переаттестовать большинство чиновников, судей, правоохранителей и прокуроров. Об этом идет речь в проекте закона №0946 от 27.11.2014 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты по обновлению государственного аппарата и упрощению предоставления административных услуг», зарегистрированном в Верховной Раде VIII созыва.

Напомним, что ранее такая переаттестация была запланирована в рамках законопроекта №4322а, который был принят ВР за основу еще летом с. г. Тогда его поддержал 241 депутат, однако в дальнейшем рассмотрение данного проекта было отложено. Вполне возможно, документ длительное время не вносился в пленарный зал, так как нуждался в более глубоком анализе. Во всяком случае, ранее министр юстиции Украины Павел Петренко уточнил, что ко второму чтению некоторые положения данного проекта будут доработаны и значительно дополнены.

Нормы законопроекта действительно оставляли много вопросов. Первое, что обратило на себя внимание – это отсутствие в проекте четкого механизма самой переаттестации.

Оценка на профпригодность

Отметим, что сама процедура переаттестация не нова. Она с определенной регулярностью проводилась в разных ведомствах и на предприятиях согласно внутренним указам и распоряжениям. Результатом ее должен был стать определенный вывод о том, может ли конкретный человек занимать определенную должность, достаточно ли он квалифицированный специалист и отвечает ли определенным морально-этическим стандартам. Также отметим, что результатом переаттестации может быть как понижение в должности или даже увольнение, так и повышение по службе.

На первый взгляд, никаких сложностей возникать не должно, однако надо понимать, что в механизме переаттестации заложен большой риск злоупотреблений, и именно это беспокоит сегодня чиновников, подпадающих под такую процедуру. Общественность, в свою очередь, обеспокоена тем, что переаттестация может пройти формально. Некоторые эксперты уверены, что сейчас проконтролировать широкомасштабную переаттестацию большинства работников госслужбы общественности будет сложно, поэтому эффект от такого процесса чрезвычайно сомнителен.

К тому же, отметим, что данный законопроект – это не первая, а очередная попытка очистить госаппарат. Все предыдущие нормативные акты, преследовавшие такую цель, на сегодняшний день ожидаемого результата не дали. Не последнюю роль в этом сыграло низкое качество самих предлагаемых законопроектов.

Не касайтесь мантии

Больше всего претензий у общества к сотрудникам структур МВД и судьям. Еще весной общественные активисты требовали от властей именно с них начать люстрацию, благодаря которой можно было бы очистить правоохранительную и судебную системы от предателей и коррупционеров.

Что касается МВД, отметим, что его сотрудники и ранее регулярно проходили переаттестацию. Насколько она была формальна или, наоборот, эффективна – это отдельная тема, но сама процедура силовикам знакома. А вот судейский корпус подобного процесса не знал. Возможно, поэтому подобная идея вызвала возмущение в судейской среде и шквал критики со стороны некоторых экспертов. Служители Фемиды утверждают, что нормы законопроекта противоречит Закону «О судоустройстве и статусе судей», Конституции Украины и международному законодательству. «Мы не против, чтобы проводилась переаттестация. Но переаттестация всех судей и увольнение их на основании ее результатов противоречит закону», – отметил секретарь ССУ Анатолий Марцинкевич.

А все дело в том, что в Конституции отсутствует такое основание для увольнения судьи, как «профнепригодность». Аттестация всех законников как средство люстрации не соответствует принципам независимости и ответственности судей. Ни один из судей, избранных бессрочно, не может быть уволен с должности без достаточных на то причин до достижения пенсионного возраста. Хотя тут нужно заметить, что в этих нормах как раз и может быть скрыт мотив самой переаттестации, ведь она и проводится для того, чтобы проверить, были ли в деятельности обладателя мантии эти самые «достаточные причины».

Доказывая, что подобные действия в отношении судебной ветви власти незаконны, судьи в качестве примера приводят Словакию, в которой также была попытка провести внеочередную аттестацию и люстрацию судей. Тогда за них заступилось бюро Консультативного совета европейских судей, которое, проанализировав это предложение, пришло к выводу: «Безопасность пребывания в должности и несменяемость обладателей мантий являются ключевыми элементами их независимости, а назначение бессрочно может прерваться только в случаях серьезных дисциплинарных проступков и уголовных правонарушений».

Кроме того, судейский корпус несколько смущен тем фактом, что предстоит тотальная аттестация. Судьи не совсем понимают, почему ставятся под сомнение знания и квалификация всех без исключения (а это около 9 тыс. человек).

Вопросы без ответа

Изучая законопроект №0946, отметим, что его основная цель – усовершенствовать законодательство в сфере предоставления административных услуг, способствовать повышению их качества, приближению их к гражданам, предотвращению проявлений коррупции в этой области, совершенствованию механизма финансирования деятельности органов государственной исполнительной и государственной регистрационной служб. Это значит, что законопроект нацелен на проведение внеочередной переаттестации, прежде всего, госслужащих центральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, местных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере госнадзора (контроля), предоставления админуслуг, государственных закупок, приватизации государственного или коммунального имущества, приобретения прав на землю, а также лиц начальствующего состава органов внутренних дел, других правоохранительных органов.

Требование об аттестации судей обозначено единственным отдельным пунктом лишь в заключительных положениях проекта. Он не дает разъяснений, почему в его рамках необходимо провести переаттестацию судейского корпуса, ведь судьи не предоставляют административных услуг. Вполне логично было бы провести подобную процедуру согласно с отдельным законом, касающимся только судей, или путем внесения изменений в профильный Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей».

Также отметим, что законопроект предусматривает провести аттестацию судей к сентябрю 2015 г. в порядке, установленном законом. Возникает вопрос, каким? Вернемся к тому, что законопроект не отвечает на вопросы, кто будет проводить аттестацию и каким способом. И главное – каковы будут последствия для судей, которые эту аттестацию не пройдут, ведь увольнение как санкция в данном случае не совсем применимо. И вопрос на засыпку: кем будут заменять судей, которые не прошли переаттестацию? Готова ли система заполнить вакансии более квалифицированными специалистами? Что она делает в этом направлении? Или на смену сегодняшним судьям придут люди, которые отбор вообще не проходили?

Все эти вопросы дают основания думать, что подобные законопроекты являются лишь проявлением законодательной активности, а результат, т. е. очищение, обновление действующей власти неинтересен. Иначе законодатель подошел бы к процессу более тщательно, и законопроект (этот или, возможно, другой) включал бы в себя нормы, не оставляющие вопросов, скажем, процедура той же переаттестации была бы четкой и прозрачной, не противоречащей Конституции и иным действующим законам.

Европейский опыт

Судья, наделенный законом статусом неприкосновенности и являющийся согласно тому же закону независимым – это и сила, и власть. Обладать таким могуществом может только кристально чистый, честный и справедливый человек. И все эти качества он не должен растерять в процессе своей деятельности, ведь должность судьи можно получить пожизненно. Конечно, не только в Украине столкнулись с тем, что судьи не оправдали ожиданий и уронили свой авторитет. Практика люстрации, аттестации и оценки деятельности судей и ранее нарабатывалась в мире.

Оценка судей в европейских странах, которые являются членами Консультативного совета европейских судей, проводится с целью проверки знаний и навыков отдельных судей, качества и количества задач, которые они выполнили. Оценивание применяется, например, для того, чтобы определить, необходимо ли судье дальнейшее обучение, или для определения размера заработной платы «в соответствии с выполняемыми обязанностями». Также его можно применять для определения подходящих кандидатов на повышение. Многие также согласны с тем, что индивидуальное оценивание может, в принципе, помогать улучшать качество судебной системы гарантировать надлежащую ответственность судейского корпуса перед обществом.

Принятие решения, кто и каким образом проводит оценку, неразрывно связано с историей и культурой страны, а также ее правовой системой. Поэтому в разных государствах достаточно сильно отличается сама потребность в оценке судей. Бывшая Югославская Республика Македония и Румыния объяснили, что независимость судопроизводства и доверие общества к судебной системе может усиливаться с помощью индивидуального оценивания судей. Словения заявила, что оценка обеспечивает ответственность судей и вместе с тем качество судебной системы. Испания отметила, что оценка судей по количественным показателям не угрожает независимости судопроизводства. Франция и Германия со своей стороны заявили, что оценка только по количественным показателям может негативно сказаться на независимости судопроизводства.

Впрочем, другие страны, например Норвегия и Швейцария, считают оценивание ненужным для обеспечения высокого качества судебной системы. Дания, Люксембург и Швейцария заявили, что индивидуальное оценивание судей просто несовместимо с независимостью судей, поведение судьи, по их мнению, может оцениваться в рамках дисциплинарного производства. Вот и оказывается, что то, что в одной стране считается крайне необходимым для независимости и качества судопроизводства, в другой нецелесообразно. Это и должны взять на заметку законодатели при разработке законопроекта, способного очистить чиновничий аппарат в целом и судебную систему в частности.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Валентина Симоненко, председатель Совета судей Украины, судья ВСУ

– Мы не можем говорить, что в судебной системе нет проблем. Они есть. Мы рекомендуем расширить виды санкций. Просто сказать: мы – судьи, поэтому нас не надо трогать, – неправильно. Нужно понимать, почему общество выражает нам недоверие, и почему появляются такие законопроекты. Не только наша вина в том, что у государства и общества сформировалось такое отношение к судейскому сообществу. Но наша вина тоже есть. Идея переаттестации возникла потому, что качество некоторых наших решений, рассмотрения определенных дел не соответствует международным стандартам. Не все решения мотивированы, не все законные. С одной стороны, мы должны защищать судей, а с другой – быть объективными, видеть вещи такими, какие они есть на самом деле.

Виктор Городовенко, председатель Апелляционного суда Запорожской области, представитель Украины в Консультативном совете европейских судей

– В выводах Консультативного совета европейских судей сказано, что оценивание судей в ЕС проводится планово и регулярно. В целом срок планового оценивания судей составляет от 6 месяцев до 4 лет. Что касается перспектив Украины, то у нас есть свой опыт оценивания судей. В частности, раньше существовали соответствующие квалификационные классы. Но это уже стало историей.

В выводах относительно Словакии бюро Консультативного совета европейских судей указывает, что возврат к практике оценивания судей, которые уже избраны бессрочно, может оказать существенное влияние на их независимость. А ведь фактически это то, что предлагается сейчас у нас. Дело в том, что согласно европейским стандартам, процедуру оценивания судей должны проводить сами судьи. В ином случае будет существовать угроза их независимости. Нельзя допускать к процедуре оценивания судей органы государственной власти, такие как Министерство юстиции. Оценивание судей может осуществлять Высшая квалификационная комиссия судей, а оценка судей людьми, не имеющими соответствующей профессиональной подготовки, приведет только к негативным результатам. Ведь если судьи будут принимать решения только для того, чтобы кому-то понравиться, у нас не будет нормальной судебной власти.

Откровенно говоря, мнение судейского корпуса относительно аттестации судей не совпадает с мнением законодателя. На мой взгляд, сейчас необходимости в переаттестации судей нет. Но если общество требует проведения такой проверки, хочет убедиться в соответствии профессионального уровня судьи, это сделать возможно, но только при полном соблюдении европейских стандартов, чтобы аттестация судей не превратилась в репрессии против них. Судейское сообщество в целом считает, что такие законы, как Закон «Об очищении власти», являются завуалированным давлением на суд. Нужно найти такую золотую середину, которая удовлетворила бы общественность и вместе с тем сохранила независимость судов, что вполне реально.

Александр Сасевич, судья Львовского окружного административного суда, член ССУ

– Мы понимаем, что часто общество получает информацию о деятельности судов, которая не соответствует действительности. Если говорить о существующем проекте закона, где предлагается провести полную переаттестацию судей, то Совет судей считает, что это ничто иное, как вмешательство в независимость судебной ветви власти. А ведь мы идем в Европу, и один из наших принципов как раз гласит, что судебная власть должна быть независимой.

Строить будущее на законах, не соответствующих в ряде случаев необходимым нормам, было бы неправильно. Совет судей прекрасно понимает, что очищение власти необходимо. Но часто слишком много внимания уделяется судам, хотя известны примеры, когда и представители других ветвей власти допускали нарушения. Я считаю, что должна быть индивидуальная ответственность судей. Конституция предусматривает, что есть ВККС и ВСЮ для того, чтобы дать оценку действиям судей. Согласно европейским стандартам, такие органы должны комплектоваться из судей, которые должны иметь там большинство, и представителей общественных организаций – юристов, адвокатов. Политическую составляющую при формировании этих органов надо исключить полностью. Что касается переаттестации судей, то европейские нормы говорят, что этот процесс должен быть внутренним делом судов.

Владимир Кривка, судья Межигорского районного суда Закарпатской области, член ССУ

– Судейское сообщество находится в стадии реформирования. На это есть запрос как от общества, так и от самих судей. Судьи не против переаттестации, но вопрос, каким образом ее следует проводить. Процедура должна быть прописана настолько четко, чтобы не было даже намека на попытку посягательства на независимость судов. Ведь может быть так, что переаттестованные судьи будут просто бояться вынести то или иное решение или попадут под влияние определенных политических сил. Так у нас происходило неоднократно.

Лично я считаю, что должна быть индивидуальная ответственность судьи за вынесенное решение. Сплошной аттестации или переаттестации судей быть не должно. А если она все-таки будет проведена, нужно предусмотреть механизм обжалования ее результатов. Ведь может получиться так, что судья пострадает за свою принципиальную позицию.

Анатолий Марцинкевич, секретарь Совета судей Украины, судья Апелляционного суда Хмельницкой области

– Действительно, определенные политические силы хотят провести сплошную переаттестацию судей. Однако такие вещи противоречат международным стандартам. Тем более, что у нас в Конституции не прописан порядок увольнения судей на основании результатов переаттестации. Без внесения изменений в Конституцию проводить переаттестацию судей бессмысленно. На этот счет есть и решение Консультативного совета европейских судей. В Европе был прецедент, когда судьи по результатам аттестации были уволены, но потом через ЕСПЧ восстановились в должностях. У нас в 1990-е гг. было так, что судья, который имел определенные недостатки в работе, получал взыскание, а потом в течение 6 месяцев должен был пройти переаттестацию. А до 2010 г. у судей были квалификационные классы, и когда судья хотел получить повышение в классе, изучались результаты его работы. Если они были неудовлетворительными, судья понижался в квалификационном классе. Думаю, было бы целесообразнее вернуться к такой практике, чем заниматься сплошной переаттестацией судей. К тому же, для такой процедуры нужны деньги.

Богдан Львов, председатель Высшего хозяйственного суда Украины

– Сейчас выдвигается много предложений по поводу очищения судебной власти или внеочередной аттестации. Я хочу обозначить, что наиболее целесообразное предложение прозвучало во время разработки нового законопроекта о судоустройстве, где квалификационная аттестация судей предложена еще на стадии разработки как мероприятие, которое позволит очистить судебную систему от людей, не отвечающих профессиональным качествам или требованиям добропорядочности. И мне кажется, что это должно быть не разовое действие, которое мы поспешно проведем в течение недели или месяца, что не даст качественного результата – это должны быть мероприятия, которые будут проходить в течение более длительного периода. Но прошу понять мои слова не так, что мы хотим затянуть эту переаттестацию. Нет, она как раз должна начаться в ближайшее время и, в первую очередь, с Верховного и Высшего хозяйственного судов Украины. Это именно те суды, которые определяют судебную практику, и провести там переаттестацию необходимо в кратчайший срок. Однако она не должна стать единичным событием – это должен быть усердный и кропотливый труд. Если судья не будет отвечать требованиям добропорядочности, он не должен работать в суде. Если судья не подтвердит минимальный профессиональный уровень, ему также места в суде может не найтись. Но если у судьи будут некоторые пробелы в каких-то более узких сферах знаний, надеюсь, ему дадут возможность исправить их.

Павел Петренко, министр юстиции Украины

– Законопроект о переаттестации был одним из тех актов, отдельные положения которых мы включили в полномасштабный проект закона о судоустройстве, который сейчас находится на стадии подготовки. Мы очень быстро внесем его в Верховную Раду. Логика таких положений заключается в том, что судьи, которые не проходят переаттестацию, должны будут пройти переквалификацию путем направления в Национальную школу судей. Вторая идея – все-таки внести в Конституцию положение, позволяющее увольнять судей по отдельной причине как непрошедших переаттестацию. И орган, отвечающий за карьеру судей, однозначно должен быть сформирован по новому принципу после внесения изменений в Основной Закон.

Комплекс таких мероприятий должен возобновить уровень доверия к судебной власти. По-хорошему, необходимо начать с одного суда, например, с Печерского районного суда Киева – изменить персональный состав, принять туда новых судей на конкурсной, публичной основе, предоставить охрану, обеспечить круглосуточное видеонаблюдение и дать суду возможность сотрудничать с Национальным антикоррупционным бюро.

Оксана Сыроид, заместитель председателя Верховной Рады Украины

– Какой механизм переаттестации будет установлен, я пока не могу сказать. Подходов может быть несколько, и мы пока не согласовали ни один. В соответствии с Конституцией Украины, переаттестация не может быть основанием для увольнения судей. Вообще переаттестация в судействе считается элементом давления на судью. Поэтому это неэффективный инструмент. Если мы будем его применять, есть большой риск, что судьи смогут потом успешно обжаловать решения об их увольнении по итогам переаттестации и восстановиться в должностях. И возобновятся не лучшие профессионалы, а те, которых мы как раз хотим уволить. Поэтому мы предлагаем, чтобы судей увольняли с должностей после внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины, и в переходных положениях должно быть указано, что все судьи должны пройти переназначение. Таким образом можно будет гарантировать, что по новым критериям к судейским должностям допустят других людей.

Виктор Пинзеник, народный депутат Украины

– На мой взгляд, прорыв в судебной системе можно сделать только через выборность судей. Судей надо выбирать. Это моя позиция. Должны быть округи, и люди должны выбирать, поскольку нет более сильного контроля над судьей, чем контроль общиной. Но надо менять Конституцию, потому что нет такой нормы, которая это допускает. Каждые 3–5–10 лет судья должен стать на суд общества для того, чтобы люди дали оценку его деятельности.

Олег Березюк, народный депутат Украины

– Судебная система является самой сложной, так как она глубоко коррумпирована. Хотя в этой системе есть люди, которые имеют честь и достоинство. Нельзя всех чесать под одну гребенку. Люстрация, увольнение – это болезненные процессы, но не бывает изменений, которые не приносят дискомфорт. Этот дискомфорт нам всем надо пережить. И судьям тоже.

Константин Ващенко, глава Национального агентства Украины по вопросам государственной службы

– Закон «О государственной службе» регулирует все вопросы, связанные со вступлением, прохождением и прекращением государственной службы. Собственно, он регулирует вопросы, касающиеся и самого государственного служащего, и его компетенции, повышения квалификации, профессионального обучения. Это комплекс вопросов, который должен дать ответ на проблему построения в Украине профессионального корпуса государственных служащих. Существующие сегодня аттестация и оценка действительно проходят формально, они не имеют никаких последствий. Но любые организации и процессы в этих организациях должны быть подчинены определенным нормам и подходам. Сегодня мы просто адаптируем отечественное законодательство к тем стандартам и нормам, которые существуют в Европейском союзе.

24 государства-члена Консультативного совета европейских судей объяснили, что они оценивают судей более или менее формальным способом (Албания, Австрия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Болгария, Хорватия, Кипр, Эстония, Франция, Грузия, Германия, Греция, Венгрия, Италия, Республика Молдова, Монако, Нидерланды, Польша, Румыния, Словения, Испания, «Бывшая Югославская Республика Македония», Турция, Украина). Эстония и Украина оценивают судей только перед их назначением бессрочно.

9 государств-членов (Чешская Республика, Дания, Финляндия, Исландия, Люксембург, Норвегия, Швеция, Швейцария, Великобритания) заявили, что они не используют систему индивидуального оценивания. Однако Швеция все же использует определенные инструменты оценивания с целью определения меньшей части вознаграждения в зависимости от деятельности судьи, Финляндия и Швейцария используют их при подготовке к обсуждению карьерных вопросов. В Великобритании неформальное оценивание проводится при рассмотрении заявления судьи о повышении.

Не дожидаясь принятия специального закона, руководители некоторых ведомств работают на упреждение. Так, за последнее время более 50 должностных лиц аппарата Министерства обороны Украины и Генерального штаба Вооруженных Сил Украины были уволены из-за ненадлежащего выполнения ими служебных обязанностей. Об этом сообщил министр обороны Степан Полторак. «Мы избавляемся от тех людей, которые работали неэффективно, которые затягивают с принятием решений. По многим из них проводятся служебные проверки. И это только начало. По итогам года, когда мы четко поймем, кто и как работал, мы проведем переаттестацию всего руководящего состава аппарата оборонного ведомства. Начнем с заместителей министра», – отметил министр.

Также вскоре пройдет полная переаттестация личного состава милиции, сообщил советник министра внутренних дел Украины Зорян Шкиряк. «Я хочу подчеркнуть, что в будущем будет проведена полная переаттестация, и уже со следующего года представители милиции будут набираться по достаточно четким и понятным принципам», – отметил он и добавил, что аттестацию проведут с целью повышения социальной защиты работников органов правопорядка, а также их материального содержания.