Бюджет Фемиды-2014

Наталья Мамченко,
«Судебно-юридическая газета»

Наступил новый год, а наше государство все еще продолжает жить без главного финансового документа. Как известно, в связи с политической ситуацией и блокированием работы парламента проект Закона «О Государственном бюджете Украины на 2014 год» так и не был принят в установленный срок. Учитывая необходимость соблюдения требований ст. 96 Конституции и ст. 3 Бюджетного кодекса, Верховная Рада проголосовала за постановление, согласно которому предусмотрена конкретная дата принятия Госбюджета – 16 января 2014 г., т. е. в пленарный зал проект должны вынести на текущей неделе. Однако его окончательное утверждение все равно представляется проблематичным ввиду нареканий на определенные цифры от различных парламентских фракций. Кроме того, один из нардепов 10 января обратился в Высший административный суд Украины, требуя такое постановление отменить.

Замечания касаются и объемов бюджетных программ на суды. Так, отдельные парламентарии продолжают декларировать, что на органы правосудия выделяется слишком много средств. И это – несмотря на то, что накануне они же проголосовали за законы, которыми «заморозили» надежды на повышение заработных плат как судьям, так и работникам аппарата судов. Более того, оплату труда последних вновь поставили в зависимость от судебного сбора.

Статьи государственного бюджета могут опять стать заложниками общеполитических процессов. Одной из главных претензий со стороны оппозиционных сил, которые вновь могут послужить поводом для блокирования работы Верховной Рады, являются объемы финансирования правоохранительных органов и судебной системы. Но пока эти силы просто занимаются сравнением цифр, не анализируя предпосылки появления тех или иных показателей в проекте бюджета. При этом традиционно для самой судебной системы содержание окончательного варианта главной сметы страны практически до последнего момента оставалось загадкой, а бюджетный запрос Фемиды носил для Министерства финансов скорее рекомендательный характер.

Как известно, объем финансирования, который был выделен на органы правосудия в 2013 г., заставил судебные инстанции относиться к бюджетному процессу более настороженно. Напомним, к середине прошлого года зашла речь об угрозе остановки работы судов в случае, если финансирование не будет увеличено, а судьи и работники аппарата судов могли вообще лишиться вознаграждения за свой труд.

Ситуация рискует повториться и в 2014-м. Так, перед новым годом Государственная судебная администрация Украины обратилась с письмами к Президенту Украины, спикеру Верховной Рады и Премьер-министру Украины в связи с рассмотрением в парламенте проекта Закона «О Государственном бюджете Украины на 2014 год», зарегистрированного 14.09.2013 под р. №3000. Как отмечает ГСА, этот законопроект подан Минфином без учета предложений, которые судебная администрация подготовила в бюджетном запросе.

Сборная зависимость

В частности, общая финансовая потребность органов судебной власти составляет 9 852,3 млн грн. Вместо этого указанным законопроектом на содержание данных органов предусмотрено 4 566,8 млн грн, т. е. дефицит расходов будет составлять 5 285,5 млн грн. Расходы на оплату труда работников органов судебной власти вместе с начислением предложено утвердить в размере 3 842,5 млн грн (из них по специальному фонду Госбюджета – 249 млн грн), что составляет лишь 65,4% от потребности в 5 871,6 млн грн, т. е. дефицит по этой статье, согласно проекту, будет составлять 2 029,1 млн грн.

Присутствует и еще один немаловажный аспект, касающийся предназначения средств спецфонда, который формируется за счет поступлений от судебного сбора. Направление части этих средств на оплату труда работников аппарата судов противоречит положениям ст. 9 Закона «О судебном сборе», а также Более самой идеологии этого Закона. Ведь изначально сбор представляли как дополнительный источник средств на улучшение условий работы органов правосудия, а основной его задачей должно было стать укрепление материально-технической базы судов: все, что поступает сверх текущих потребностей, используется на развитие.

Выходит, с принятием Госбюджета на 2014 г. работники судов останутся заложниками патовой ситуации: вопрос оплаты их труда будет поставлен в зависимость от поступлений судебного сбора, объем которых зависит от количества принятых к рассмотрению материалов. По сути, Фемиду перевели на самообеспечение как хозрасчетную организацию: чем больше граждан заплатят за рассмотрение споров, тем качественнее будет финансирование судов. Однако объем поступлений может оказаться значительно ниже запланированных показателей, и соответственно, в спецфонде появятся крупные «дыры».

Как отмечают в ГСА, очевидно, что дефицит указанных расходов приведет к критической ситуации с выплатой заработной платы работникам аппарата судов и, как следствие, к текучести кадров в судебной системе, а также к неудовлетворительному уровню материально-технического обеспечения целого ряда судов. Такая ситуация, конечно же, отразится и на доступе граждан к правосудию, и на качестве его осуществления. В связи с этим ГСА подчеркивает необходимость учета ее предложений к проекту относительно обеспечения потребности судебных органов в расходах на оплату труда работников аппарата судов за счет средств общего фонда Госбюджета с учетом требований ст. 144 Закона «О судоустройстве и статусе судей». Средства же спецфонда должны направляться на обеспечение текущих расходов для осуществления судопроизводства и капитальных расходов для развития материально-технической базы судов, как это и предусмотрено Законом «О судебном сборе».

Стоит сказать, что в Госбюджете-2013 в графе «спецфонд» в строке «расходы на оплату труда» изначально значились нули, т. е. средства от судебного сбора не приобщались к программе оплаты труда работников Фемиды. Но вследствие сложившейся критической ситуации с выплатой судейского вознаграждения в полном объеме, а также ввиду превышения фактических доходов над плановыми показателями судебного сбора в декабре 2013 г. Минфин по обращению ГСА увеличил расходы судебной системы по спецфонду на оплату труда примерно на 66 млн грн. Т. е. был найден такой выход, чтобы выплатить хотя бы минимальную зарплату сотрудникам за счет средств спецфонда. Безусловно, замена источника финансирования с общего фонда на специальный обеспечила определенную стабильность в вопросе выплаты зарплаты, но вместе с тем, эта ситуация свела на «нет» достижения в той части, что зарплата должна выплачиваться только из общего фонда.

Шаг на месте

Неутешительным для судебной системы стал и конец 2013 г. 19 декабря парламент принял законопроект о внесении изменений в ст. 129 Закона «О судоустройстве и статусе судей» (р. №3768), исключив из нее абз. 5 ч. 3, согласно которому с 1 января 2014 г. должно было произойти повышение должностного оклада судьи местного суда с 10 до 12 минимальных зарплат. Таким образом государство, по расчетам инициатора законопроекта народного депутата Украины Артура Мартовицкого, сэкономило около 600 млн грн. Аналогичное положение содержится в проекте №3000, причем в отсутствие финансово-экономического обоснования исключения такой нормы. Очевидно, так правительство решило «успокоить» судей, ведь они все еще могут надеяться, что с 1 января 2015 г. размер оклада должен вырасти до целых 15 «минималок».

Отметим, что принимая Закон «О судоустройстве и статусе судей», государство взяло на себя обязательство обеспечить поэтапное увеличение должностных окладов судей местных судов, определив сроки и размеры такого увеличения. Однако законодательные новеллы свидетельствуют о непоследовательности государственной политики относительно надлежащего и качественного обеспечения деятельности судей.

В то же время, стоит напомнить, что Конституционный Суд в своем решении №3-рп/2013 от 3.06.2013 и др. отмечал, что в Основном Законе независимость как составляющая конституционного статуса судей обеспечивается, в частности, государственным финансированием и надлежащими условиями для функционирования судов путем определения в Госбюджете отдельно расходов на содержание судов. Гарантией независимости судей является предоставление им за счет государства материального обеспечения – судейского вознаграждения, пенсии, ежемесячного пожизненного денежного содержания и т. п.

Впрочем, наиболее остро на сегодняшний день стоит вопрос оплаты труда сотрудников аппарата судов, ведь она остается несопоставимо низкой по сравнению с другими госслужащими. При этом для многих должностей в судах, начиная от секретаря судебного заседания и заканчивая помощником председателя суда, предусмотрен одинаковый оклад, что не соответствует принципу градации зарплат в зависимости от нагрузки и функциональных обязанностей. Некоторые надежды работники аппарата возлагали на закон о госслужбе, но вступление его в силу, как известно, вновь отсрочили на год. Напомним, в 2012 г. вступление в силу этого Закона перенесли на 1 января 2014 г., объясняя это необходимостью принятия новой редакции закона «О службе в органах местного самоуправления» и обеспечения синхронного введения двух законов в действие. Но правительство так и не внесло соответствующий проект в парламент.

Отметим также, что на размер оплаты труда сотрудников аппарата судов существенно влияет уровень надбавок и премий, который фактически произвольно определяется органами исполнительной и законодательной ветвей власти. Выходом из ситуации могло быть стать, как отмечал глава ГСА Руслан Кирилюк, внесение изменений в законодательство и установление размера заработной платы работников аппарата на уровне закона. Но этого так и не произошло.

Очевидно, процедура формирования бюджета судебной системы требует изменений. Речь об этом заходила не раз. В частности, Комитет ВР по вопросам верховенства права и правосудия еще в ноябре 2013 г. рекомендовал парламенту принять законопроект №2458а, которым предлагалось дополнить Бюджетный кодекс положениями о том, что исполнительная власть должна считаться с позицией ГСА и судов относительно их бюджетных запросов и в случае несогласия предоставлять на рассмотрение Кабмина аргументированные выводы с указанием причин, препятствующих удовлетворению таких бюджетных запросов, и предложения по устранению разногласий. Однако с учетом нынешних реалий вероятность принятия такого закона невысока. Также мало шансов, что Минфин станет считаться с мнением судейского самоуправления относительно финансов.

Впрочем, бюджетный процесс непрерывен, и изменения в главный финансовый документ страны могут вноситься уже по итогам I квартала. Так, буквально накануне принятия законопроекта №3768 Комитет ВР по вопросам верховенства права и правосудия рассмотрел обращение председателя Совета судей Украины к спикеру ВР о принятии мер по надлежащему материальному обеспечению судей и работников аппарата судов и решил обратиться к Кабмину для устранения нарушений. Таким образом, вполне возможно, что со временем главную смету страны подкорректируют, не забыв при этом и о судебной системе.

КОММЕНТАРИИ ЭКСКЛЮЗИВ

Инна Алеева,судья ВХСУ, член Совета судей Украины

– Основная проблема судебной системы, которая не была решена в 2013 г. и перекочевала в год нынешний – это ее недофинансирование. Как известно, вступление в силу Закона «О государственной службе» отсрочено до 1 января 2015 г., а значит, вопрос с увеличением зарплаты работникам аппарата судов так и не решен. Самое неприятное в этой ситуации, что труд квалифицированного специалиста по уровню оплаты приравнивается к труду неквалифицированного рабочего. Более того, на этот год было приостановлено повышение судейского вознаграждения, что тоже является негативной тенденцией.

Что касается специального фонда, на мой взгляд, повышение ставок судебного сбора нельзя назвать правильным, ведь оно может привести к ограничению доступа граждан Украины к правосудию. Размер судебного сбора должен соответствовать возможностям участников процесса его оплатить. Если этого не происходит, возникает другая проблема: стороны стараются искусственно изменить подведомственность спора, ищут возможность его рассмотрения в другой юрисдикции. Думаю, проблема будет решена, только если будут внесены изменения в Закон «О судоустройстве и статусе судей», и суммы судебного сбора будут приближены к реалиям, к тем возможностям, которые есть у желающих обратиться за защитой своих прав и законных интересов.

Андрей Волков, член Совета судей административных судов, судья КОАС

– Если говорить о неразрешенных проблемах 2013 г., то самая наболевшая – это мизерные, на уровне оплаты неквалифицированного труда и стипендии студентов, зарплаты работников аппарата суда, в частности, секретарей судебных заседаний и помощников судей. За счет судебного сбора эту проблему также решить не удалось. Более того, такая постановка вопроса в корне неправильна. Нельзя финансирование работников аппарата ставить в зависимость от поступлений судебного сбора. Что касается ситуации с «замораживанием» предусмотренного законом поэтапного повышения судейского вознаграждения, то это очевидное нарушение Конституции. По поводу сути судейского вознаграждения неоднократно высказывал свою позицию Конституционный Суд Украины. Зарплата судей – это не социальный вопрос, а конституционная гарантия независимости судей и судебной власти в целом. Приняв такое решение, парламент снизил гарантии независимости судебной власти. На мой взгляд, это неконституционное решение является во всех отношениях негативным. Неправильно выстраивать бюджетную экономию за счет такой статьи, как зарплата судей. Независимость правосудия является фундаментальной ценностью государства, на ней не экономят.

Виктор Швец, первый зампредседателя Комитета ВР по вопросам правовой политики

– С одной стороны, судебная система, безусловно, ощущает недофинансирование. Но проблема не только в этом. Сейчас в стране большие проблемы с наполнением Госбюджета, с финансированием целого ряда социальных программ. У нас нечем платить ни заработную плату, ни пенсии, ни стипендии и т. д. И не должно быть ситуации, при которой народ будет бедствовать, а судьи – шиковать. Так что тот факт, что судьям пока не будут повышать зарплату – это вынужденная мера, и она должна быть до тех пор, пока не нормализуется финансовое состояние государства. Вместе с тем, безусловно, необходимо надлежащим образом оплачивать работу судей, чтобы обеспечить их независимость, и ни в коем случае нельзя идти по пути уменьшения финансирования судейского оклада.

С другой стороны, на постройку помещений для высших специализированных судов выделено более 1 млрд грн, что можно отнести к позитивным тенденциям. Но вопрос в том, для чего сейчас необходимо это строительство. Нужно строить не новые помещения, а новую судебную систему. Также необходимо упростить процедуру финансирования судов. Финансирование судебной власти должно происходить без вмешательства исполнительной власти.

Александр Симонец, заместитель председателя Совета судей общих судов

– Для работников аппарата судов 2013 г. я бы назвал черной полосой. В Госбюджете на 2013 г. были предусмотрены объемы финансирования всего на 56% от необходимости, которая была запланирована ГСА. И если такие работники в 2012 г. получали среднюю зарплату 3200 грн, то в 2013 – всего 1660 грн, т. е. их заработная плата уменьшилась больше чем на 50%. Все работники суда имеют высшее образование, очень напряженный рабочий день, нагрузку, несут очень большую ответственность, у них есть семья, дети, и получать 1660 грн в месяц – это, прямо скажем, издевательство.

В прошлом году мы возлагали большие надежды на то, что с 1 января 2014 г. вступит в силу закон о государственной службе, но его вступление отсрочили до 2015 г., и фактически надежды на то, что положение работников судов существенно улучшится, теперь мизерные. Если учитывать такую же категорию госслужащих других ветвей власти, то работники аппарата судов сейчас получают вдвое меньше. Уборщица, сторож, сотрудник суда работают за одну и ту же зарплату. Единственный выход, если предложения судебной системы все-таки учтут при принятии Закона о Госбюджете на 2014 г.

Раиса Ханова, зампредседателя Совета судей Украины

– Недофинансирование расходов на оплату труда остается проблемным вопросом. Утверждая Государственный бюджет на 2013 г. в части оплаты труда, Министерство финансов не учло увеличение должностного оклада судей на 2 минимальных заработных платы. Кроме того, в бюджете на 2013 г. расходы на оплату труда работников аппарата судов составили менее 60% от необходимости. За 9 месяцев прошлого года фактическая зарплата работников суда составила 63% в сравнении с аналогичным показателем других представителей сферы государственного управления, и была меньше, чем у соответствующих категорий госслужащих органов законодательной и исполнительной власти, что противоречит нормам Закона «О судоустройстве и статусе судей». Таким образом, на сегодняшний день работники аппарата судов – единственные госслужащие в Украине, уровень оплаты труда которых был существенно снижен.

Хочу отметить, что в течение 2013 г. Государственной судебной администрацией, органами судейского самоуправления, в частности советами судей всех юрисдикций, а также Советом судей Украины предпринимался ряд мер для решения вопросов надлежащего финансирования судебной системы, для привлечения внимания к этой проблеме. Были обращения в Минфин с просьбой приблизить расходы на оплату труда в пределах годовых бюджетных назначений, постоянно акцентировалось внимание на необходимости внесения изменений в Закон о Госбюджете на 2013 г. Но, к сожалению, все обращения к Президенту Украины, председателю Верховной Рады, Премьер-министру о сложившейся критической ситуации с выплатой судейского вознаграждения в полном объеме, о повышении оплаты труда работников аппарата результата не принесли.

Тот факт, что отсрочили вступление в силу Закона «О государственной службе», безусловно, негативно скажется на повышении зарплаты работникам аппарата судов в этом году. А приостановление повышения судейского оклада явно противоречит заявленным ранее принципам гарантий независимости судебной власти. При этом судьи прекрасно понимают экономическую ситуацию и, пожалуй, готовы потерпеть. Но вопрос в том, что мнением судебной власти никто и не интересовался. По этой причине у нас появились некоторые опасения, что повышение судейских зарплат больше осуществляться не будет.

МИНИ-ИНТЕРВЬЮ

Антон Лосев, и. о. председателя Совета судей административных судов, судья Высшего административного суда Украины

– Антон Михайлович, какие проблемы с финансовым обеспечением судебной системы, по Вашему мнению, так и не были решены в 2013 г. и уже стали системными?

– До сих пор остается открытым вопрос оплаты труда работников аппарата апелляционных и окружных административных судов. На сегодня бюджетных назначений на оплату труда таких сотрудников хватает только на минимальные обязательные выплаты. Средняя заработная плата работников аппарата административных судов составляет 1,3–1,8 тыс. грн, т. е. приравнивается к оплате труда неквалифицированных рабочих, тогда как требования к профессиональному уровню этих специалистов очень высоки. Для сравнения: средняя заработная плата по Украине составляет 3,3 тыс. грн, а минимальная заработная плата – 1218 грн.

- Удалось ли решить вопрос относительно того, что заработная плата работников судов формируется за счет поступлений от судебного сбора?

– И эта проблема, к сожалению, до конца не решена. Так, в 2013 г. Государственный бюджет Украины предусматривал расходы на оплату труда только за счет общего фонда. Но вследствие того, что окружным административным судам не хватало средств даже на обязательные выплаты, в декабре прошлого года Минфин сделал перераспределение расходов спецфонда, что позволило выплатить зарплату за счет судебного сбора. Такое решение было вынужденным и ни в коем случае не предусматривало обязательность использования средств специального фонда для оплаты труда в дальнейшем. Вместе с тем, проектом бюджета на 2014 г. за счет специального фонда запланировано уже 7% фонда оплаты труда.

Следует отметить, что отнесение бюджетных назначений на выплату заработной платы в специальный фонд Госбюджета приводит к тому, что эти расходы, согласно Бюджетному кодексу Украины, становятся незащищенными. Однако Закон «О судоустройстве и статусе судей» определяет, что расходы судов являются защищенными статьями Государственного бюджета. Кроме того, непоступление средств судебного сбора в запланированном объеме ставит под угрозу выплату зарплаты в полном объеме.

– Обеспечивается ли финансирование органов судейского самоуправления на должном уровне?

– Если говорить о достаточности финансирования Совета и конференции судей административных судов Украины, то, как и любой другой орган судебной власти, Совет очень взвешенно относится к определению потребностей для обеспечения своей деятельности. Наши расходы оптимально сдержанны. Государственная судебная администрация Украины, на которую, в соответствии с Законом «О судоустройстве и статусе судей», возложено обеспечение надлежащих условий деятельности, в т. ч. финансовое обеспечение, предоставляет необходимые ресурсы для проведения заседаний Совета и конференции судей административных судов Украины в зависимости от потребности. Совместно с Государственной судебной администрацией Украины мы всегда ищем пути применения наименее затратного, но наиболее эффективного варианта.

Судебный бюджет-2014 в цифрах

Общая потребность органов судебной власти – 9 852 300 000 грн

В проекте Госбюджета предусмотрено – 4 566 800 000 грн

Итого дефицит расходов – 5 285 500 000 грн

Оплата труда

Потребность на оплату труда работников органов судебной власти – 5 871 600 000 грн

В проекте Госбюджета предусмотрено – 3 842 500 000 грн, из них по спецфонду – 249 000 000 грн

Итого дефицит расходов на оплату труда – 2 029 100 000 грн