Фемида: вотум доверия

Наталья Мамченко,
«Судебно-юридическая газета»

Не так давно Верховная Рада приняла закон, согласно которому полномочия назначать судей на административные должности в судах перешли непосредственно к парламенту, а процедура избрания представителей Фемиды будет происходить под бдительным оком народных депутатов. Однако судебную систему, скорее всего, ожидают и другие, еще более масштабные метаморфозы. 6 марта в Верховной Раде был зарегистрирован проект Закона «О восстановлении доверия к судебной системе Украины» (№4378). Одним из наиболее дискуссионных в нем является положение о прохождении судьями аттестации, а также люстрационной проверки. Ведь некоторым такая проверка, вернее, ее результаты могут грозить утратой должности.

Еще до его внесения в парламент эта законодательная инициатива вызвала неоднозначные оценки. Так, Украинский Хельсинский союз по правам человека выразил мнение, что принятие Закона в виде, одобренном Кабмином 1 марта, приведет к еще большему подрыву независимости судебной власти. В частности, правозащитники обращают внимание на то, что законопроект произвольно определяет сферу проверки, и указывают, что в таком случае под угрозой отмены окажется каждое судебное решение, тогда как процедура и возможность их пересмотра не предусмотрена. В свою очередь, Верховный Суд Украины, поддержав в целом идею законопроекта, направил правительству свои предложения по его доработке.

Сможет ли предложенная правительством реформа поднять украинское судопроизводство на новый уровень, анализировала «Судебно-юридическая газета».

В последнее время парламент принимает законодательные инициативы в режиме нон-стоп. Часть из них касаются и реформирования судебной системы. Так, 28 февраля вступил в силу Закон №769-VII «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно отдельных вопросов судоустройства и статуса судей», который был принят парламентом 23 февраля на основе законопроекта №4186. А уже 6 марта на сайте Верховной Рады появилась информация о регистрации законопроекта о возобновлении доверия к судебной системе под №4378, ранее представленного Министерством юстиции Украины. Параллельно с ним зарегистрирован и проект №4372 относительно ответственности судей за нарушение ими при осуществлении правосудия положений Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод и протоколов к ней. Кроме того, парламентарии предлагают внести изменения в некоторые законодательные акты Украины по обеспечению единства судебной практики (законопроект №2203-1), а также в ст. 17 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины» (№4381).

Кто будет назначать глав судов?

Вступивший недавно в силу Закон №769-VII касается двух немаловажных аспектов судоустройства: назначения на руководящие должности в судах и порядка избрания судей бессрочно. Согласно нововведениям, председатель местного суда, его заместитель, председатель апелляционного суда, его заместители, председатель высшего специализированного суда, его заместители назначаются на должности сроком на 5 лет из числа судей этого суда и увольняются с должностей Верховной Радой по представлению соответствующего совета судей.

Напомним, ранее, согласно принятому в 2010 г. Закону «О судоустройстве и статусе судей», полномочия по назначению судей на административные должности принадлежали Высшему совету юстиции (ВСЮ). Однако так было не всегда. До судебной реформы 2010 г. велись бурные споры по поводу того, кому должны принадлежать эти полномочия – Президенту, судейскому самоуправлению (т. е. Совету судей Украины) или ВСЮ.

Впрочем, вполне вероятно, что решение о назначении руководства судов парламентом является временным компромиссом. Ведь по словам министра юстиции Украины Павла Петренко, будет принят специальный закон о возобновлении доверия к судебной системе. Согласно ему, председатели высших специализированных и апелляционных судов будут избираться по процедуре, аналогичной процедуре избрания председателя Верховного Суда Украины, т. е. коллективом суда, а не назначаться Высшим советом юстиции. Предлагается внести изменения в Закон «О судоустройстве и статусе судей», указав в ст. 20, что председатели и их заместители в местных, апелляционных, высших специализированных судах назначаются на должности сроком на 5 лет из числа судей этого суда, но не более срока, на который судья назначен. Председатели высших специализированных и апелляционных судов назначаются решением собрания судей соответствующего суда после рейтингового голосования судей, присутствующих на собрании. Решение о назначении зампредседателя и секретаря судебной палаты принимается собранием судей соответствующего суда по предложению председателя суда. Председатель апелляционного суда назначается решением собрания судей соответствующего суда после рейтингового голосования судей. Глава местного суда назначается по представлению председателя апелляционного суда, а его заместители – по представлению председателя суда собранием судей.

Досрочное прекращение полномочий председателей высших и апелляционных судов происходит по их заявлению, а также в случае выражения им недоверия общим собранием судей; зампредседателей высших и апелляционных судов и секретарей судебных палат – по их заявлению, а также в случае выражения им недоверия или по представлению председателя суда решением собрания судей; председателей местных судов – по их заявлению, а также в случае выражения им недоверия или по представлению председателя апелляционного суда решением собрания судей.

Однако положения о порядке назначения на руководящие посты в случае принятия закона вступят в силу не сразу, а лишь через 13 месяцев, т. е. после проведения проверки и аттестации, о которых речь пойдет далее. Зато лишить руководящих должностей председателей высших специализированных судов, судов апелляционной и первой инстанций, которые назначены на административные должности после 30 июля 2010 г., предлагается с момента вступления закона в силу.

Судьям грозит переаттестация?

Согласно разделу I законопроекта, предлагается провести проверку и аттестацию судей, целью которых декларируются: утверждение в обществе верховенства права и законности;

восстановление доверия к судебной системе Украины; увольнение лиц, находящихся в должности судьи, реальные расходы и фактическое материальное положение которых не соответствует уровню их официальных доходов; увольнение лиц, уровень профессиональной подготовки которых не соответствует должности судьи, а также тех, которые выносили решения, направленные на ограничение конституционных прав и свобод граждан, в т. ч. в нарушение избирательных прав, права на участие в мирных собраниях или в связи с участием в мирных собраниях.

Проверка судей должна быть проведена в течение 6 месяцев с момента выполнения требований, предусмотренных п. 3 и 4 Заключительных положений данного Закона, а именно

с момента прекращения полномочий членов Высшего совета юстиции, избранных по квоте Верховной Рады, предоставления рекомендаций Президенту, съезду судей Украины, съезду адвокатов, съезду представителей юридических вузов и научных учреждений, всеукраинской конференции работников прокуратуры об отзыве назначенных ими членов ВСЮ и назначении новых, а также об отзыве съездами судей и представителей юридических вузов, министром юстиции, уполномоченным Верховной Рады по правам человека и председателем Государственной судебной администрации назначенных ими членов Высшей квалификационной комиссии судей Украины и назначении новых. После отзыва членов ВККС ее обновленным составом в течение года должна быть проведена аттестация судей. Судьи, не прошедшие аттестацию, будут подлежать отстранению от правосудия с последующим увольнением с должности судьи.

Люстрационная комиссия: а судит кто?

Наиболее дискуссионным оказался пункт о создании специальной комиссии по проверке судей судов общей юрисдикции, которая, как планируется, будет состоять из 17 членов. ВСЮ и ВККС назначают в эту спецкомиссию по 4 члена, Кабинет министров – 3 человек, которые должны быть представителями общественности, а Верховная Рада – 6 человек, двое из которых должны быть судьями. Проверка судей будет осуществляться относительно: 1) решений, принятых по делам, связанным с массовыми акциями протеста в Украине после 21 ноября 2013 г.; 2) решений относительно избирательных дел в связи с проведением выборов в Верховную Раду VII созыва; 3) решений в отношении лиц, которые признаны политическими заключенными; 4) решений, которые существенно ограничивают конституционные права и свободы граждан; 5) решений Европейского суда по правам человека, которыми установлено нарушение Украиной Конвенции о защите прав человека при принятии решений национальными судами; 6) наличия дисциплинарных производств в отношении судьи и характера примененных дисциплинарных взысканий; 7) достоверности и полноты сведений, содержащихся в декларациях о доходах и расходах судей и членов их семей. По результатам проверки специальной комиссией принимается решение, которое является обязательным к исполнению с момента его принятия.

Впрочем, как отмечают правозащитники, в частности, Украинский Хельсинский союз по правам человека, учитывая неопределенность признака «существенно ограничивают конституционные права и свободы граждан», проверка коснется почти всех решений, принятых судами, и будет иметь разрушительные последствия для правопорядка в стране, поскольку каждое судебное решение окажется под угрозой отмены.

Судьи, которые не прошли проверку, подлежат, по идее авторов проекта, отстранению от правосудия с последующим увольнением с должности судьи в связи с нарушением присяги и не смогут быть назначены или избраны на должность судьи в течение 5 лет с момента увольнения. Установленные по результатам проверки обстоятельства, свидетельствующие о нарушении судьей присяги, не требуют дополнительного исследования ВСЮ. При этом заявления судей об отставке, поданные после 21 февраля 2014 г., не рассматриваются и не удовлетворяются до момента завершения проверки.

Как бы то ни было, проводить реформы судопроизводства нужно исключительно через законодательные изменения. В ином случае, как отмечают эксперты, решения, принятые в отсутствие четкой законодательной регламентации, могут быть подвергнуты сомнению и обжалованы. А лица, уволенные с должностей с нарушениями, будут искать защиты в т. ч. и в Европейском суде по правам человека, который, вполне вероятно, их обращения удовлетворит. Поучительным в этом аспекте является дело судьи Верховного Суда Украины Александра Волкова, которое получило немалый резонанс, ведь уволили его с должности судьи Верховного Суда именно в разгар судебной реформы 2010 г. Судья обратился с заявлением в ЕСПЧ, утверждая, что его увольнение произошло с многочисленными нарушениями Конвенции, Конституции и законов Украины, и тот жалобу заявителя удовлетворил.

Министр юстиции подчеркнул, что реформы необходимы для возобновления доверия граждан к судебной системе, и отметил, что данный закон ни в коем случае не должен применяться для преследования судей. Однако очевидно, что так называемая процедура очистки может вызывать немало противоречивых вопросов. В частности, по мнению правозащитников, законопроект, фактически вводя люстрацию судей, не основывается на программе люстрации, которая до сих пор не обсуждена и не одобрена. Учитывая намерение власти провести люстрацию в различных сферах государственного управления, это создает опасность применения разных подходов к ней в различных сферах.

Безусловно, назрела необходимость решительных мер, направленных на оздоровление судебной системы и возобновление доверия к правосудию, однако эта задача требует взвешенного подхода, разработки и согласования критериев и тщательной проработки процедур, которые обеспечат справедливую процедуру и гарантируют права всех ее участников.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Александр Ефремов, народный депутат Украины

– Если стоит вопрос о люстрации, возникают вопросы: «Судит кто?» и «Какой механизм?» Действительно, было и есть на сегодняшний день негативное отношение к судейскому корпусу у общества. Мы пытались каким-то образом бороться с этим, но неуспешно. Поэтому меры необходимо предпринимать. И лучший выход из этой ситуации – все-таки идти законным путем и принимать соответствующие законодательные акты, которые нам рекомендуют Европейский союз и Венецианская комиссия. Мы пошли по этому пути, но до конца не дошли, остановились на полдороги. В результате мы имеем те процессы в судах, которые есть сегодня.

Вячеслав Кириленко, народный депутат Украины

– Парламент до этого долгое время имел такие полномочия, мог ставить судьям вопросы на этапе рассмотрения их кандидатур комитетом, отсеять тех, в отношении кого поступали негативные сигналы и письма граждан, и после этого при принятии решений не допускать ошибок. По крайней мере, массово. Та система, которая была внедрена реформой, предусматривала, что у парламента забирают все полномочия в данном вопросе. Поэтому диверсификация полномочий ВР относительно судебной системы является своевременной, хотя, наверное, это только прелюдия к пересмотру подходов к судебной реформе и принципу независимости судов.

Павел Петренко, министр юстиции Украины

– Новая редакция закона о судоустройстве будет разрабатываться и приниматься с учетом мнения специалистов Венецианской комиссии. Будут учтены все замечания европейских экспертов по вопросам реформирования судебной системы. Часть этих замечаний, я уверен, будет учтена при принятии анонсированного мной специального закона, который должен вернуть доверие к судебной власти. Это закон, который должен дать обществу ответ на те противозаконные и антиконституционные решения, которые принимались судьями во время акций протеста. Виновные должны быть наказаны. Это закон, который даст ответы по тем решениям, которые были отменены после принятия решений ЕСПЧ, потому что судьи на сегодняшний день не несут никакой ответственности за подобные решения. Также закон должен обновить состав ВККС и ВСЮ, а на период проверки будет предусмотрено, что председатели судов, назначенные с 2010 г., будут отстранены от административных должностей и останутся на должностях рядовых судей. После проверки указанные лица должны будут пройти своего рода испытание, изберут ли их через закрытое голосование судьи суда, в котором они работают. Мы предлагаем абсолютно прозрачные положения, и они должны быть восприняты судебной системой, которая должна признать свои ошибки и очиститься. Только так мы сможем возобновить доверие к судам в Украине.

Роман Романюк, зампредседателя Комитета ВР Украины по вопросам верховенства права и правосудия

– Что касается дальнейших путей реформирования судебной системы, в частности, проведения люстрации судей, хочу отметить, что не могу согласиться с позицией народных депутатов в этом вопросе. Я считаю, что увольнение и привлечение судей к ответственности не должно происходить в нарушение требований Конституции и действующего законодательства. По моему глубокому убеждению, именно сегодня Верховная Рада должна стать образцом и гарантом соблюдения законности и принципа верховенства права. А увольнение судей неконституционным способом никоим образом не будет способствовать налаживанию деятельности судебной системы и восстановлению ее прозрачности.

Проголосованное Верховной Радой Украины постановление относительно председателя Высшего административного суда Украины Игоря Темкижева с должности судьи его не освобождает. Другие проекты постановлений о внесении изменений в постановления Верховной Рады Украины «Об избрании судей», которые исключают фамилии Виктора Татькова (председатель ВХСУ) и Андрея Солодкова (председатель ВССУ), также юридически не взвешены, и их принятие будет иметь крайне негативные последствия. Нарушение законодательно установленного порядка увольнения судей даст основания для дальнейшего обжалования таких решений, в т. ч. в ЕСПЧ. И именно благодаря этим нарушениям уволенный таким незаконным способом судья имеет все шансы выиграть дело против Украины и быть восстановленным в должности с выплатой компенсации. Этого нельзя допустить. Я ответственно заявляю, что сегодня есть немало судей, которые дискредитировали себя и должны за это ответить. Однако не следует забывать, что в первую очередь должны быть привлечены к ответственности те, кто отдавал им приказы, угрожая увольнением и покушением на их жизни.

Следует присмотреться и при наличии оснований рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности тех судей, которые сейчас отсутствуют на работе по неизвестным причинам или срочно ушли в отпуска, видимо, понимая, что ответственность неотвратима. Однако это, еще раз подчеркиваю, должно происходить законно! Я не поддерживаю идеи полной люстрации в судебной системе, ведь среди судей есть немало профессиональных и порядочных людей, и призываю прекратить запугивание и нагнетание обстановки в судейском сообществе. Судейское сообщество – это еще и граждане Украины и наши избиратели, которые ждут от нас консолидированных и согласованных действий.

Основания для увольнения судьи с должности органом, который его избрал или назначил, определены в Конституции Украины. Ею же к предмету ведения ВСЮ относится внесение представлений об увольнении судей. Видимо, по понятным причинам актуальным может быть вопрос обновления персонального состава Высшего совета юстиции и Высшей квалификационной комиссии судей Украины. Для этого в ближайшее время нужно разработать и внести соответствующие законодательные изменения, которые определяли бы порядок досрочного прекращения полномочий членов ВСЮ и ВККС и устанавливали несколько иные принципы их работы.

Хотел бы также обратить внимание, что все проекты законов о так называемой люстрации, которые вносились на рассмотрение ВР, начиная с V созыва, не согласуются с положениями Конституции Украины и европейскими стандартам в этой сфере, в частности, с Руководящими принципами по соблюдению в люстрационных законах и подобных административных мероприятиях требований к правовому государству, рекомендованных для учета государствам-членам Совета Европы в резолюции Парламентской ассамблеи СЕ №1096 (1996), правовыми позициями ЕСПЧ (дело Сидабрас и Дзяутас против Литвы, Пайнис и Гаспаравичюс против Литвы) и т. д.

Для привлечения виновных лиц к предусмотренной законом ответственности за совершенные ими правонарушения нет необходимости принимать закон о люстрации и применять соответствующую процедуру. Для этого в Украине уже созданы соответствующие правовые механизмы и уполномоченные органы. Задача сегодня – сделать все, чтобы эти институты работали прозрачно и эффективно. В то же время, установление ответственности (в виде, например, запрета на занятие должностей) за те или иные деяния законом о люстрации противоречит ч. 1 ст. 58 Конституции Украины, согласно которой законы и другие нормативно-правовые акты не имеют обратного действия во времени, кроме случаев, когда они смягчают или отменяют ответственность лица.

В мировой, в частности европейской государственно-творческой деятельности есть определенный опыт применения процедуры люстрации, и несмотря на различные принципы и правила проведения, он не имел однозначно положительной оценки и подвергался критике правозащитников из-за нарушения прав человека, которыми эти процессы сопровождались (преследование за политические взгляды, нарушение принципа презумпции невиновности, отсутствие индивидуализации наказания и т. д.). Заслуживает внимания хотя бы тот факт, что положения законов о люстрации нередко признавались конституционными судами европейских стран противоречащими нормам национальных конституций (Польша, Болгария, Венгрия, Словакия и др.). Мы строим европейское государство, имя которому Украина, а потому такие громкие заявления, которые звучат в последнее время, никак не будут способствовать установлению взаимопонимания среди граждан.

Сергей Кивалов, председатель Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия

– Самый интересный вопрос – кто будет заниматься люстрацией. В социальных сетях развернулась на этот счет жаркая дискуссия под условным названием: «А судьи кто?» Как бы там ни было, это должны быть наши сограждане, к которым есть доверие в обществе. В Комитете по вопросам верховенства права и правосудия мы планируем создать общую комиссию по проверке деятельности судей. Можете назвать ее люстационной комиссией – от этого суть не меняется. Общая – это значит, что входить в нее будут депутаты нашего комитета и активисты Майдана.

На прошлой неделе мы инициировали встречу с представителями общественных организаций Майдана. К нам пришел один из лидеров автомайдана Дмитрий Карп. Мы договорились о том, что он и его коллеги подадут свои кандидатуры на участие в комиссии, а также предоставят нам материалы, подтверждающие, по словам Д. Карпа, нарушения со стороны судей. У нас в Комитете тоже есть жалобы на судей. И будем работать, проверять.

Хочу особо подчеркнуть, что нельзя огульно всех судить, в революционном запале махать шашкой. Надо тщательно проверять документы, ведь нельзя допустить банального сведения счетов с неугодными кому-то судьями, нельзя, чтобы пострадали невиновные. И напротив, судьи, уличенные в недобросовестности, в вынесении заведомо неправосудных решений, ни в коем случае не должны уйти от ответственности. Было бы ошибкой считать, что работа комиссии должна состоять в выкрикивании лозунгов и призывам к мести. Комиссия должна тщательно проверить каждый факт, каждый сигнал о нарушении закона судьей. Это кропотливая работа, но без нее невозможно говорить о справедливости.

Что касается законодательной базы проведения любых так называемых люстрационных процедур, хочу подчеркнуть: главное, что они должны содержать – это определение четких критериев и процедуры проведения люстрации. Обязательно должны быть гарантии соблюдения правовых процедур, такие, например, как право на защиту или право на обжалование решения.

Виктор Микулин, член Высшей квалификационной комиссии судей

– Если Верховная Рада примет этот проект закона, я думаю, что в специальную комиссию будут делегированы профессионалы – известные юристы и представители общественных организаций. Думаю, они справятся с этой задачей. Это политический вопрос. Решение будет принимать Верховная Рада. И ставить под сомнение легитимность принятых действующей Верховной Радой законов – это абсурд. Если будет решение парламента в виде закона, его нужно исполнять.

Международный опыт

Комиссия по пересмотру уголовных дел Англии, Уэльса и Северной Ирландии была создана в марте 1997 г. с целью обзора возможных судебных ошибок в уголовных судах и уголовных дел, направленных в апелляционные суды. Все, кто считает, что они были ошибочно осуждены за уголовные преступления, могут обратиться в эту комиссию в случае, если они были признаны виновными в уголовном суде Англии, Уэльса или Северной Ирландии.

Норвежская Комиссия по пересмотру уголовных дел была создана 1 января 2004 г. Мандат комиссии дает ей полномочия решать, имеются ли основания считать, что приговор в пересматриваемом деле вынесен неправильно. Комиссия не является дополнительным апелляционным органом, она не должна определять виновность или утверждать приговор. Ее изучение не имеет цели расследовать деятельность судов – она выносит решение на основании ходатайства о повторном рассмотрении дела, выдвинутого теми, кто считает, что они были подвергнуты ошибочному судебному решению.

На июньской сессии Венецианской комиссии рассматривался проект закона Грузии о Временной государственной комиссии по судебной ошибке. В этом заключении Венецианская комиссия подчеркивала важность того, что любые подобные механизмы должны максимально соответствовать принципу разделения властей и независимости судебной власти, как того требуют конституционные положения и европейские стандарты.