Фемиду ждет перезагрузка

Наталья Мамченко,
«Судебно-юридическая газета»

11 апреля вступил в силу Закон «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине» №1188-VII. Судебная система оказалась готова к этому, и буквально на следующий день в судах задумались о том, как реализовать новые нормы, в частности, относительно избрания руководства по новой процедуре. Напомним, что согласно Закону предыдущее руководство в местных, апелляционных и высших специализированных судах считается уволенным, а новое избирается путем тайного голосования из числа судей соответствующего суда сроком на год. И уже 16 апреля состоится собрание судей Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел, на котором будет решаться вопрос об избрании председателя ВССУ и его заместителей. В отдельных судах такие собрания уже состоялись.

Впрочем, в день вступления в силу Закона №1188-VII произошло еще одно, не менее важное событие – Пленум Верховного Суда рассмотрел предложения для временной специальной комиссии парламента по подготовке изменений к Конституции и принял проект концептуальных основ, одним из пунктов которого предусмотрено, что в Украине должна быть восстановлена трехступенчатая система судов общей юрисдикции. Соответственно из Конституции Украины будут изъяты положения о высших спецсудах и о построении системы судов по принципу специализации.

Насколько реалистичным представляется воплощение норм действующего Закона в контексте его целей, а также принятие изменений в Конституцию, анализировала «Судебно-юридическая газета».

С самого начала обсуждения необходимости очищения судейского корпуса от негативных факторов было очевидно, что люстрацией все не ограничится – рано или поздно будет поставлен вопрос о полном переформатировании отечественной судебной системы, в т. ч. ее органов и их полномочий.

Сейчас в парламенте создана временная специальная комиссия по подготовке изменений к Конституции Украины. Изменения эти коснутся и судебной ветви власти. Комиссия должна была подготовить и подать проект закона о внесении изменений в Основной Закон до 15 апреля, однако 8 апреля ВР приняла постановление, которым время для подготовки законопроекта продлено до 15 мая. Напомним, что главой комиссии является народный депутат Руслан Князевич, его заместителем – Валерий Писаренко. Кроме того, в состав комиссии вошли народные депутаты Владимир Пилипенко, Сергей Гриневецкий, Виталина Дзоз, Нестор Шуфрич, Александр Фельдман, Андрей Пышный, Сергей Терехин, Леонид Емец, Валерий Карпунцов, Адам Мартынюк, Олег Зарубинский и Юрий Деревянко.

Новая Конституция: спецсудов не будет?

Закон «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине» №1188-VII только положил начало грядущим изменениям в судебной системе, поэтому его невозможно рассматривать в отрыве от планируемых реформ. Так, 11 апреля с. г. Пленум Верховного Суда Украины рассмотрел и принял предложения Верховного Суда для временной специальной комиссии парламента. Они представляют собой проект концептуальных основ, наработанных рабочей группой в составе судей ВСУ, о внесении изменений в раздел VIII Конституции, касающийся правосудия.

Одним из пунктов данного проекта предусмотрено, что в Украине должна быть восстановлена трехступенчатая система судов общей юрисдикции, в которую войдут Верховный Суд, апелляционные и местные суды. Соответственно, необходимо будет изъять из Конституции положения о высших специализированных судах (ч. 3 ст. 125 и ч. 4 ст. 127) и положения по построению системы судов общей юрисдикции по принципу специализации (ч. 1 ст. 125).

Как пояснил председатель ВСУ Ярослав Романюк,такие изменения необходимы для того, чтобы судебная система была понятной и доступной для любого гражданина, который вовсе не обязан быть специалистом в сфере права. Строиться она должна по следующему принципу. В каждом райцентре – суд, в составе которого будут судьи, рассматривающие определенные категории дел: уголовные, гражданские, административные, хозяйственные и т. д. В каждом областном центре – апелляционный суд, где могут быть созданы 4 палаты: гражданская, хозяйственная, уголовная и административная. Таким образом предлагается сохранить специализацию, но в рамках одного суда. И суд кассационной инстанции, которым, согласно концепции, должен быть Верховный Суд Украины, в котором также будут работать 4 судебных палаты. Предлагаемые изменения, по мнению г-на Романюка, будут отображать курс Украины на евроинтеграцию и полностью соответствуют европейским стандартам. «Согласно европейским стандартам, качество правосудия зависит не от количества звеньев, не от того, сколько раз можно пересматривать одно и то же решение, а от того, насколько эффективным является само судебное рассмотрение», – подытожил он.

Естественно, возникает вопрос, справится ли в таком случае ВСУ с нахлынувшим количеством дел. Одним из путей его решения может быть введение своеобразного «фильтра» для отбора тех дел, которые действительно необходимо проверить в кассационном порядке.

Еще одним немаловажным пунктом предложений ВСУ является то, что в Конституцию вносится уточнение относительно юрисдикции судов. Она по-прежнему будет распространяться на все правоотношения, однако ч. 2 ст. 124 предлагается изложить в следующем виде: «В порядке, установленном законом, юрисдикция судов распространяется на все правоотношения, возникающие в государстве». Это позволит шире применять досудебные способы урегулирования споров, избавит суды от рассмотрения мелких и бесспорных дел (например, о социальных льготах), а также откроет путь для внедрения и развития в Украине института медиации, расширения категорий дел, которые решаются третейскими судами, нотариусами и т. д. В то же время, будет сохранен судебный контроль за законностью принятых этими лицами и органами решений.

Руководство судов изберут тайным голосованием?

Впрочем, вернемся от планируемых законодательных изменений к вступившему в силу Закону «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине». Он предусматривает, что председатели и заместители председателей местных, апелляционных и высших специализированных судов избираются путем тайного голосования из числа судей соответствующего суда сроком на 1 год, но не более, чем на срок полномочий судьи. Решение принимается большинством от количества судей, работающих в суде. При этом судья не может занимать одну админдолжность более двух сроков подряд.

Такая процедура вроде бы носит демократический характер, однако при практическом применении может привести к следующим последствиям. В Украине 164 суда, в которых по штату работает только 4 судьи, и 129 судов, в которых по штату лишь 3 судьи. Часть этих судов не укомплектованы полностью. Если назначать руководство таких судов в соответствии с новым законом, через несколько лет можно столкнуться с ситуацией, когда назначать будет некого. Тем более, что не все судьи таких небольших судов могут иметь достаточный опыт работы и организационные навыки. Кроме того, есть риск, что борьба за админдолжности порой будет приводить к расколу судебных коллективов. Представим на секундочку, что один из судей в не очень хороших отношениях с 2 другими, и ни при каких обстоятельствах не будет голосовать за их председательство. Может ли в таких условиях быть обеспечено нормальное осуществление правосудия?

При этом в законе отсутствует норма о том, что суд обязан предварительно опубликовать объявление о готовящемся собрании, на котором будет назначаться руководство суда, допустим, на сайте судебной власти. И если раньше те же СМИ могли узнать о претенденте на совете судей специализированных судов, который давал рекомендацию о назначении, либо на Высшем совете юстиции, который рассматривал ее и назначал судью, то теперь возникает вопрос, каким образом будет обеспечена прозрачность при рассмотрении кандидатур на руководящие кресла? Так как некоторые суды уже провели такие собрания или готовятся к ним, вероятно, законодателю стоит задумываться над данным вопросом.

Отметим, что в альтернативном законопроекте Кабмина №4378 было предусмотрено, что положения о порядке назначения на руководящие посты в случае принятия закона вступят в силу не сразу, а лишь через 13 месяцев, т. е. после проведения проверки. В действующем законе эта норма отсутствует.

Кто будет проходить люстрационный процесс?

Процесс люстрации, хотя этого слова авторы нового закона постарались избежать, все равно будет находиться под бдительным оком общественности, что доказывают события вокруг Конференции судей хозяйственных судов 6 апреля, попытки провести внеочередной съезд судей 7 апреля, а также собрание судей ВХСУ 11 апреля.

Итак, проверка судей проводится в течение года со дня формирования Временной специальной комиссии (ВСК) по проверке судей судов общей юрисдикции. Действовать она будет при Высшем совете юстиции. Это означает, что именно на аппарат ВСЮ будет возложена функция по организационному обеспечению ее деятельности. Для инициирования проверки необходимо, чтобы физическое или юридическое лицо в течение 6 месяцев со дня публикации в газете «Голос Украины» сообщения о создании ВСК подало в письменном виде заявление о проведении такой проверки судьи (судей). Комиссия может вернуть заявление без рассмотрения только в случае, если к такому заявлению не приложены копии судебных решений, или если заявление не соответствует требованиям, предусмотренным Законом. При этом заявитель не лишается права повторно обратиться с таким заявлением после исправления недостатков.

С целью обеспечения прав судьи, в отношении которого проводится проверка, ему предоставляется право присутствовать непосредственно и/или через своего представителя на заседании ВСК, предоставлять объяснения, а также любые доказательства в свою защиту. Судья имеет право ознакомиться с заявлением о его проверке и материалами к нему. Если судья не может лично прибыть на заседание ВСК, он может быть представлен на заседании через представителя. Неприбытие судьи по любым причинам не препятствует проведению заседания ВСК и принятию заключения.

Общественность также сможет ознакомиться с заключением ВСК, которое публикуется на официальном сайте Высшего совета юстиции. Далее это заключение направляется Высшему совету юстиции для рассмотрения и принятия решения в срок не более 3 месяцев со дня поступления. Заключение ВСК о нарушении судьей присяги является обязательным для рассмотрения ВСЮ.

Отметим, что в Законе учтено требование относительно процедуры обжалования. Так, судья имеет право на обжалование решения ВСЮ в порядке, определенном Кодексом административного судопроизводства, т. е. в Высший административный суд Украины. Последующее решение Верховной Рады об увольнении он также сможет обжаловать в ВАСУ. Впрочем, если в течение работы ВСК в Конституцию все же будут внесены изменения, о которых шла речь выше, то судом, который будет рассматривать данные дела, вероятно, будет Верховный Суд.

Как формируется ВСК по проверке судей?

Пленум Верховного Суда Украины избирает во Временную специальную комиссию 5 членов, которые должны быть судьями в отставке, которые в течение последних 5 лет пребывания в должности судьи не занимали админдолжности в судах, а также не являются членами какой-либо политической партии. По 5 членов – представителей общественности, которые являются гражданами Украины и имеют высшее юридическое образование, назначают правительственный уполномоченный по вопросам антикоррупционной политики и Верховная Рада. При этом не могут быть назначены в состав ВСК народные депутаты, избранные в ВР VII созыва, госслужащие, действующие судьи, лица, которые в течение последних 10 лет работали на должностях в правоохранительных органах, привлекались судом к административной ответственности за коррупционные правонарушения или к уголовной ответственности. Полномочия членов ВСК касательно процесса подготовки материалов проверки во многом дублируют нынешние полномочия членов ВСЮ.

11 апреля Я. Романюк сообщил, что Пленум ВСУ предложит свои кандидатуры в состав ВСК по проверке судей приблизительно в середине мая. Входить в нее по квоте Пленума, по мнению председателя ВСУ, должны судьи Верховного Суда в отставке. «Как только был принят Закон, я попросил своих заместителей провести обсуждение достойных для этой комиссии кандидатур. Эти судьи должны быть специалистами в тех категориях дел, которые будут предметом проверки», – отметил Я. Романюк.

В свою очередь, правительственный уполномоченный по вопросам антикоррупционной политики Татьяна Чорновол и глава люстрациионного комитета Егор Соболев опубликовали объявление о проведении открытого конкурса по подбору кандидатов в ВСК. «Мы призываем общественность, судей и парламент сделать все возможное, чтобы по этому закону лица, недостойные звания украинского судьи, были уволены, а новые назначения соответствовали этому высокому статусу», – сказано в объявлении. Заявки на участие с биографиями кандидаты могут предоставлять до 18 апреля по электронной почте.

Примечательно, что решения ВСК принимает путем голосования большинством присутствующих на заседании. А поскольку заседание является полномочным при условии присутствия большинства общего состава, т. е. 8 членов, для «вердикта» достаточно будет 5 голосов.

Когда заработает ВСЮ?

Очевидно, что для того, чтобы заработала ВСК по проверке судей, должен заработать Высший совет юстиции. А он является полномочным при условии назначения не менее ¾ от конституционного состава Совета (т. е. от 20 человек) и принесения ими присяги, учитывая тех лиц, которые входят в ВСЮ по должности.

На момент сдачи номера в печать в составе Высшего совета юстиции остался один человек, который входит в него по должности – Ярослав Романюк. Еx officio туда входит и министр юстиции Украины, но он должен принять присягу. Известны также фамилии 3 новых членов, которые войдут в ВСЮ после принятия присяги. Так,11 апреля и. о. Президента Украины Александр Турчинов Указом №396/2014 назначил 3 членов ВСЮ: судью Высшего хозяйственного суда Украины Сергея Бондаря, народного депутата Сергея Власенко, судью Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел Лидию Мазур. Следующим шагом должно стать назначение членов ВСЮ Верховной Радой Украины (назначает 3, из них 2 должны быть судьями), съездом судей Украины (3), съездом адвокатов (3, из них 1 судья), съездом представителей юридических вузов и научных учреждений (3, из них 1 судья) и всеукраинской конференцией работников прокуратуры (2, из них 1 судья).

Отметим, что новый Закон ввел ограничения для кандидатов в члены Высшего совета юстиции. В частности, ими не могут стать лица, которые были членами Высшей квалификационной комиссии судей Украины или ВСЮ до вступления в силу Закона «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине», кроме членов ВСЮ, которые должны войти в новый состав по должности, а также лица, находящиеся на административных должностях в судах, кроме членов, входящих в ее состав по должности.

По информации «Судебно-юридической газеты», съезд судей Украины, на котором планируется определиться с новыми членами ВСЮ и ВККС и решить вопрос относительно увольнения/назначения судей КСУ, состоится после 24 апреля. Внеочередной Съезд адвокатов Украины запланировано провести в Одессе 26 апреля. Таким образом, начать свою работу ВСК может уже в середине мая.

Международный опыт

Комиссия по пересмотру уголовных дел Англии, Уэльса и Северной Ирландии была создана в марте 1997 г. с целью обзора возможных судебных ошибок в уголовных судах и уголовных дел, направленных в апелляционные суды. Все, кто считает, что они были ошибочно осуждены за уголовные преступления, могут обратиться в эту комиссию в случае, если были признаны виновными в уголовном суде Англии, Уэльса или Северной Ирландии.

Норвежская комиссия по пересмотру уголовных дел была создана 1 января 2004 г. Мандат комиссии дает ей полномочия решать, имеются ли основания считать, что приговор в пересматриваемом деле вынесен неправильно. Комиссия не является дополнительным апелляционным органом, она не должна определять виновность или утверждать приговор. Ее изучение не имеет цели расследовать деятельность судов – она выносит решение на основании ходатайства о повторном рассмотрении дела, выдвинутого теми, кто считает, что они были подвергнуты ошибочному судебному решению.

На июньской сессии Венецианской комиссии рассматривался проект закона Грузии о Временной государственной комиссии по судебной ошибке. В своем заключении Венецианская комиссия подчеркивала важность того, что любые подобные механизмы должны максимально соответствовать принципу разделения властей и независимости судебной власти, как того требуют конституционные положения и европейские стандарты.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Владимир Погребняк, судья Высшего хозяйственного суда Украины, член ССУ

– Наше государство провело уже две масштабных судебно-правовых реформы, начиная с Концепции судебно-правовой реформы 1992 г. – это так называемая малая судебная реформа 2001–2002 гг., и в 2010 г. – принятие Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей».

Наши коллеги из Верховного Суда Украины высказали свое видение дальнейшего реформирования судебной системы Украины. По сути, речь идет о самых фундаментальных переменах в ней с момента обретения Украиной независимости. Я с уважением отношусь к мнению коллег из Верховного Суда, это их видение концепции. Однако, на мой взгляд, реализация столь масштабных идей возможна только при принятии их обществом.

Что касается системы хозяйственных судов, то необходимо поинтересоваться и мнением «потребителя» судебных услуг – тех граждан и юридических лиц, чья деятельность связана с юрисдикцией хозяйственных судов: нужны такие суды, включая Высший хозяйственный суд, или нет? По этой причине было бы логично инициировать общественные слушания с участием юристов-практиков, представителей бизнеса, ученых-конституционалистов, после чего законодатель мог бы принять решение. По хозсудам, к примеру, на сегодняшний день нет проблем с соблюдением сроков рассмотрения дел, нет проблем с доступом граждан и юридических лиц к правосудию, нет проволочек с рассмотрением дел на уровне кассационной инстанции. Даже если дело решено неправильно (а процент судебных ошибок есть в любой системе), всегда есть возможность быстро исправить эту ошибку путем повторного рассмотрения спора.

Дмитрий Шпенов, зампредседателя Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия

– Я не поддерживаю судебную реформу, которая будет проходить точечно. Такой серьезный шаг должен подразумевать громадный комплекс мероприятий. На сегодня у нас только в Комитете более 10 законопроектов, направленных на точечное изменение судебной вертикали. Не может быть так, что сегодня люстрирована судебная вертикаль, завтра ликвидирован один суд, послезавтра – другой. Судебная система – это тот механизм, который должен стабильно работать и не зависеть от политической системы. Это главный принцип демократического государства. Я считаю, что осуществлению каких-либо действий должны предшествовать круглые столы, должно учитываться мнение международных экспертов, в частности, Венецианской комиссии, а также мнение самой судебной вертикали. И самое главное, чтобы при этом депутатский корпус ни в коем случае не влиял на судебную систему в той ситуации, которая сейчас происходит. Судейская самоорганизация должна быть самостоятельной.

Павел Гвоздик, председатель Совета судей общих судов, судья ВССУ

– Сейчас наблюдается тенденция, при которой с одной стороны мы говорим о судебной системе, а с другой – о судебной власти. Так вот, если мы говорим именно о судебной системе, то она может быть трех- или четырехуровневая, однако должна быть обеспечена ее стабильность и понятность для граждан.

Когда была трехуровневая система, она была абсолютно ясной для всех – и для сотрудников суда, и для населения. Когда мы создали специализации, это был шаг, который, наверное, отвечал определенным идеям, но в дальнейшем привел к тому, что система так и не была реализована до конца. Как можно, чтобы общий суд первой инстанции был одновременно и судом административным? Мы создаем суды для граждан, поэтому суд может быть один, но в нем могут быть разные составы, которые рассматривают хозяйственные, гражданские, уголовные, административные дела. Поэтому трехуровневая система также имеет право на существование. Но тогда возникнет вопрос, как нужно переформатировать действующую систему. Верховный Суд должен быть судом кассационным, но в истории ВСУ за последние 5 лет были моменты, когда он просто был завален делами, в связи с чем Верховная Рада была вынуждена передавать эти дела на рассмотрение апелляционным судам, а потом Высшему специализированному суду. Почему? Потому, что тот формат, в котором был создан Верховный Суд, не давал возможности полноценно выполнять все возложенные на него функции. Мы же не можем постоянно устранять недостатки судебной системы процессуальным законом, это не совсем правильно.

Трехуровневая система имеет право на существование, но ее нельзя внедрять только в части количества звеньев. Это вопрос комплексный. Более того, по моему мнению, в эту систему следует включить и Конституционный Суд. Это может быть Конституционная палата Верховного Суда. Вариантов может быть множество, просто следует четко поставить задачу – чего мы хотим достичь. Если мы хотим сделать так, чтобы суд был удобен для людей, то, наверное, нужно какое-то объединение. Если мы хотим достичь какой-то другой цели, скажем, с учетом того, что разделение по специализациям позволит более качественно рассматривать дела, тогда необходимо идти иным путем. Мировая практика знает разные примеры. Скажем, за границей есть ювенальные суды, патентные суды и т. д. К сожалению, сейчас мы реформируем, не понимая четко, к чему стремимся.

Леонид Емец, народный депутат Украины

– Реформа судебной системы только началась, Закон «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине» – это первый существенный шаг в направлении расширения судейского самоуправления. Следующие шаги мы должны делать в тесном сотрудничестве с квалифицированными юристами и представителями судебной власти. Только с теми, которые пользуются доверием и в обществе, и в судебных коллективах. Это нужно для того, чтобы мы построили сбалансированный механизм, который будет саморегулируемый. Только после этого мы можем увидеть какую-то целостную картины справедливой и независимой судебной власти. Вообще, вопросы, касающиеся реформы судебной системы, необходимо обрабатывать комплексно. Это займет не один день, но я вижу перспективу и желание двигаться в правильном направлении.

Пока что мы внедрили процедуру, согласно которой передали судебному самоуправлению всю тяжесть принятия решений. Теперь на судью не имеет право давить ни парламент, ни председатель суда. Это очень правильные шаги, думаю, они будут оправданы, и суды и судьи докажут обществу, что они могут быть справедливыми арбитрами.

Александр Пасенюк, председатель Высшего административного суда Украины в 2005–2011 гг., экс-судья КСУ

– Я не сторонник идеи возвращения к т. н. трехзвенной судебной системе. Мы неоднократно обсуждали этот вопрос, в т. ч. когда писалась первая Конституция Украины в 1996 г. Именно тогда было решено, что должны быть созданы высшие специализированные суды, и именно они должны стать кассационной инстанцией, а у Верховного Суда Украины должны быть свои особые функции. Практически сейчас эти функции отображены во всех процессуальных кодексах.

Возможно, необходимо расширить функции Верховного Суда, но я против того, чтобы ликвидировать высшие спецсуды. До принятия Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», когда в областных судах был отменен пересмотр дел в порядке надзора, в ВСУ накопились десятки тысяч гражданских, административных дел, которые не рассматривались. В результате судебная система была перегружена, во многих делах были допущены ошибки, которые невозможно пересмотреть, и от этого страдали, в первую очередь, простые люди.

Сегодня говорят о том, что в судах очень большой штат. Но что если ВСУ будет единственной кассационной инстанцией, с тем количеством дел, которые сегодня проходят через кассацию, необходимо будет увеличить его штат в 3–4 раза.

У нас нормальная, прозрачная и очень простая судебная система. Если посмотреть на судебные системы многих стран, даже маленьких, к примеру, Люксембурга или Португалии, они нередко гораздо сложнее. Безусловно, полемика должна быть, необходимо об этом говорить, но я категорически против возвращения в прошлое. И я полагаю, что мое мнение разделяют все те, кто имел отношение к разработке и принятию Конституции 1996 г. Тогда, в первые годы независимости, была проделана очень большая работа, и мы пришли к такому построению системы судов. Да, нужно эту систему совершенствовать, допустим, упрощать судебный процесс, устанавливать «фильтры» по отбору дел в апелляции и кассации, чтобы уменьшить нагрузку на суды. Но если мы решили, что у нас должна быть четырехзвенная судебная система, с этим в какой-то степени следует смириться. В другом случае произойдет не совершенствование, а шаг назад, и это уже будет не реформа, а антиреформа.

Артур Емельянов, председатель Совета судей хозяйственных судов, судья ВХСУ

– Собственно, предложения по возвращению к трехступенчатой судебной системе уже неоднократно поднимались перед Верховной Радой Украины, и пока соответствующие законодательные изменения не были приняты. На сегодняшний день существует расхожее мнение о том, что к судам нет доверия. Да, недоверие есть, и есть определенное общее отношение к судейскому корпусу. Но я хочу привести статистику. 84% всех дел, которые рассматриваются в хозяйственных судах, не обжалуются впоследствии в апелляционную инстанцию, т. е. стороны в деле, несмотря на то, удовлетворены их требования или нет, соглашаются с тем, что решение вынесено законно и справедливо. 16% идут в апелляцию. И лишь 9%, т. е. десятая часть после апелляции обращается за обжалованием в кассационную инстанцию. При этом только 0,19% подают заявления на пересмотр дел в ВСУ. Поэтому, на мой взгляд, судебная система, в т. ч. хозсуды на данный момент стабильно и нормально работают.