Исполнительный долг

Катерина Беляева,
«Судебно-юридическая газета»

Состояние исполнения решений в Украине по-прежнему остается неудовлетворительным. К такому выводу пришли участники парламентских слушаний по этому вопросу, прошедших в мае с. г. По мнению представителей судебной власти, решение проблемы может заключаться в переводе исполнительной службы в судебную администрацию с предоставлением судьям возможности контролировать исполнение их решений, как это было до 1999 г. Представители исполнительной власти настаивают на том, что выполнение судебных решений должно производиться частными лицами по модели, принятой во многих европейских государствах.

Законодатель же подошел к вопросу иначе. Поскольку в Украине по-прежнему остается внушительным количество исполнительных производств, должниками по которым являются государственные органы, государственный и местные бюджеты или бюджетные учреждения, был принят Закон №583-VII, согласно которому исполнительные документы по решениям судов о взыскании денежных средств с указанных должников будут направляться непосредственно в Госказначейство. А вот государственные исполнители с июля этого года, в соответствии с приказом Министерства юстиции №1538/5,получили доступ к Реестру прав собственности на недвижимое имущество, Единому реестру запретов отчуждения объектов недвижимого имущества и Государственному реестру ипотек. Повлияют ли эти законодательные изменения на эффективность исполнения судебных решений, выясняла «Судебно-юридическая газета».

По итогам реформирования, которое произошло еще два года назад, Государственная исполнительная служба была признана отдельным институционным органом исполнительной власти в системе Министерстве юстиции. Однако на сегодня по-прежнему актуальными остаются вопросы организации работы органов ГИС в части введения четкой иерархии, а также процессуальные вопросы деятельности государственных исполнителей.

Исходя из зарубежного опыта, можно отметить, что структура органов принудительного исполнения судебных решений колеблется от строго структурированной вертикали исполнительных органов до системы, состоящей из нескольких звеньев, не связанных друг с другом. Например, в некоторых странах существуют раздельные системы исполнения решений в пользу частных лиц и в пользу государства. Такая же модель может быть внедрена в украинской ГИС, особенно учитывая то, что в Украине количество исполнительных производств в пользу государства составляет приблизительно 50% от всех исполнительных производств.

Поиск альтернатив

Отметим, что за перевод ГИС «под крыло» судов выступают сами судьи. Эта позиция была доминирующей на парламентских слушаниях 22 мая с. г., посвященных состоянию исполнения судебных решений в Украине.

Аргументируют свою позицию судьи тем, что во время, когда ГИС пребывала в составе судебной системы (Прим. ред.: до вступления в силу Закона «О государственной исполнительной службе» №202/98-ВР от 1998 г.), количество исполненных судебных решений достигало 100%. Во многом это объяснялось тем, что судья, который рассматривал дело, отвечал за фактическое выполнение принятого им решения, утверждал основные процессуальные действия судебного исполнителя и документы исполнительного производства. Деятельность судебного исполнителя находилась тогда под тройным контролем со стороны закрепленного за ним судьи, старшего судебного исполнителя и председателя суда. Дело нельзя было передать в архив суда до тех пор, пока в нем отсутствовал исполнительный документ с отметкой о фактическом исполнении решения.

Также на столь высокие показатели влияло и вознаграждение в 5% от взысканного имущества, которое причиталось исполнителю. Однако самым главным фактором результативности исполнения судебных решений являлось то, что собственность в СССР (а речь идет именно об этом времени) была в основном государственная, сокрыть имущество не было практически никакой возможности, а за нежелание работать (или же тунеядство) наказывали в уголовном порядке. Таким образом, выполнять свои функции исполнителю было куда проще. Исходя же из сегодняшних реалий, перевод ГИС в судебную систему, скорее всего, никак не повлияет на сложившуюся «исполнительную» ситуацию.

Анализируя же возможность перевода ГИС в частную плоскость, можно привести пример Франции, где действуют всего лишь 90 (!) частных судебных исполнителей. Причем сами они финансово заинтересованы в том, что бы эта цифра оставалась неизменной. Таким образом, во Франции быть исполнителем не только выгодно, но и престижно.

Исполнитель без полномочий?

Для сравнения, в Украине сегодня работают около 7 тыс. государственных исполнителей, и около 1 тыс. таких должностей остаются вакантными. Ежегодно на рассмотрение госисполнителей поступает от 8 до 9,5 млн исполнительных производств, или же более 1 тыс. производств на одного исполнителя. При этом заработная плата такого сотрудника не достигает и 1500 грн независимо от количества распределенных ему производств.

Не радует и процессуальная сторона «исполнительной» деятельности. Помимо того, что исполнитель практически не наделен рычагами для поиска имущества должника, законодатель также не оказывает ему должной поддержки. Согласно действующему законодательству, именно должнику предоставляются все возможные механизмы защиты своих интересов, что делает положение должника более выгодным.

К слову, в Российской Федерации к воспитанию должников подошли радикально – им запретили выезд за границу государства. А вот в развитых европейских странах в таких жестких мерах вообще нет необходимости – там культура общественного и гражданского оборота значительно выше, и должники предпочитают расплачиваться с долгами, а не подключать к судебному разбирательству армию защитников, как это принято в Украине. Правда, здесь следует оговориться, что и истцы у нас не всегда отличаются финансовой чистоплотностью, особенно когда речь идет о взыскании кредитной задолженности, так что в некоторых случаях защита должника вполне себя оправдывает. Тем не менее, это не облегчает работу исполнителя, особенно, учитывая два таких весомых фактора, как:

- внутриведомственный контроль, который осуществляется путем подписи руководителя на исполнительных документах, что неким образом лишает исполнителя самостоятельности в принятии процессуальных решений;

- восприятие исполнителя как лица, «выколачивающего» деньги из должника, хотя на самом деле он должен не столько принуждать, сколько действовать как опекун, в силу закона восполняющий недостаток воли должника на выполнение им своих обязательств.

Казначейство в помощь

Для ГИС сложившаяся ситуация не является безнадежной. C недавнего времени, согласно приказу Минюста №1538/5 «Об урегулировании доступа к реестрам информационной системы Министерства юстиции Украины», государственные исполнители во время принудительного исполнения судебных решений получили доступ к Реестру прав собственности на недвижимое имущество, Единому реестру запретов отчуждения объектов недвижимого имущества и Государственному реестру ипотек. А 19 сентября 2013 г. Президент Украины подписал Закон №583-VII «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно исполнения судебных решений», определяющий категории решений, подлежащих исполнению Государственной казначейской службой Украины.

Согласно названному закону, исполнительные документы по решениям судов о взыскании денежных средств или вступившим в законную силу решениям, должниками по которым являются государственные органы, государственные и местные бюджеты или бюджетные учреждения, изданным или принятым до вступления в силу Закона №583-VII, направляются в орган государственной исполнительной службы в течение 6 месяцев со дня, следующего за днем публикации закона. Если решение суда о взыскании денежных средств или исполнительные документы по этим решениям не были поданы в указанный срок, это не является основанием для отказа в исполнении данного судебного решения.

Задолженность будет погашаться в следующей очередности:

- в первую очередь погашаются задолженности по решениям суда в отношении пенсионных и социальных выплат, о взыскании алиментов, возмещении убытков и вреда, причиненных в результате преступления или административного правонарушения, увечья или иного повреждения здоровья, а также в связи с потерей кормильца;

- во вторую очередь погашаются задолженности по решениям суда, связанным с трудовыми правоотношениями;

- в третью очередь погашаются задолженности по всем другим решениям суда.

Бюджетные ассигнования на погашение задолженности определяются Законом о Государственном бюджете Украины на соответствующий год. Как сообщил «Судебно-юридической газете» директор департамента контроля за исполнением решений, рассмотрением обращений граждан и юридических лиц ГИС Андрей Соломко, соответствующая бюджетная программа уже была предусмотрена в Госбюджете на текущий год.

Также Закон №583-VII обязывает правительство обеспечить проведение инвентаризации задолженности по выплатам по решениям судов, выполнение которых гарантируется государством, принятых до вступления в силу Законна №583-VII, в течение года с момента его вступления в силу. Нормативные акты КМУ должны быть приведены в соответствие с Законом №583-VII в течение 3 месяцев.

Комментарий ЭКСКЛЮЗИВ:

Алексей Соломко, директор департамента контроля за исполнением решений, рассмотрением обращений граждан и юридических лиц ГИС

– Уже с начала этого года государственные исполнители не исполняют решения, по которым должниками являются органы государственной власти, а также предприятия, учреждения, организации, финансируемые из государственного бюджета или обслуживаемые казначейством. В соответствии с законодательством, исполнительные документы по этой категории дел предъявляются непосредственно в казначейскую службу. К сожалению, мы не владеем статистики исполнения дел этой категории, однако могу отметить, что соответствующая бюджетная программа была предусмотрена в бюджете Украины на текущий год и будет предусмотрена в бюджете на год будущий.

Андрей Авторгов, член общественного совета при ГИС

– На сегодняшний день встал вопрос относительно места ГИС в системе органов государственной власти. В мае состоялись парламентские слушания о состоянии исполнения судебных решений, на которых была озвучена позиция относительно возвращения ГИС под юрисдикцию судебной администрации. Однако, на мой взгляд, сегодня это не даст ожидаемых результатов. Я придерживаюсь мнения, что целесообразней избрать европейскую модель, при которой функции ГИС будут выполняться частным образом. Хочу отметить, что эта модель работает и в странах Балтики – Латвия, Литва, Эстония внедрили эту модель в 2001 г., оправдывает она себя и в таких странах, как Грузия и Казахстан. На сегодня в Казахстане выдано 900 лицензий на осуществление такой деятельности. Подводя итоги работы частных исполнителей, эксперты приходят к выводу, что они работают намного эффективнее, нежели их государственные коллеги.

Виктор Татьков, председатель Высшего хозяйственного суда Украины

– Причины неудовлетворительного состояния исполнения судебных решений так или иначе связаны с проблемами в деятельности всех трех ветвей государственной власти. Главной же системной проблемой, по моему глубокому убеждению, является отсутствие непосредственной связи между принятием судебного решения и его исполнением. Эта связь была утрачена после ликвидации должностей судебных исполнителей при общих судах и создания отдельной исполнительной службы в системе органов исполнительной власти. Понятно, что сделано это было с учетом рекомендаций соответствующих европейских институтов с целью устранения характерных для судов функций по обеспечению выполнения собственных решений. Однако практика, сложившаяся в Украине, свидетельствует о нецелесообразности полного отделения исполнительной службы от судебной системы, что определенным образом негативно повлияло на эффективность системы исполнительного производства и в значительной мере нивелировало фундаментальный принцип осуществления правосудия – принцип обязательности судебного решения.

Владимир Рыбак, спикер Верховной Рады Украины

– По данным статистики, состояние полного исполнения судебных решений в Украине пока что является неудовлетворительным. На сегодня выполняется лишь каждое третье решение суда. Вместе с тем, растет количество заявлений, поданных в Европейский суд по правам человека относительно длительного невыполнения решений национальных судов. 5 июня 2012 г. Верховная Рада Украины приняла Закон «О гарантиях государства по исполнению судебных решений», разработанный во исполнение Украиной пилотного решения Европейского суда по правам человека по делу «Юрий Иванов против Украины», который установил новую процедуру исполнения решений судов, должниками по которым являются государственные органы, предприятия, учреждения и организации, а также юридические лица. Однако указанная проблема еще далека от окончательного решения. Думаю, что нам следует внимательно изучить институциональную составляющую проблемы надлежащего исполнения судебных решений в Украине в части совершенствования деятельности Государственной исполнительной службы.

АНатолий Марцинкевич, секретарь ВККС

– Проблема исполнения судебных решений действительно существует. Следует понимать, что рассмотрение дела начинается с момента подачи заявления и заканчивается моментом исполнения судебного решения. На сегодняшний день судьи достаточно формально относятся к проблеме исполнения решений. Для того, чтобы решить эту проблему, Высшая квалификационная комиссия судей Украины совместно с канадскими коллегами разрабатывает программу досудебного решения споров. На данный момент эта пилотная программа внедряется в 4 судах Украины. Необходимо отметить, что, например, в Канаде до 60% дел заканчиваются на стадии досудебного рассмотрения. Если эта модель заработает в Украине, это значительно скажется на проценте выполняемых судебных решений.

В то же время, к сожалению, у нас есть проблема исполнения судебных решений государством. Я думаю, что изменения, предложенные в Законе №583-VII, в итоге окажутся положительными.

Вадим Колесниченко, член Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия

– Изменения в Закон «О государственной исполнительной службе» давно назрели. Но в нашем обществе есть одна тонкость: любые, даже самые жесткие меры, прописанные законодательством, нейтрализуются их неисполнением. Хочется верить, что принятые изменения действительно будут служить инструментом, которым люди начнут эффективно пользоваться. В случае же неэффективной работы исполнительной службы граждане смогут обжаловать действия тех, кто не исполняет судебные решения. Что касается взаимоотношений с госказначейством, то мы прекрасно понимаем, что выплаты сумм по пенсиям, а также по решениям ЕСПЧ растянутся на десятилетия и во многом будут зависеть от наполнения Государственного бюджета.

Исполнительное производство: мировой опыт

Великобритания

В Англии, Уэльсе, Шотландии существует смешанная система принудительного исполнения. Исполнительное производство в судах графств осуществляют бейлифы, которые входят в судебную систему. Их работу контролируют бейлифы, осуществляющие надзор. Управление деятельностью по многим вопросам осуществляет старший клерк суда графства, к которому прикреплены бейлифы.

Германия

Органом, осуществляющим принудительное исполнение актов гражданских судов, является судебный исполнитель, если исполнение на основании закона не отнесено к компетенции суда. Если исполнение отнесено к компетенции суда, оно осуществляется особенной категорией его сотрудников со специальным высшим образованием, которые самостоятельно производят определенные процессуальные действия.

Израиль

С 2009 г. институт судебных исполнителей перешел в непосредственное подчинение Минюста (до этого он был в ведении судебных органов). Министр юстиции имеет право с разрешения парламентской комиссии по юридическим вопросам создать бюро судебного исполнителя в каждом районе в количестве не менее одного бюро на каждый район.

США

Функции исполнительного производства осуществляют шерифы и их заместители, отчасти – маршальская служба на федеральном уровне, а также судебные приставы-исполнители. Значительную часть работы по принудительному взысканию выполняют частные коллекторские агентства, тем самым освобождая государственные органы для работы над более серьезными делами.

Франция

Существуют различные профессиональные организации судебных приставов с различными целями и функциями, а своего рода процессуальный контроль осуществляется специальной категорией судей – «судьями по исполнению». Они рассматривают жалобы на действия судебных приставов, а также разрешают все сложные вопросы, возникающие в процессе принудительного исполнения судебных решений.

В Украине около 7 тыс. государственных исполнителей, и по различным причинам они не вполне справляются со своими обязанностями. В то же время, во Франции всего 90 частных исполнителей, которые финансово не заинтересованы в увеличении этой численности. Доход французского исполнителя прямо пропорционален количеству взысканий. А вот украинский исполнитель может рассчитывать только на оклад в 1200 грн.

Как гражданину взыскать задолженность?

В случае принятия решения о взыскании средств взыскатель представляет органу казначейства:

1. Заявление об исполнении такого решения с указанием реквизитов банковского счета, на который следует перечислить средства, или данных о перечислении средств в наличной форме через банки или предприятия почтовой связи, если указанный счет отсутствует.

2. Оригинал исполнительного документа.

3. Судебные решения о взыскании денежных средств (в случае наличия).

4. Оригинал или копию расчетного документа (платежного поручения, квитанции и т. п.), подтверждающего перечисление средств соответствующего бюджета.

К заявлению могут прилагаться другие документы, которые содержат сведения, способствующие исполнению решения о взыскании средств (справки и письма органов, контролирующих взимание поступлений в бюджет, или органов местного самоуправления, решения органов предварительного расследования и прокуратуры и т. д.).

Исполнительные документы предъявляются к исполнению в течение одного года со дня, следующего за днем вступления решения о взыскании средств в законную силу. Сроки предъявления исполнительных документов прерываются в случае предъявления их к исполнению, отсрочки или рассрочки исполнения решений о взыскании средств в установленном порядке

(Прим. ред. Следует учитывать, что согласно переходным положениям Закона №583-VII, в порядок исполнения решений о взыскании средств государственного и местных бюджетов или должников, утвержденный постановлением КМУ №845 от 3.08.2011 с изменениями от 15.04.2013, могут быть внесены изменения).