Реформа милиции: попытка №..?

Анна Шульгина,
«Судебно-юридическая газета»

Украинская правоохранительная система нуждается в прозрачном и глубоком реформировании. О том, что такая необходимость сформировалась не только в гражданском обществе, но и в самой милицейской среде, свидетельствуют последние резонансные события в стране, которые не обошлись без участия данного силового органа.

Юристы и эксперты давно говорят, что для проведения реформы милиции необходима только политическая воля власти, а ее концепцию можно разработать, воспользовавшись опытом европейских стран. Однако изменить систему, а не просто разработать очередную концепцию, сложнее.

Чтобы реформа органов МВД дала ожидаемый результат, необходимо проводить ее параллельно с рядом других государственных преобразований. А поскольку сейчас именно время кардинальных перемен и всяческих реорганизаций, Министерство внутренних дел Украины не хочет откладывать реформу в долгий ящик. Арсен Аваков, будучи главой ведомства, представил короткую видеопрезентацию концепта реформы и призвал общественность присоединиться к публичному обсуждению предложенной концепции. А мы предлагаем читателю обсудить анонсированные новшества на страницах нашего издания.

Отметим, что практически каждый вновь назначенный министр МВД делал попытки реформировать работу ведомства. Первым реформатором постсоветской милиции был Андрей Василишин, пробывший на этом посту с 1990 по 1994 г. При нем был разработан и принят Закон «О милиции», по которому по сей день работает силовое ведомство. Далее эстафету принял Юрий Кравченко – при нем были модернизированы разведка, уголовный розыск, УБОП, УБЭП и оперативно-техническая служба, а также значительно расширены полномочия украинского бюро Интерпола.

Следующим министрам Юрию Смирнову, Николаю Билоконю и Юрию Луценко существенных изменений в работе правоохранительных органов добиться не удалось. Экс-министр Виталий Захарченко неоднократно говорил о необходимости реорганизовать милицию в полицию до 2015 г. Нынешний же министр МВД Арсен Аваков еще в апреле текущего года заявил, что все необходимые решения о реформе должны быть приняты в течение 6 месяцев. Т. е. назначенный министром срок истекает как раз в сентябре.

Суть реформы

Если говорить о предложенной концепции реформ коротко, то ее можно назвать кардинальной, поскольку она затрагивает практически всю систему. Так, функции милиции, согласно концепции, должны быть разделены между следующими подразделениями:

• национальная полиция – именно ее функции будут предусматривать защиту здоровья, жизни и имущества граждан, профилактику правонарушений, обеспечение правопорядка и т. д. Проще говоря, именно национальная полиция заменит знакомую нам милицию, и милиционер преобразуется в полицейского;
• национальная гвардия – военизированное формирование, призванное защищать общество и государство от противоправных посягательств. Тут уже возникают вопросы, поскольку из концепции не очень ясно, чем будут отличаться функции нацгвардии от обязанностей национальной полиции;
• государственная миграционная служба. Тут все понятно – функции знакомой всем паспортной службы. Хотя в последние годы активно пропагандировалась идея отделения данной службы от МВД;
• государственная служба по чрезвычайным обстоятельствам (уже сейчас функционирует под кураторством МВД);
• государственная пограничная служба, у которой останутся знакомые ей функции, но выполнять их она будет в составе структуры МВД.

Также планируется создать на местном уровне муниципальную полицию, которая будет подчиняться и МВД, и мэрии города. Следует отметить, что о создании такого подразделения говорили и ранее. Так, еще в 2012 г. тогдашний глава КГГА Александр Попов упоминал о том, что необходимо основать городскую милицию. Объяснялось такое намерение просто: создание в столице собственной муниципальной милиции не только существенно снизит нагрузку на правоохранительные органы, но и позволит значительно повысить уровень правопорядка. При этом именно столичная муниципальная милиция должна была стать пилотным проектом, который впоследствии мог бы распространиться на все больше города Украины. Такой позиции придерживаются и сегодня в рамках предложенной концепции. Правда, многие нюансы функционирования такого новшества пока до конца непонятны, однако сторонники концепции утверждают, что основным подспорьем для Украины станет опыт тех стран, где подобный институт давно и успешно работает.

Кроме того, запланировано сокращение некоторых служб путем слияния ведомств с похожими или одинаковыми функциями. В частности, планируется ликвидировать транспортную милицию, ветеринарную милицию, милицию по делам детей и управление по борьбе с организованной преступностью. Вспомним, что о ликвидации УБОП говорят давно – функции этого ведомства хотят передать вновь создаваемой Службе финансовых расследований. Касательно же остальных в концепции ничего не сказано. Вероятно, обязанности ликвидируемых отделов возьмет на себя национальная полиция. Впрочем, однозначный ответ на этот вопрос эксперты дать не могут, так как концепция реорганизации МВД все еще находится в стадии обсуждения.

Не забыли авторы документа и конфликт, связанный со спецподразделением «Беркут», поэтому включили в концепцию ликвидацию этого силового ведомства (хотя по всем сообщениям его уже ликвидировали), а также спецподразделений «Грифон» и «Кобра». Их предлагают заменить единым спецподразделением наподобие, как сказано в концепции, американского S.W.A.T. Но разъяснений, как будет работать это новое подразделение и чем оно будет отличатся от ликвидируемых ведомств, также нет.

Водителям на заметку

В последнее время звучит немало нареканий на работу роботы службы ГАИ. И опять-таки, история помнит попытки ликвидации данной службы. Более других желанием преобразовать ее проникся в свое время Юрий Луценко. А в июле 2005 г. уже сам Президент Виктор Ющенко пообещал, что в Украине больше никогда не будет ГАИ – своим указом он распустил это подразделение МВД из-за взяточничества на дорогах.

Теперь же в рамках обсуждаемой концепции данную службу вновь ждут перемены. Ее планируют лишить функции регистрации транспорта и выдачи водительских удостоверений. Последние будут выдаваться профильными гражданскими организациями. Как отмечается в короткой видеопрезентации министра внутренних дел, функции Государственной автомобильной инспекции и патрульной службы по охране общественного порядка и безопасности дорожного движения будут объединены. Одновременно будет осуществляться внедрение разнообразных технических средств контроля за дорожным движением. Эти меры, согласно концепции, позволят исключить коррупционную составляющую в деятельности ГАИ.

Кстати, о разнообразных технических и автоматизированных системах говорят очень много. В планах (или мечтах) реорганизаторов автоматизировать большую часть бумажной работы (составление протоколов, постановлений, отчетов и т. д.), что должно освободить время и силы, которые сотрудник тратит на бюрократические процедуры, чтобы использовать его на конкретную работу по борьбе с преступностью. Однако реализация данной идеи потребует немалых бюджетных вложений, и именно поэтому такие планы рискуют оказаться несбыточными.

Оптимисты и пессимисты

Как всем известно, у каждой медали есть две стороны. Данная концепция не стала исключением, собрав вокруг себя как сторонников, так и противников.

Последние видят в предложенных переменах множество лазеек для создания новых коррупционных схем. Так, в ходе пресс-конференции на тему «Очередная реформа МВД: «для галочки» или ради порядка?», которая собрала экспертов и общественность, специалисты выразили свои сомнения по поводу концепции реформирования службы ГАИ. Они опасаются, что новое ведомство будет сформировано по примеру уже созданного ГП «Документ» и станет еще одной легализированной схемой заработка на выдаче водительских удостоверений.

У противников расформирования ГАИ также есть ряд доводов. Некоторые из них опасаются, что дисциплина на дорогах резко упадет, количество аварий увеличится, а оформлять их будет некому. Кроме того, отдельные эксперты считают, что многие проблемы можно решить и сейчас, без проведения дополнительных реформ. Для этого достаточно дать милиции возможность выполнять свои функции.

Кадровые и отставные офицеры милиции также не уверены, что некоторые преобразования пойдут на пользу МВД и обществу. Главные сомнения связаны с тем, найдутся ли деньги, и будет ли поддержка со стороны правительства. «Проводить реформу только в МВД недостаточно – нужно менять и другие силовые структуры, с которыми МВД напрямую связано: прокуратуру, СБУ, суды, – считает бывший первый замминистра, генерал-полковник МВД Михаил Корниенко. – Практически каждый министр пытался переформатировать ведомство, но никому не удалось довести это до конца. К тому же, ни одна из предложенных реформ не была идеальна».

В свою очередь, сторонники перемен воодушевлены тем, что концепция реформирования МВД впервые была подготовлена не милицией для реформирования себя любимой под всеобщее одобрение прикормленных экспертов с милицейским прошлым – она разработана в недрах министерства с привлечением независимых экспертов гражданского общества. Впрочем, экспертный совет при МВД пока не занимался анализом финансовой составляющей реформы – расчеты планируется сделать на основании результатов пилотного проекта, который параллельно внедряют во Львовской области.

Нужно понимать, что сама по себе концепция реформирования правоохранительных органов – это лишь сборник идей и предложений, для внедрения которых нужна поддержка общественности, политическая воля Верховной Рады, Президента, Кабинета министров, а также желание самой милиции. Важно, чтобы сами правоохранители, прежде всего, занимающие высокие должности, захотели вернуть себе доброе имя и доверие граждан. Согласно концепции, миссия обновленной полиции будет лаконично умещаться в слоган «служить и защищать», и внедрение в жизнь этого громкого девиза во многом зависит от человеческих качеств, а не от законов, положений или инструкций.

В 2013 г. ОВД Украины насчитывали 261 тыс. человек, включая персонал внутренних войск, курсантов и гражданских служащих. Такое количество в 1,5 раза превышало средний европейский показатель (300 полицейских на 100 тыс. населения) и было почти вдвое больше, чем предусматривают рекомендации ООН (222 полицейских на 100 тыс. населения). При 21 млн 840 тыс. лиц экономически активного населения это означало, что каждый 83-й работающий гражданин получал зарплату от МВД Украины

«Надо ликвидировать Министерство внутренних дел, прекратить разговоры об очередной переаттестации личного состава, принять закон о национальной полиции, набрать новый персонал через детектор лжи и навести порядок в государстве. Именно сейчас, когда неэффективность этой системы стала явной, ее надо уничтожить», – советник Президента Юрий Луценко

Планируется ликвидировать:

• транспортную милицию;
• ветеринарную милицию;
• милицию по делам детей;
• управление по борьбе с организованной преступностью;
• спецподразделения «Беркут», «Грифон» и «Кобра» (заменив их единым спецподразделением наподобие, как сказано в концепции, американского S.W.A.T.)

Немного о зарубежном опыте

Грузия не так давно пережила такие же тяжелые времена, какие переживает сегодня Украина. Грузинам, как и украинцам, приходилось отбивать натиск агрессора и одновременно внедрять реформы. Сегодня Грузия делится своим опытом, в т. ч. в реформировании силовых структур. Известно, что основная часть реформы заняла 5 лет, а сама реформа продолжается до сих пор.

С одной стороны, реформа МВД Грузии была невозможна без безжалостного увольнения и наказания всех милиционеров, кто хоть как-то был заподозрен в коррупции. С другой стороны, она была невозможна без повышения социального статуса сотрудника милиции, которая была переименована в полицию, и без существенного (в разы) повышения заработной платы сотрудникам уже обновленной полиции.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Евгений Захаров, председатель экспертного совета по реформированию милиции и прав человека при МВД

– Разрабатывая данную концепцию, мы собрали мнения и обсудили их с общественностью в Украине. Затем перевели документ на английский язык и передали западным экспертам, выслушали их замечания. Кроме того, во Львове обсудили концепцию в экспертной среде совместно с курсантами и преподавателями Львовского института внутренних дел, а также собрали все замечания через нашу страницу в Facebook. Окончательный вариант стратегии был принят МВД и взят за основу для подготовки концепции первоочередных шагов по реформированию МВД. Однако каждый шаг требует личностного подхода и четкого плана действий.

Олег Мартыненко, д. ю. н., советник министра внутренних дел Украины в 2006–2008 гг.

– Хотя концепция была сформирована за месяц, нельзя сказать, что это продукт работы «с нуля», ведь в ней воплотились результаты многолетней работы ученых. И что самое главное, она является результатом жестких дискуссий.

В стратегии заложены довольно общие вещи, чтобы эксперты со стороны МВД и со стороны гражданского общества сошлись на единых точках зрения, например, какая нам нужна полиция и какое нужно МВД. И когда мы убедимся, что хотим одного и того же, можно будет переходить ко второй стадии: разработке дорожной карты и технических процессов. Сегодня мы слышим нарекания, что в концепции уделено мало внимания гражданскому контролю. Но если посмотреть внимательно, то общественный контроль прописан везде – это и посещение райотделов представителями местного населения, и возможность участвовать в процессах внутреннего расследования для человека, подавшего жалобу на действия сотрудника милиции, и открытие через интернет всей документации МВД, которая не носит характер секретной.

Для сотрудников правоохранительных органов предусмотрена заработная плата в размере 5 минимальных зарплат. Это двухзвеньевая система оплаты, предусматривающая оплату за должность и за выслугу лет. Причем никакие надбавки за сверхнормативную работу, допуск к секретности, оперативную работу и т. д. не будут предусмотрены, так как на сегодняшний день они составляют около 40% заработной платы и служат предметом злоупотреблений. Часто начальник, решая, кому какую надбавку дать, не может не удариться в такую коррупционную схему, как кого-то притеснить, а кого-то поощрить.

Тигран Авакян, заместитель министра внутренних дел Украины по вопросам евроинтеграции

– В рамках реформирования правоохранительных органов количество работников органов внутренних дел будет сокращено на 20%. Подобные меры и демилитаризация позволят улучшить финансирование. Число учебных заведений системы МВД также будет сокращено, что тоже будет способствовать получению дополнительных финансовых средств.

Что касается реформирования Госавтоинспекции, то главным в данном направлении будет внедрение системы фотофиксации. С помощью этой системы можно будет устранить многие проблемы на дорогах.

Инициатива реформы исходила не только от общественности, но и от реформаторского крыла МВД. А сама суть такой реформы заложена в 3-м разделе Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом. Именно этот документ является базовым для работы над нашей концепцией реформирования.

Михаил Корниенко, экс-первый замминистра МВД, генерал-полковник МВД

– Я за создание муниципальной милиции. Давайте создадим ее наконец-то, ведь пока одни только разговоры. Но у нее не должно быть двойного подчинения, как предлагает министерство. Если ее будут содержать исключительно органы местного самоуправления, им она и должна будет подчиняться и выполнять поставленные ими задачи. А контролировать ее работу должны органы прокуратуры.

В том, что ликвидируют спецподразделения, я ничего страшного не вижу – поменяются только форма и название, а содержание останется то же. Меня больше волнует перспектива остаться без транспортной милиции и милиции по делам несовершеннолетних. Этого делать категорически нельзя. В Европе и Америке есть транспортная полиция, и полномочия у нее куда шире, чем сейчас у нашей транспортной милиции. Плохая идея – объединить ГАИ и патрульную службу. Этот печальный опыт в нашей системе уже был. Тогда с трасс исчезли посты ГАИ, и количество ДТП возросло троекратно, поскольку водители почувствовали безнаказанность. Будет плохо, если мы снова наступим на те же грабли. Реформа в ведомстве необходима, но на ее воплощение нужны время и огромные средства. В сжатые сроки, до выборов в Верховную Раду добиться одобрения проекта реформ, боюсь, не удастся. И спешка в данном вопросе больше похожа на предвыборную пиар-акцию.

Антон Геращенко, советник министра внутренних дел Украины

– Если взять морально-этический аспект реформы, то она должна привести к тому, что милиция навсегда перестанет быть органом, который охраняет власть от народа, и станет реальным защитником интересов общественности. Второй очень важный момент – эта реформа разрабатывалась не милицией ради милиции, как это было всегда. Это реформа, продуманная обществом и правозащитниками, которые знают все проблемы в данной структуре.

И последний акцент хочу сделать на том, что впервые полномочия по охране общественного порядка предлагается передать муниципальной милиции, чтобы мэры городов сами могли определять, кто будет начальником милиции общественной безопасности, и отвечали за качество этой работы.

Относительно работы ГАИ – все, что касается регулирования дорожного движения, должно контролироваться техникой. Сотрудники службы не должны выезжать на мелкие ДТП и тратить на это рабочее время, если водители могут договориться между собой. Они должны следить за работой системы электронного наблюдения и выезжать на тяжелые ДТП с последствиями для здоровья и жизни. У нас сегодня в обществе наблюдается кризис доверия к правоохранительным органам, и эту ситуацию надо менять.

Служба участковых должна работать по типу «семейный врач»: участковый должен быть «семейным полицейским». Для этого его необходимо обеспечить транспортным средством. Но должно быть четкое разделение его обязанностей: профилактическая работа и реагирование на правонарушения.