Местное самоуправление по европейскому образцу

Катерина Беляева,

«Судебно-юридическая газета»

В Украине продолжается процесс создания Концепции реформы местного самоуправления и территориальной организации власти (далее – Концепция). Она разрабатывается с учетом требований Европейской хартии местного самоуправления, а также положений Программы экономических реформ на 2010–2014 гг. «Богатое общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство». Целью разработки Концепции является качественное повышение потенциала органов местного самоуправления по осуществлению регулирования и управления существенной частью общественных дел, относящихся к их компетенции, в интересах населения. К основным причинам ее разработки ведущие эксперты относят:

• ненадлежащее обеспечение создания и поддержания благоприятной жизненной среды для всестороннего развития человека, его самореализации, защиты его прав, предоставления качественных и доступных публичных услуг местными органами самоуправления;
• законодательная неопределенность в вопросах территориальной основы местного самоуправления;
• диспропорция системы административно-территориального устройства (разрыв целостной территории административно-территориальной единицы, пребывание территориальных общин сел, поселков, городов в составе других территориальных общин и на территориях других административно-территориальных единиц, пребывание отдельных районов в юрисдикции городов);
• возникновение компетенционных споров между органами местного самоуправления и с органами исполнительной власти.

Разработанным проектом, среди прочего, предусматривается создание правовых условий добровольного объединения территориальных общин, недопущение дублирования полномочий, максимальное привлечение жителей территориальных общин к принятию управленческих решений, усиление институционной состоятельности органов местного самоуправления. Пути достижения поставленных целей уже неоднократно обсуждались иностранными и украинскими экспертами в рамках проведения разнообразных мероприятий, последним из которых стал круглый стол «Реформирование местного самоуправления в Украине», проведенный 11 ноября 2013 г. при поддержке офиса Совета Европы.

К сотрудничеству готовы

Участие в круглом столе приняли представители Совета Европы и ее стран-членов, а также представители администрации Президента Украины, руководства Министерства иностранных дел, Министерства экономического развития и торговли, органов местного самоуправления и их ассоциаций, национальной делегации Украины в Конгрессе местных и региональных властей СЕ.

От имени европейской стороны выступили представитель Генерального секретаря СЕ по координации программ сотрудничества в Украине, глава офиса СЕ в Украине Владимир Ристовски, председатель представительства Европейского Союза в Украине, посол Ян Томбински, чрезвычайный и полномочный посол Швейцарской Конфедерации в Украине Кристиан Шьоненбергер, чрезвычайный и полномочный посол Королевства Швеция в Украине Андреас фон Бекерат, вице-президент Конгресса местных и региональных властей СЕ Марк Кулз, руководитель департамента демократических институтов и управления генерального директората по вопросам демократии Генерального секретариата СЕ Альфонсо Зарди.

Они уведомили присутствующих о готовности Европы оказывать Украине всяческую поддержку на поприще реформирования местного самоуправления, поскольку данный вопрос приобретает особую актуальность в свете подписания соглашения об ассоциации Украины с Европейским Союзом. Именно усиление работы местного и регионального самоуправления включительно с отсылкой к принципам Европейской хартии самоуправления, по мнению г-на Ристовски, выступившего со вступительной речью на мероприятии, является частью диалога между ЕС и Украиной относительно соглашения. Докладчик напомнил, что эксперты СЕ повторно проанализировали проект Концепции и подтвердили свою предыдущую оценку относительно того, что он является надлежащей основой для проведения комплексной реформы. Последующие изменения можно будет вносить во время разработки законодательных актов, предназначенных для обеспечения внедрения Концепции. Однако, отметил г-н Ристовски, Концепцию еще следует принять. В этом, по его заверению, Европа, в т. ч. правительства Швеции, Швейцарии и Дании, готовы оказывать Украине всевозможную техническую и финансовую поддержку.

Европейский отчет

Готовность Европы оказывать Украине помощь в реформировании местного самоуправления отображена и в отчете о состоянии местной и региональной демократии в Украине, созданном по результатам пленарного заседания Конгресса местных региональных органов СЕ, прошедшего 31 октября с. г. в Страсбурге. Кратко суть этого документа изложил г-н Кулз. По его словам, эксперты, составлявшие отчет, обратили внимание на некоторые вопиющие факты, порожденные несоответствием между ст. 7 Конституции Украины, признающей и гарантирующей местную автономию, и реальным состоянием этой автономии. Данное положение дел, по мнению европейских экспертов, порождает такие негативные последствия, как:

1) невозможность местных органов полностью исполнять возложенные на них полномочия, касающиеся осуществления их деятельности;

2) отсутствие в течение длительного срока в некоторых городах Украины, включая столицу, избранных мэров;

3) наличие ограничений финансовой автономии местных органов самоуправления из-за ограничения бюджетных отношений, а также недостаточного финансирования делегированных полномочий;

4) недостаточная прозрачность распределения средств, особенно субсидий и трансферов;

5) отсутствие четкого разграничения властных и административных полномочий правительства и региональных органов власти;

6) отток населения из сельскохозяйственных регионов, что провоцирует спад мер по поддержке местной экономики, а также децентрализация полномочий органов самоуправления небольших городов путем передачи части их полномочий центральным органам исполнительной власти.

Данные недостатки местного самоуправления в Украине, подчеркнул г-н Кулз, являются неприятными, в некоторой степени они унаследованы еще со времен СССР. Тем не менее, наряду с этими недостатками, есть и положительные моменты. В частности, СЕ убедился, что на высшем государственном уровне действительно заметно стремление реформировать местное и региональное самоуправление.

Украинский ответ

В готовности Украины к реформам заверил присутствующих вице-премьер-министр Украины Александр Вилкул. Он, как и другие представители украинской стороны, а именно советник Президента Украины – руководитель главного управления конституционно-правовой модернизации администрации Президента Украины, секретарь Конституционной Ассамблеи Марина Ставнийчук, народный депутат Украины, председатель Комитета Верховной Рады по вопросам государственного строительства и местного самоуправления Давид Жвания, министр регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Геннадий Темник, председатель государственного фонда содействия местному самоуправлению в Украине Сергей Маликов, напомнили участникам круглого стола о том, что Украина и СЕ на постоянной основе сотрудничают в направлении усовершенствования местного самоуправления в соответствии с европейскими стандартами. В докладах было отмечено, что эта сфера деятельности и в дальнейшем останется приоритетной для Украины, особенно при евроинтеграционных процессах, которые требуют соответствующего пересмотра законодательства и создания сильных общин и регионов, способных эффективно действовать и сотрудничать в европейском пространстве.

Для этого, помимо проекта Концепции, разрабатываются иные проекты нормативно-правовых актов, призванные децентрализовать власть в Украине. Так, на сайте координационного совета по вопросам развития гражданского общества при Президенте Украины в разделе «Для обсуждения» размещены три проекта нормативных актов, предусматривающих изменения в сфере самоуправления.

По проектам

Первый – это проект Концепции модернизации системы организационно-правового обеспечения местной демократии в Украине, созданный с целью определения основных принципов, направлений и порядка модернизации существующей системы организационно-правового обеспечения местной демократии для повышения ее эффективности и содействия местному развитию за счет создания надлежащих условий для участия членов территориальных общин в управлении местными делами.

Проект предполагает:

• усовершенствование действующего законодательства, которое обеспечивает функционирование местной демократии в Украине;
• установление необходимости принятия уставов территориальных общин с закреплением в них детальных процедур и механизмов реализации различных форм местной демократии в соответствии с нормами законодательства Украины;
• развитие системы консультативно-совещательных органов при местных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления;
• развитие общественных инициатив через различные формы государственной поддержки создания и деятельности органов самоорганизации населения, передачу им части полномочий органов местного самоуправления;
• создание органами местного самоуправления надлежащих материальных, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности институтов гражданского общества.

Второй – проект закона Украины «Об общих собраниях (конференциях) членов территориальной общины по месту жительства», направленный на существенное улучшение ситуации в сфере регламентации форм локальной демократии и создание условий для непосредственного участия членов территориальных общин в решении вопросов местного значения. Законопроект также определяет перечень полномочий общих собраний (конференций) и устанавливает ограничения относительно возможности рассмотрения и решения ими вопросов, относящихся к компетенции органов государственной власти.

Третий – проект закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «Об органах самоорганизации населения», призванный улучшить ситуацию в сфере регламентации правового статуса органов самоорганизации населения как одной из форм локальной демократии. Среди прочего в законопроекте предлагается уточнить отдельную терминологию, закрепить неприбыльный статус органов самоорганизации населения, расширить перечень принципов их деятельности, ввести 4 управленческих уровня органов самоорганизации населения, установить договорной принцип распределения полномочий между органами самоорганизации различных уровней, запретить создание на одной территории двух и более подобных организаций.

Однако пока ни один из этих документов не был направлен в Верховную Раду.

Совет Европы – общеевропейская межправительственная организация, созданная в 1949 г. с целью обеспечения соблюдения принципов верховенства права, защиты прав и свобод человека и укрепления плюралистической демократии, в частности на местном и региональном уровнях. Сегодня СЕ включает в себя 47 государств-членов.

Украина является полноправным членом Совета Европы с 1995 г. При вступлении в СЕ она взяла на себя обязательства относительно развития местной и региональной демократии и в 1997 г. ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления – основной документ СЕ, определяющий стандарты осуществления самоуправления на местном и региональном уровнях.