Нотариальное противостояние

Как известно, Минюст своим приказом №762/7 от 1.08.2013 «О внесении изменений в приказ Министерства юстиции Украины от 20 января 2012 года №50/7» сформировал новый состав Высшей квалификационной комиссии нотариата. В обновленный состав вошли министр юстиции, начальники управлений, представители Украинской нотариальной палаты и частные нотариусы. При этом из состава ВККН были исключены представители Нотариальной палаты Украины (НПУ) – единого органа профессионального самоуправления нотариусов, созданного в соответствии с последней редакцией Закона «О нотариате».

Такой шаг Минюста побудил НПУ к инициированию закрепления основ и принципов деятельности профессиональной самоуправляемой организации на законодательном уровне. С этой целью была создана рабочая группа, которая в ближайшее время займется разработкой законопроекта «О свободных (независимых) профессиях». В этом законопроекте предполагается, в частности, указать, что полномочия по осуществлению таких процедур, как допуск к профессии и лишение права на занятие профессиональной деятельностью, а также создание правил профессиональной этики будут возложены на орган профессионального самоуправления, т. е. на НПУ.

Следует отметить, что ранее на рассмотрение Верховной Рады Украины были представлены 5 аналогичных законопроектов, которые не нашли поддержки у парламентариев. Учтут ли они позицию нотариусов в этот раз и поддержит ли НПУ в этой инициативе Минюст, выясняла «Судебно-юридическая газета».

1 августа 2013 г. Минюст своим приказом №762/7 «О внесении изменений в приказ Министерства юстиции Украины от 20 января 2012 года №50/7» сформировал новый состав Высшей квалификационной комиссии нотариата (далее – ВККН). В обновленный состав вошли министр юстиции, начальники управлений, представители Украинской нотариальной палаты и частные нотариусы. А вот о представителях единственной самоуправляющейся профессиональной организации нотариусов – Нотариальной палаты Украины (далее – НПУ) Министерство в своем приказе предпочло «забыть». Объяснение этому было предоставлено в комментарии к приказу №762/7, размещенном на сайте Минюста, который сводился к следующему: «Основанием для утверждения нового состава комиссии стали результаты анализа работы предыдущего состава, которые, в частности, вызвали нарекания общественности и послужили основой для обращений и жалоб представителей профессионального среды относительно предвзятости членов комиссии во время оценивания результатов квалификационных экзаменов на занятие нотариальной деятельностью». Исходя из «забывчивости» Минюста, можно предположить, что нарекания общественности вызвали действия представителей именно этого НПУ.

Однако сами представители Нотариальной палаты категорически не согласились с такой позицией министерства. Свое недовольство они изложили в открытом письме министру юстиции Елене Лукаш, где прямо указали на безосновательность утверждения нового состава ВККН по результатам анализа работы предыдущего состава. Такую оценку работы прежнего состава комиссии и приведенную в комментарии формулировку члены НПУ посчитали, по их словам, «предвзятыми, не соответствующими действительности и порочащими честь и достоинство этой комиссии». По их мнению, за все годы работы представителей НПУ в составе комиссии не было каких-либо «обращений или жалоб представителей профессиональной среды относительно предвзятости членов комиссии при оценивании результатов квалификационных экзаменов» и, тем более, нареканий общественности. А все решения комиссии, которые оспаривались в суде, были признаны правомерными.

Приказ вопреки?

Кроме того, в этом же письме его авторы обратили внимание г-жи министра на некоторые законодательные предписания, которые, по их мнению, были нарушены с принятием приказа №762/7. Так, ч. 2 ст. 10 Закона «О нотариате» установлено, что срок полномочий персонального состава ВККН составляет 3 года, начиная со дня его утверждения. Бывший состав ВККН был утвержден приказом Минюста №50/7 от 20.01.2012, т. е. являлся легитимным до 20 января 2015 г., а внесение изменений в состав ВККН было возможно только в случае выбытия члена комиссии по любым основаниям.

П. 5 положения «О Высшей квалификационной комиссии нотариата», утвержденного постановлением Кабинета министров №923 от 31 августа 2011, предусмотрено, что в состав ВККН входят 4 представителя Минюста, 4 нотариуса и 3 представителя легализованных в установленном порядке объединений нотариусов со всеукраинским статусом. При этом в приказе №762/7 указано, что нотариусы Плугатирeва В. В., Борисова Т. А. и Дмитриева Н. П. являются представителями в составе комиссии от Украинской нотариальной палаты (далее – УНП), что, по утверждению авторов упомянутого письма, не соответствует действительности, поскольку не существует никакого решения руководящего органа этой организации о полномочиях указанных нотариусов представлять ее в составе ВККН. Кроме этого, сама УНП не является органом самоуправления в том понимании, в котором трактуют эти понятия представители Международного союза латинского нотариата (далее – МСЛН). Как разъяснила «Судебно-юридической газете» президент НПУ Людмила Павлова, УНП была основана в 1993 г. и работала до сих пор, но в качестве общественной организации с добровольным членством. На данный момент УНП находится в состоянии ликвидации.

НПУ же была сформирована, согласно ст. 16 Закона «О нотариате», по решению первого учредительного съезда нотариусов Украины от 29 марта 2013 г. как орган профессионального самоуправления, одними из основ функционирования которого является обязательность членства в нем всех нотариусов и выполнение решений его органов. В соответствии с пп. 1 п. 2.4 устава НПУ, именно эта организация вправе делегировать представителей в ВККН.

Ответа на упомянутое письмо от Минюста НПУ пока не получила.

Власть – органам самоуправления?

На молчание Минюста г-жа Павлова посетовала на пресс-конференции «Становление нотариального самоуправления в Украине», состоявшейся 14 ноября 2013 г. Она отметила, что наша страна прошла сложный путь реформирования нотариата с тем, чтобы в результате стать членом МСЛН. Реформы, проведенные в этой сфере, были высоко оценены международными экспертами и признаны одними из самых прогрессивных среди стран, недавно получивших членство в МСЛН. «Однако, – заметила г-жа Павлова, – после смены руководства Министерства юстиции на пути реформирования и создания «единого нотариата» можно наблюдать регресс. Минюст действует, не учитывая мнение нотариального сообщества, подменяя понятия и вопреки наличию противоречий требованиям законодательства. Такие его действия побудили НПУ обратиться в суд, что, однако, не принесло результата». Также г-жа Павлова подчеркнула, что НПУ дважды обращалась в Кабинет министров Украины с ходатайством об отклонении предложений Минюста о внесении изменений в положение о ВККН, и оба раза ходатайства оставались без внимания.

Подобной ситуацией, по словам председателя НПУ, возмущены и представители МСЛН, которые незадолго до пресс-конференции провели встречу с министром юстиции. Они подчеркнули важность участия самоуправляемого профессионального органа в таких процедурах, как допуск к профессии и лишение права на занятие профессией, а также утверждение этических правил осуществления профессиональной деятельности. Учтет ли Минюст позицию МСЛН, пока неизвестно, однако г-жа Павлова уведомила присутствующих, что «если в политику министерства не будут внесены коррективы в ближайшее время, Украине может грозить исключение из МСЛН, что станет единственным и довольно неприятным прецедентом за все время деятельности этой международной организации».

Действовать по закону

Возможность исправить положение члены НПУ, а также других самоуправляемых организаций усматривают в создании нового закона «О свободных (независимых) профессиях», в котором были бы закреплены нормы, регулирующие их деятельность. Для этой цели 4 ноября нотариусами, оценщиками, арбитражными управляющими, а также представителями ряда других профессий при поддержке НПУ и МСЛН был организован круглый стол, по итогам которого его участники подписали резолюцию. Ею предписывается, среди прочего, внесение предложения относительно возможных путей реализации права самоуправляющейся (саморегулируемой) организации самостоятельно, без вмешательства государства осуществлять делегированные полномочия. Также предлагается определиться с перечнем таких полномочий: контроль за соблюдением этических норм, участие в допуске к профессии и лишении права на профессию, обеспечение повышения квалификации, участие в осуществлении контроля за деятельностью членов организации, самофинансирование, обязательность членства, уплата взносов и т. д.

Здесь следует отметить, что инициатива относительно написания закона о саморегулировании, выдвинутая на круглом столе, оказалась далеко не первой. Так, в Верховной Раде VI созыва было зарегистрировано несколько законопроектов, затрагивающих вопросы саморегулирования. Это законопроекты о саморегулируемых организациях №4841 от 16.07.2009; №4841-д от 23.07.2010; №4841-1 от 10.09.2009; №9015 от 18.07.2011; №10052 от 15.02.2012. Все эти законопроекты не были приняты законодателем. Обратит ли он внимание на проект, разработанный рабочей группой, в состав которой входят практикующие представители профессий, неизвестно. Впрочем, как и то, будет ли Минюст принимать участие в этой инициативе.

Другая сторона медали

Правда, следует указать, что не все нотариусы разделяют настроение президента НПУ. Более того, многие частные нотариусы поговаривают о замене руководства НПУ в силу того, что она якобы не оправдала возложенных на нее надежд. Аргументируя свою позицию, нотариусы указывают на нарушения базовых принципов системы латинского нотариата, утвержденных 18 января 1986 г. Бюро при комиссии международного сотрудничества МСЛН и постоянным советом в Гааге 13, 14 и 15 марта 1986 г, которые якобы были допущены уже при создании НПУ.

Так, согласно этим принципам, создание центрального органа самоуправления должно подразумевать включение в него исключительно нотариусов, которые должны представлять нотариат всей страны, действуя сообща с другими коллективными органами нотариусов, основывая свою деятельность на принципах гласности, демократичности, коллегиальности, избирательности, а также равных возможностей доступа нотариусов к участию в профессиональном самоуправлении. Уставом же НПУ создание отделений (региональных палат) в каждой из областей Украины попросту не предусмотрено, что не только нарушает принцип равных возможностей, но и не позволяет на практике обеспечить представительство НПУ во всех 27 регионах Украины. Сам проект устава не проходил процедуру публичного обсуждения, а избрание президента НПУ состоялось без предварительного обсуждения кандидатур и их программ на местах. Также нотариусы отмечают, что президента НПУ избирали не открытым, а тайным голосованием и избрали-таки лицо, которое нотариусом не является*, чем был нарушен п. 18 р. 3 «Организация нотариальной деятельности» базовых принципов системы латинского нотариата.

* Согласно п. 5.17 устава НПУ, президент НПУ избирается съездом нотариусов Украины из числа его делегатов сроком на 5 лет. Согласно п. 5.19 этого же устава, президент НПУ получает заработную плату в размере, установленном советом НПУ. Исходя из Закона «О нотариате», нотариус не может иметь доход от деятельности, не связанной с осуществлением своих профессиональных обязательств (за исключением определенных видов деятельности – научная, преподавательская). Таким образом, президент НПУ не может быть нотариусом. В то же время, согласно п. 18 «Организация нотариальной деятельности» базовых принципов латинского нотариата, возглавлять самоуправляемый орган, коим является НПУ, может только нотариус. Таким образом, в самом уставе НПУ заложены противоречия, которые могут трактоваться с разных позиций.

Не устраивают некоторых нотариусов и платные семинары, стоимость которых – 380 грн при том, что заработная плата государственного нотариуса составляет не более 2400 грн. Как сообщил «Судебно-юридической газете» нотариус, не пожелавший назвать своего имени, такая практика оплаты семинаров была установлена именно действующим руководством НПУ. В минувшем году по этой схеме было проведено 17 семинаров, за участие в которых нотариальное сообщество вынуло из своего кармана более 1,3 млн грн. Причем эти деньги попали не на счет НПУ, а на счета коммерческих товариществ.

К слову, в этом аспекте частные нотариусы недовольны и Минюстом, который курирует центр переподготовки и повышения квалификации работников юстиции. Стоимость одного семинара в указанном центре, по словам нотариусов, колеблется от 200 до 300 грн при том, что государственные нотариусы имеют возможность повышать свою квалификацию на постоянной основе.

Однако по сравнению с недовольством НПУ недовольство Минюстом, уверяют частные нотариусы, отходит на второй план. Изменить руководство НПУ на момент выхода номера в печать были готовы 1400 нотариусов, которые поставили свои подписи под документом, инициирующим внеочередной съезд нотариусов Украины. Правда, г-жа Павлова уверена в том, что эти подписи нотариусы поставили под давлением со стороны министерства. Насколько же объективными станут выборы нового руководства НПУ, если они все же состоятся, очевидно, можно будет судить не столько по их результатам, сколько по прошествии времени, за которое новое руководство сможет проявить себя в осуществлении возложенных на него полномочий.

Комментарии ЭКСКЛЮЗИВ:

Людмила Павлова, президент Нотариальной палаты Украины

– Новые правила профессиональной этики нотариусов были утверждены с единой целью – исключение любых упоминаний о Нотариальной палате Украины как об органе профессионального самоуправления. К чему это приведет? Нотариальная палата как работала, так и будет работать. Есть закон, а правила – это подзаконный нормативно-правовой акт. Мы будем работать и выполнять возложенные на нас функции в соответствии с законом. Однако этим Министерство юстиции дало понять нотариусам, что исполнять обязательства, например, в части членских взносов совсем не обязательно. К сожалению, наши обнародованные замечания относительно новых правил восприняты не были. При этом хочу напомнить, что предыдущие правила мы обсуждали в течение нескольких месяцев со всем сообществом Украины, все предложения нотариусов были приняты во внимание, и документ в результате соответствовал европейским нормам и был одобрен миссией Международного союза нотариата. К сожалению, сейчас я этого подтвердить не могу.

Мишель Мерлотти, президент Комиссии по международному нотариальному сотрудничеству МСЛН

– Государство должно учитывать Деонтологический кодекс, подготовленный Нотариальной палатой, и уважать статус самоуправляемого органа. Ваше стремление координировать свои действия в направлении защиты профессии являются похвальными. Я согласен с нотариусом, которая отметила, что нотариат должен действовать исключительно в рамках закона. Необходимо обеспечивать надлежащую кооперацию между Нотариальной палатой и Министерством юстиции.

Тийт Сепп, секторальный ответственный Комиссии по международному сотрудничеству МСЛН

– Наша профессиональная деятельность в начале становления профессионального самоуправления нотариусов регулировалась актами Министерства юстиции. Теперь почти не осталось постановлений Минюста, которые регулировали бы вопросы деятельности института нотариата. За соблюдением представителями сообщества правил профессиональной этики должна следить именно самоуправляемая организация, в отношении украинских нотариусов это должна быть Нотариальная палата Украина. Относительно дисциплинарной ответственности, то в Эстонии на законодательном уровне четко закреплены полномочия по осуществлению надзора.

Александр Бобков, частный нотариус Васильковского районного нотариального округа Киевской области

– Следует понимать, что Высшая квалификационная комиссия нотариата не осталась без представителей Нотариальной палаты Украины. Согласно Закону «О нотариате», каждый нотариус – и государственный и частный – является членом НПУ. Поэтому все 7 нотариусов, включенных в ВККН, являются членами НПУ. Таким образом, мы можем говорить о том, что представительство НПУ в ВККН наличествует. Более того, если мы проследим всю историю ВККН, то придем к выводу, что ее состав менялся всякий раз, когда менялось руководство Минюста. Назначение ВККН – это исключительно прерогатива министра юстиции, который назначает членов ВККН своим приказом. Сейчас руководство НПУ существует отдельно от нотариата. Как можно вникнуть в проблемы 6 тыс. нотариусов, действующих в 27 регионах, без первичных организаций в областях? Более того, противоречит принципам латинского нотариата и то, что президент НПУ не является нотариусом, хотя согласно этим принципам, орган нотариального самоуправления должен возглавлять только нотариус.

На данный момент собираются подписи о созыве внеочередного съезда нотариусов Украины. Эти подписи собираются абсолютно добровольно. Я думаю, что по итогам съезда руководство НПУ будет изменено. Нотариальную палату должен возглавить человек, который работает над реформированием нотариата.

Лилия Чигвинцева, директор департамента нотариата и банкротства Министерства юстиции

– Министерством юстиции было инициировано внесение изменений в п. 5 положения о Высшей квалификационной комиссии нотариата. Правительство поддержало эту инициативу и приняло соответствующее постановление. Отныне в состав ВККН входят 4 представителя Министерства юстиции и 7 практикующих нотариусов, нотариальная практика которых длится более 15 лет. Соответствующим приказом Минюста №959/7 от 1.10.2013 был изменен состав Высшей квалификационной комиссии нотариата. Формирование состава ВККН подразумевает, прежде всего, высокие моральные качества кандидатов, их профессиональный уровень, авторитет и личное признание в профессиональной среде, а также необходимость регионального представительства.

После проведенного анализа представительства в составе комиссии в период с 2010 до 1 августа 2013 г. было обнаружено, что из 3 представителей объединений нотариусов со всеукраинским статусом один вообще не был практикующим нотариусом, а остальные – частные нотариусы территориальных округов Киева и Киевской области. Т. е. принцип регионального представительства, предусмотренный действующим законодательством, вообще не применялся. Кроме того, обращаем внимание на то, что в предыдущие составы ВККН входили лишь представители Украинской нотариальной палаты, и это представительство ограничивалось почти одними и теми же лицами. Вместе с тем, до настоящего времени в Украине, кроме этой организации, действовало несколько объединений нотариусов со всеукраинским статусом, среди которых Всеукраинская общественная организация «Академия нотариата Украины», Всеукраинский благотворительный фонд «Содействия реформированию нотариата».

При формировании персонального состава комиссии министр юстиции руководствовалась не только профессиональными показателями кандидатов, но и вопросом регионального представительства нотариусов. На сегодняшний день 7 членов комиссии из числа практикующих нотариусов представляют 6 регионов Украины. Целесообразность таких изменений подтверждается недавно проведенным квалификационным экзаменом. Никто из кандидатов в нотариусы, которые принимали участие в экзамене, не может выразить претензии к членам комиссии относительно предвзятого отношения или субъективного оценивания знаний конкурсантов.

Поскольку только ВККН предоставлены полномочия в решении таких вопросов, как допуск к профессии нотариуса и лишение права на занятие нотариальной деятельностью, и ее решения касаются интересов всего нотариального сообщества Украины, к ее работе на сегодня Минюстом привлечены именно практикующие нотариусы, представляющие интересы 6 различных регионов страны.

Министерство юстиции во время осуществления собственных полномочий в сфере нотариата ведет открытый диалог с нотариальным сообществом, в т. ч. с общественными объединениями нотариусов.

Полномочия Нотариальной палаты Украины:

• представление интересов нотариальных палат и нотариусов в государственных и других учреждениях;
• обеспечение защиты социальных и профессиональных прав нотариусов;
• участие в проведении экспертиз законопроектов по вопросам, связанным с нотариальной деятельностью;
• обеспечение повышения квалификации нотариусов и их помощников;
• контроль за соблюдением нотариусами правил профессиональной этики.

Международный опыт:

В современной правовой доктрине выделяют 2 основные модели саморегулирования:

Американская модель основана в большей степени на индивидуальной свободе и наименьшем государственном вмешательстве. Как следствие, саморегулирование имеет больший вес. Оно является автономным и почти не предполагает дополнительного контроля за действиями саморегулируемых организаций со стороны государства. Правила, разработанные саморегулируемыми организациями, никоим образом не визируются со стороны госорганов.

Европейская модель связана с доктриной заботы государства о всеобщем благосостоянии. Эту модель в западной правовой науке также именуют моделью совместного регулирования, в которой саморегулирование является дополнением к государственному регулированию и наоборот.

В современном мире названные модели иногда применяются в некоторых странах в своеобразном гибридном виде (Канада).