Коалиции приказали быть

Вячеслав Хрипун,
«Судебно-юридическая газета»

27 ноября Верховная Рада утвердила состав парламентской коалиции, в которую вошли 302 народных депутата из 5 фракций – «Блока Петра Порошенко», «Народного фронта», «Самопомощи», «Радикальной партии» и «Батькивщины». Еще ранее, 21 ноября все участники парламентского объединения подписали текст Коалиционного соглашения, которое станет планом действий «проевропейских сил» на весь период полномочий Верховной Рады VIII созыва. В целом это соглашение представляет собой скорее декларацию о намерениях – в нем достаточно много общих слов и размытых формулировок. В большинстве случаев остается непонятным, каким образом партии, поставившие под ним подписи, намерены достигнуть поставленных целей. Более того, ряд задекларированных положений прямо противоречат сложившейся сейчас практике. Что и как собираются делать участники коалиции, изучила «Судебно-юридическая газета».

Полная корзина обещаний

Как отмечают участники коалиции, приоритетными для них в ближайшие годы станут обеспечение обороноспособности Украины, восстановление экономического роста страны, защита прав и свобод граждан, в т. ч. интересов крымско-татарского народа, граждан, проживающих в Крыму и Севастополе. Отдельное внимание предполагается уделить защите прав и свобод жителей, проживающих на неподконтрольных центральной власти территориях Луганской и Донецкой областей – как до сих пор проживающих там, так и выехавших оттуда.

Следует отметить, что пока власти предпринимают прямо противоположные шаги. Например, на контролируемой сепаратистами территории Луганской и Донецкой областей прекращена работа украинских банков, судов и органов социального обеспечения населения. 15 ноября Президент Петр Порошенко ввел в действие решение Совета национальной безопасности и обороны от 4 ноября «О неотложных мерах по стабилизации социально-экономической ситуации в Донецкой и Луганской областях». Оно предполагает, что все государственные учреждения и организации, в т. ч. больницы и учебные заведения на этих территориях прекращают работу, а их сотрудники подлежат эвакуации и переводу в другую местность. Лица, ранее получавшие пенсии и другие государственные пособия, должны выехать за пределы самопровозглашенных Луганской и Донецкой народных республик (ЛНР и ДНР) и пройти перерегистрацию.

Это решение сразу же поставило под удар пенсионеров, инвалидов, матерей с маленькими детьми, для которых выезд за пределы места проживания, да еще в условиях боевых действий, крайне затруднителен. А Министерство энергетики и угольной промышленности с 28 ноября остановило 252 своих предприятия, расположенных в Донбассе. Руководители предприятий должны каким-то образом переместить их, а также их сотрудников из населенных пунктов, на территории которых органы государственной власти «временно не осуществляют свои полномочия». Очевидно, что для большинства работников такой переезд представляется невозможным, а остановка предприятий приведет лишь к массовой безработице и падению и без того низкого уровня жизни. В целом следует отметить, что такие действия Президента и правительства не вяжутся с декларируемой поддержкой населения территорий, на которых перестала действовать власть Украины, и защитой прав и свобод жителей Донбасса.

Также участники коалиции намерены достигнуть «европейского качества жизни», снизить безработицу, ликвидировать бедность, развивать институты гражданского общества, бороться с коррупцией, восстановить правосудие, развивать образование и науку. Предполагается провести реформу избирательного законодательства и отказаться от действующей с 2011 г. смешанной (пропорционально-мажоритарной) системы выборов – вместо нее будет действовать пропорциональная система выборов, согласно которой избиратели будут голосовать за конкретных кандидатов по открытым спискам в многомандатных избирательных округах.

Внимание военным

Наиболее интересными являются разделы соглашения, посвященные вопросам повышения обороноспособности, судебной реформе и реформе правоохранительных органов.

В сфере обороны стороны намерены реформировать Вооруженные Силы в соответствии со стандартами НАТО и с учетом опыта, приобретенного в ходе антитеррористической операции. Предполагается развивать отечественный оборонно-промышленный комплекс, что, помимо удовлетворения нужд собственной армии, позволит Украине выйти на внешние рынки. Должны быть разработаны Стратегия национальной безопасности и Военная доктрина, в которой будет предусмотрен «вероятный противник». О том, кто будет таким противником, авторы соглашения предпочли умолчать. Ключевая роль в организации обороны страны должна будет перейти к СНБО.

Реформа ждет и разведывательные органы, в которых предварительно должна пройти люстрация. Большое внимание будет уделено радиоэлектронной разведке, а на Востоке страны будет развернут ее региональный центр. Военные контингенты с соответствующей инфраструктурой предполагается разместить в восточной части страны на постоянной основе. Введение военного положения по-прежнему не планируется. За порядком на территориях, освобожденных от противника, будут следить военные коменданты. Военно-административное деление страны также будет изменено. В начале 2016 г. планируется создать и запустить Единый государственный реестр военнообязанных лиц, ведением которого будет заниматься главное управление оборонного и мобилизационного планирования Генерального штаба Вооруженных сил Украины.

Необходимо отметить, что подобные реформы обойдутся казне в довольно значительную сумму. В 2014 г. расходы Украины на сферу обороны составили около 28,3 млрд грн, что составляет 1,8% процента ВВП страны. Учитывая масштаб заявленных реформ и в других сферах, без иностранной финансовой помощи и кредитов стране обойтись не удастся. США в качестве военной помощи уже выделили нам $320 млн.

Изменения в Конституцию

О предполагаемых изменениях в Конституцию участники коалиции говорят вскользь. Пока что можно уверенно говорить лишь о том, что будет предпринята попытка отменить внеблоковый статус Украины. Будет создана временная специальная комиссия Верховной Рады для подготовки согласованных коалицией изменений в Конституцию. Сформирована она будет на основе пропорционального представительства в парламенте. При этом законопроекты о внесении изменений в Конституцию должны проходить Венецианскую комиссию.

Очередной раунд борьбы с коррупцией

Уже в январе 2015 г. должно быть создано Национальное антикоррупционное бюро Украины (НАБУ), которое будет иметь статус центрального органа исполнительной власти. Директор НАБУ будет избран посредством конкурса. Брать на работу в НАБУ предполагается сотрудников прокуратуры, которые перейдут в новое ведомство в ходе реформы органов прокуратуры. Участники коалиции полагают, что квалификационные требования к сотрудникам НАБУ, размер оплаты их труда, процедуру привлечения к дисциплинарной ответственности еще необходимо конкретизировать. При этом отмечено, что в штат НАБУ не будут приниматься лица, которые 5 последних лет работали в антикоррупционных департаментах СБУ, МВД и прокуратуры. Это положение вызывает вопросы, поскольку в таком случае вообще непонятно, откуда ведомство будет брать необходимые кадры.

Кроме того, во втором квартале 2015 г. предлагается создать Национальное агентство по вопросам противодействия коррупции – также центральный орган власти со специальным статусом. Напомним, что создание этого агентства предусмотрено Законом «О противодействии коррупции», который парламент принял 14 октября 2014 г. Согласно ему, в задачи агентства входит ведение Единого государственного реестра деклараций лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, и Единого реестра лиц, совершивших коррупционные или связанные с коррупцией правонарушения.

Кроме того, агентство будет заниматься «формированием и реализацией антикоррупционной политики», разработкой проектов нормативно-правовых актов по этим вопросам и организацией проведения исследований, касающихся ситуации с коррупцией в стране. Ежегодно будет проводиться внешний антикоррупционный аудит органов государственной власти. В начале 2015 г. предполагается внести изменения в Закон «О Государственном земельном кадастре», сделав публичными данные о земельных участках и их владельцах. Будет обеспечен и открытый доступ к информации о правах на объекты недвижимости и конечных бенефициарных владельцах юридических лиц.

Суды в ожидании реформы

Отдельно участники Коалиционного соглашения предусмотрели проведение реформ в судебной сфере, целью которых является создание «свободной от коррупции, эффективной и независимой системы правосудия». Так, без всякой конкретики предлагается снизить политическое влияние на судебную систему, повысить качество работы судей, обеспечить прозрачность работы судов.

Судебная реформа, представленная в октябре с. г. Премьер-министром Арсением Яценюком, также входит в планы коалиции. По ее результатам система судов должна стать «проще», неприкосновенность судей будет ограничена, произойдет обновление судейского корпуса. Предлагается создать в рамках реформы некий «независимый от политического влияния орган», отвечающий за назначение, карьеру и увольнение судей, который буде состоять из представителей судейского сообщества, а также правоведов и правозащитников. Судя по всему, созданием такого органа народные депутаты попытаются «разрулить» сложившееся сейчас тупиковое положение, когда в силу ряда причин не работают Высший совет юстиции (ВСЮ) и Высшая квалификационная комиссия судей (ВККС), а в Верховной Раде скопились сотни представлений и заявлений судей, ожидающих увольнения, которые парламент не рассматривает годами.

Также запланировано, что уже весной 2015 г. отбор на должности судей в судах всех инстанций будет проходить исключительно по конкурсу. Например, Верховный и Конституционный Суды будут формироваться из «признанных специалистов в сфере права» с публичным обсуждением каждой кандидатуры. Следует отметить, что это положение вполне совпадает с принятым съездом судей осенью с. г. регламентом назначения и увольнения судей Конституционного Суда по квоте съезда судей Украины. П. 2.7 регламента предусматривает, что с момента публикации информации о кандидате на должность судьи Конституционного Суда граждане, их объединения, все заинтересованные лица могут принять участие в обсуждении кандидата и вносить свои предложения. Соответствующие письменные обращения доводятся до кандидата, а потом оглашаются на съезде судей. Из профессионалов с «безукоризненной репутацией» будут формироваться также ВСЮ и ВККС.

В целях борьбы с коррупцией в судейском корпусе обязательным для судей станет полное декларирование доходов и расходов – как личных, так и членов их семей и даже «связанных с ними лиц в самом широком контексте». Занимать должность судьи смогут исключительно лица с «высокими профессиональными и моральными качествами». Деятельность судей буде оцениваться по неким критериям, которые еще предстоит установить. При этом на карьеру судей будут влиять решения Европейского суда по правам человека (в случае, если будет установлено, что судья нарушил Конвенцию при принятии того или иного решения). Представители общественности смогут принимать участие в процедуре отбора судей. Количество органов судейского самоуправления будет уменьшено. Будет принят базовый закон, унифицирующий порядок дисциплинарного производства в отношении судьи. Условия, при которых судья может быть привлечен к дисциплинарной ответственности, будут расширены, в частности, за счет этической составляющей. Впрочем, процедуру обжалования судьей решения о его привлечении к такой ответственности также обещают усовершенствовать.

Предстоят изменения и в процессуальном законодательстве. Так, с целью улучшения доступа к суду установлен механизм, который не дает возможности вернуть заявление из-за его неподсудности или неподведомственности юрисдикции суда – суд, который получил заявление, должен будет сам передать его по назначению. Т. е. обязанность правильно определить юрисдикцию и подсудность дела будет переведена с истцов на суды. Отметим, что такое положение содержит и законопроект, представленный Кабмином 13 октября на выездном заседании в Верховном Суде Украины.

По всей видимости, предполагается, что после судебной реформы, которая, как известно, предполагает ликвидацию специализированных судов, в судах будет введена специализация судей, которым будут поступать дела согласно сфере их компетенции. Верховный Суд получит эффективные полномочия для формирования последовательной судебной практики. Процессуальные нормы разных видов судопроизводства будут максимально унифицированы. «Судья должен быть арбитром, а не следователем», – говорится в тексте Коалиционного соглашения. В судах более активно будет внедряться институт присяжных. Появится механизм пересмотра уголовных дел, в которых лица были осуждены без надлежащей доказательной базы.

Нагрузка на судей должна быть приведена в соответствие с обоснованными нормами. Необходимо отметить актуальность данного положения. Например, согласно данным Бориспольского горрайонного суда Киевской области, в первом полугодии 2014 г. в этот суд поступило 5630 дел и материалов. Рассмотрено из них было 5321. С предыдущего периода нерассмотренными остались еще 660 дел. Согласно статистике суда, в первой половине года на каждого судью, рассматривающего уголовные дела, в среднем пришлось по 663 дела, а гражданские дела – 331. При этом в суде работают всего 14 судей, из которых нередко часть находятся в отпуске или на больничном, а 5 судей вообще подпадают под действие Закона «Об очищении власти».

В планах также ввести эффективный контроль за исполнением судебных решений, который будет основываться на принципе, что «размер вознаграждения будет поставлен в прямую зависимость от фактического исполнения судебных решений и сроков их выполнения». Ответственность за невыполнение судебных решений будет усилена.

Некоторые нововведения коснутся и адвокатов. Им обещают более качественное профессиональное самоуправление и, вместе с тем, эффективные механизмы их привлечения к дисциплинарной ответственности. Интересно, что право осуществлять защиту в суде получат родственники обвиняемых, как это было до вступления в силу Уголовного процессуального кодекса 2012 г. Действующий же УПК предполагает, что защитником в суде может быть только адвокат, данные о котором содержатся в Едином реестре адвокатов Украины.

Силовики будут жить по-новому

Серьезные перемены обещают силовым органам. В СБУ, в частности, будут усилены ее контрразведывательные подразделения, что является оправданным в условиях вооруженного конфликта в стране. Милиция, как известно, станет полицией. МВД окончательно станет гражданским ведомством, в задачи которого будут входить борьба с преступностью, обеспечение общественного порядка, управление государственной границей, борьба с нелегальной миграцией и с чрезвычайными ситуациями. Полиция будет состоять из двух частей: национальной и муниципальной полиции. В составе первой будут действовать полиция общественной безопасности, уголовная полиция и спецподразделения МВД.

В начале 2017 г. в составе национальной полиции предполагается создать институт детективов, часть которых будут заниматься оперативной работой, а часть – следственной. От ликвидации спецподразделения МВД «Грифон» было решено отказаться – на его базе будет создана судебная полиция. Реформа МВД будет проходить по линии размежевания компетенции ведомств, ликвидации дублирования функций подразделений. Ряд подразделений, таких как ГАИ, Госслужба охраны будут ликвидированы. Муниципальная полиция, в свою очередь, будет финансироваться из местных бюджетов и заниматься в основном охраной общественного порядка. Подразделения по борьбе с организованной преступностью (УБОП) все-таки будут ликвидированы, а их функции передадут Государственному бюро расследований. Следует отметить, что подразделения УБОП остаются наиболее подготовленными и эффективными подразделениями МВД, на счету которых – раскрытие практически всех сколько-нибудь резонансных преступлений. Соответственно, ликвидация столь сильного подразделения вызывает недоумение, особенно в условиях значительного роста преступности.

Работающих сейчас сотрудников МВД ждет люстрация, а тех, кто будет работать в полиции дальше – переаттестация. Наконец-то четко была прописана реформа специального полицейского образования. Подготовка сотрудников полиции будет осуществляться по трехуровневой системе:

• базовая подготовка рядовых полицейских, которая будет проводиться в течение нескольких месяцев. Для этого будут созданы 4 полицейские школы по образцу соответствующих учреждений США и Грузии;
• специализированная подготовка для комплектации должностей среднего руководящего уровня в подразделениях уголовной милиции будет проводиться в Академии полиции, которая будет создана на базе Национальной академии МВД в Киеве. Такие сотрудники будут получать степень «бакалавр»;
• для должностей высшего руководящего состава МВД Академия полиции будет готовить уже магистров. Кроме того, такие должности планируется замещать на конкурсной основе.

Кроме того, в планы участников коалиции входит создание автоматизированной системы регистрации задержанных. С помощью специальных терминалов граждане смогут выяснить местонахождение интересуемого их лица. В более отдаленной перспективе Государственная пограничная служба и Государственная миграционная служба будут объединены в Государственную службу миграционного контроля и пограничной охраны. На базе действующей сейчас Военной службы правопорядка будет создана Военная полиция, которая получит право на проведение досудебного расследования преступлений, совершенных военнослужащими.

В новых реалиях правоохранительных органов ведущая роль, по замыслу реформаторов, будет принадлежать Государственному бюро расследований (ГБР). Оно является центральным органом исполнительной власти, а ее директор назначается на 5 лет Кабинетом министров на основании конкурса. ГБР будет бороться с коррупцией, но на более низком уровне, чем НАБУ, а также с организованной преступностью, заниматься расследованием особо тяжких преступлений и преступлений, совершенных сотрудниками правоохранительных органов – т. е., собственно, тем, чем ранее занимались подразделения УБОП и прокуратуры. К ГБР переходят следственные функции МВД и частично прокуратуры. Что характерно, в бюро, в отличие МВД, будет введена система воинских званий по военному образцу от лейтенанта до генерала-майора.

Собеседники «Судебно-юридической газеты» в МВД скептически относятся к предлагаемым реформам. «Нужно понимать, что простыми сменами вывесок ничего не добьешься. Нужно нормальное финансирование, материальное обеспечение, заработные платы, социальные льготы, надо внести изменения в УПК и, что очень важно – положить конец порочной «палочной системе», когда работу оценивают не по реально достигнутым результатам, а по тому, сколько и кого «закрыли», задержали, сколько чего изъяли и т. д. Именно «палочная система» часто толкает сотрудников милиции на преступления и фальсификации, ведь никто не хочет быть с низкими показателями», – уверены собеседники издания.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Егор Соболев, народный депутат Украины

– Мы действительно хотели бы дать судьям самоуправление, ликвидировать политическое влияние на них Президента или парламента. Вообще-то, этим должны заниматься сами судьи, но проблема в том, что таких судей еще надо найти, поскольку многие из них на самом деле являются «заробитчанамы» в мантиях. В Коалиционном соглашении мы предлагаем создать судейский корпус заново, но для этого надо изменить Конституцию, предусмотрев соответствующие нормы. Когда у нас будут судьи, у которых будет настоящая независимость, в т. ч. от доллара, тогда в стране появится правосудие.

Публичное обсуждение кандидатур должно проводиться прозрачно. Проверяться должно все – от процедуры вступления в школу судей до сдачи экзаменов и назначения на должность судьи. Если судья действительно показал хорошие результаты, прекрасно разбирается в профессии, он может претендовать на искомую должность.

Нужно понимать, что Коалиционное соглашение – это еще не закон. Это только цель, которой необходимо достичь, а как и что необходимо для этого сделать, мы должны прописать на уровне закона, в т. ч. внести поправки в Закон «О судоустройстве и статусе судей».

Александр Вилкул, народный депутат Украины

– Судебная реформа нужна, но это серьезный вопрос, который, соответственно, должен серьезно рассматриваться. Самое главное, чтобы эта реформа привела к борьбе с коррупцией, а не к ее росту. Что касается неприкосновенности судей, то я считаю, что этот вопрос должен рассматриваться комплексно и касаться не только судей, но и депутатов, и Президента.

Светлана Залищук, народный депутат Украины

– Главное – сменить принцип взаимоотношений между властью и обществом. Депутаты прятались за своими значками, судьи – за своими. Мы в рамках коалиции договорились снять депутатскую неприкосновенность. Что касается судей, то нужно понимать, что судья должен быть независим в своих решениях, поэтому определенную неприкосновенность им необходимо сохранить. Иначе, если судья сегодня будет судить какого-нибудь коррупционера, а завтра против него вдруг начнут уголовное производство, таким образом мы получим судей, которые не смогут выполнять свои обязанности.

Виктор Чумак, народный депутат Украины

– Реформа судебной системы, прокуратуры, МВД должна проводиться на основании консенсуса всех заинтересованных сторон. Если каждый из нас начнет ломать через колено других, говорить, что только его проект самый лучший, ничего не получится. Нужно прийти к консенсусу, например, как должна действовать судебная система.

Что я понимаю под «функциональной неприкосновенностью судей», о которой сейчас говорят? То же, что и под аналогичной неприкосновенностью депутатов – что для привлечения к ответственности и судей, и депутатов за совершение уголовных преступлений не нужны согласования с другими органами власти. Открывается уголовное производство, проводятся оперативно-следственные действия, но при этом человек остается на свободе, может работать вплоть до решения суда. Как будет происходить общественное обсуждение кандидатур на должности судей, я себе представляю с трудом. Скорее всего, его можно организовать онлайн на определенных сайтах. Кстати, я считаю, что все эти ведомственные специализированные вузы типа школы судей, академии прокуратуры должны быть ликвидированы. Готовить судей необходимо в обычных вузах, а потом, по результатам тестирования и конкурсного отбора, брать на работу.

Леонид Емец, народный депутат Украины

– Что касается отбора специалистов на должности судей, то здесь будет задействован целый комплекс факторов. Должен быть определенный опыт работы в сфере юриспруденции, какое-то отличие. Такими специалистами могут быть профессоры или деканы юридических факультетов. Они должны быть участниками общественных процессов и понимать, какие процессы происходят в стране. Как это все будет выглядеть конкретно, мы пропишем в законах. Но цель мы уже установили.

Могу сказать точно, что мы сократим количество судов по вертикали. Идет серьезная дискуссия, нужны ли нам хозяйственные или административные суды, можно ли их передать в общие суды и разделить там по палатам. У нас в стране много квалифицированных адвокатов, преподавателей вузов, профессоров. Мы хотим их всех включить в работу, чтобы не только народные депутаты писали законы, а было учтено мнение всего экспертного сообщества.

Будут реформы и в адвокатуре, но мы хотим, чтобы законодатель в них включался как можно реже, поскольку адвокаты имеют свое самоуправление. Также скажу, что в Конституцию будут вноситься изменения. Перемены затронут и Конституционный Суд, ведь в том виде, в котором он есть сейчас, он не выполняет свои функции. Слава Богу, в коалиционном большинстве есть необходимое число голосов.

Андрей Стрижак, председатель Конституционного Суда Украины в 2007–2010 гг.

– Процедура публичного обсуждения кандидатов на должности судей судов различных уровней вызывает вопросы. Как обсуждать таких кандидатов, если они еще ни дня не проработали или проработали лишь некоторое время? В ситуации, когда политики сделали из судей каких-то монстров, можно только представить, каким выйдет публичное обсуждение.

Когда-то я говорил Президенту Виктору Ющенко: «Зачем вы так много говорите о коррупции»? Когда с коррупцией хотят бороться, с ней именно борются, а не говорят о ней. Сейчас каждый день заявляют о коррупции, люди привыкли к этому слову, как к хлебу. Если на судей, чиновников, депутатов, даже на Президента уже навешен «коррупционный ярлык», какое может быть объективное обсуждение кандидатур? Что касается идеи конкурса для начинающих судей, сама по себе она неплохая, так как можно из нескольких претендентов выбрать лучшего.