Снять погоны с офицеров: приказ Европы или решение Украины?

Анна Шульгина,
«Судебно-юридическая газета»

На днях в парламенте был зарегистрирован новый законопроект №3153, которым предлагается внести изменения в Закон «О Государственной уголовно-исполнительной службе Украины». Согласно предложенным изменениям, в результате реформирования ГПтС специальные военные звания ее сотрудников будут приравнены к соответствующим категориям должностей госслужащих. Почетная миссия преобразования будет предоставлена Кабинету Министров.

Кроме того, автор инициативы собирается решить еще одну проблему. Создание в 1998 г. Государственного департамента по вопросам исполнения наказаний на базе Главного управления исполнения наказаний МВД как отдельной структуры стало компромиссной мерой. Украина на тот момент не была готова переподчинить пенитенциарную систему Министерству юстиции, как того требовали международные обязательства, и в отличие от некоторых бывших советских республик, которые передали систему исполнения наказаний в компетенцию подобных ведомств, отложила проведение полноценной реформы пенитенциарной системы. На сегодня пенитенциарная служба Украины – это центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется правительством через министра юстиции Украины. Однако что именно подразумевает определение «координирует и направляет», понять сложно.

Устранит ли неопределенность в определении подведомственности системы исполнения наказаний в Украине предлагаемый законопроект, выясняла «Судебно-юридическая газета».

30 августа в Верховной Раде Украины был зарегистрирован новый законопроект №3153. Автор данной инициативы предлагает внести изменения в Закон Украины «О Государственной уголовно-исполнительной службе Украины» для приведения ее деятельности к европейским стандартам. Оптимизация деятельности пенитенциарной службы предусматривает, прежде всего, отход от карательной сути тюрьмы и переориентацию на новые стандарты организации социальной работы с осужденными на основе безусловного соблюдения прав и свобод личности, совершенствования организации отбывания наказаний и повышения эффективности подготовки осужденного к жизни в обществе. Большое значение при этом должно иметь предоставление отечественной системе пенитенциарных учреждений сугубо гражданского статуса – она должна превратиться в открытую гражданскую службу, лишенную каких-либо признаков милитаризованной структуры.

В мире существует несколько институциональных моделей организации пенитенциарной системы, однако наиболее распространенной и демократичной является модель, когда система исполнения наказаний находится в подчинении министерства юстиции.

Давши слово, держись

В процессе развития ООН и Совета Европы входящие в них государства приняли немало международных правовых актов, касающихся систем исполнения наказаний. Среди них – Минимальные стандартные правила обращения с заключенными от 30.08.1955, Европейские пенитенциарные (тюремные) правила от 12.02.1987 (с изменениями от 11.01.2006, которые содержат рекомендации о том, что пенитенциарные (тюремные) управления должны быть отдельными профессиональными департаментами гражданской службы.

После того, как Украина вступила в Совет Европы и взяла на себя соответствующие обязательства, Парламентская ассамблея СЕ неоднократно напоминала нашим политикам о п. 11 своего заключения №190 (1995), согласно которому наше государство должно было еще до конца 1998 г. передать ответственность за управление пенитенциарной системой Министерству юстиции. Кроме того, в докладе «Оценка тюремной системы Украины» (1996 г.) эксперты Совета Европы рекомендовали Украине прекратить использование воинских званий и военной формы одежды сотрудниками пенитенциарной системы. Предлагалось предоставить таким служащим униформу, которая отличалась бы по стилю и цвету от униформы военных и милиции.

И овцы целы, и волки сыты?

Выполнение этих рекомендаций задекларировано основной целью предлагаемого законопроекта. В частности, согласно предложенным новеллам, в рамках реформирования Государственной уголовно-исполнительной службы ныне действующий рядовой и начальствующий личный состав должен быть назван «военизированным формированием учреждений исполнения наказаний». Это, пожалуй, основные изменения, однако и они вызывают множество вопросов. Дело в том, что по замыслу авторов проекта ныне работающие сотрудники ГПтС должны быть приравнены к государственным служащим Украины, а их специальные звания – к соответствующим категориям должностей государственных служащих. Почетная миссия провести эти преобразования будет предоставлена Кабинету Министров Украины.

При этом ясности в вопросе так называемой разаттестации личного состава (т. е. перевода ряда должностей в чисто гражданские) законопроект не дает. Хотя следует учитывать, что сама по себе эта процедура предполагает, что сотрудник, занимающий «разаттестуемую» должность, лишается погон и, соответственно, положенных льгот. При этом трудовые отношения работников пенитенциарной службы будут и дальше регулироваться законодательством о труде, государственной службе или заключенными трудовыми договорами (контрактами), а на специалистов, не имеющих специальных званий, как и прежде, будет распространяться действие Закона Украины «О государственной службе».

А вот что касается начисления пенсий, то здесь есть новшества. В настоящее время пенсионное обеспечение лиц рядового и начальствующего состава уголовно-исполнительной службы осуществляется в соответствии с Законом «О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы, и некоторых других лиц». При увольнении со службы такие лица пользуются правовыми и социальными гарантиями в соответствии с Законом Украины «О статусе ветеранов военной службы, ветеранов органов внутренних дел и некоторых других лиц и их социальной защите». А после принятия предложенных изменений пенсионное обеспечение лиц, зачисленных на должности в военизированных формированиях Государственной пенитенциарной службы, планируется осуществлять в соответствии с Законом «О государственной службе».

В случае, если потенциальный пенсионер будет иметь право на получение пенсии в соответствии и с Законом «О государственной службе», и с Законом «О пенсионном обеспечении лиц, уволенных с военной службы, и некоторых других лиц», ему будет предоставлено право выбора, и пенсия будет назначена по одной из двух схем. При этом пока не совсем понятно, насколько выгоден такой выбор для нынешних сотрудников рядового и начальствующего состава. А ведь ни для кого не секрет, что льготная пенсия остается основным сдерживающим фактором, благодаря которому можно приостановить отток кадров из системы исполнения наказаний.

Пройденный путь

Что касается опыта Украины, то создание в 1998 г. Государственного департамента Украины по вопросам исполнения наказаний как отдельной структуры на базе Главного управления исполнения наказаний (ГУИН) МВД Украины было компромиссной мерой, позволившей в срочном порядке вывести пенитенциарную систему из структуры МВД. Сразу передать пенитенциарную систему в ведение Министерства юстиции, как того требовали обязательства перед Советом Европы, Украина на тот момент не была готова. Таким образом, в отличие от некоторых бывших советских республик, наша страна отложила проведение полноценной реформы системы исполнения наказаний.

Сегодня, согласно официальному определению, ГПтС Украины – это центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров через министра юстиции Украины. Однако что именно подразумевается под словами «координируется и направляется», понять довольно трудно. Поэтому можно сказать, что неопределенность в определении подведомственности системы исполнения наказаний в нашей стране сохраняется до сих пор.

С кого же брать пример?

Анализ европейской практики показал, что наиболее распространенной институциональной моделью организации системы исполнения наказаний в демократических странах является функционирование такой системы под управлением министерства юстиции. Такая модель используется почти во всех странах Европы: Австрии, Бельгии, Боснии и Герцеговине, Венгрии, Германии, Греции, Дании, Исландии, Италии, Люксембурге, Македонии, Нидерландах, Португалии, Сербии, Словакии, Словении, Франции, Финляндии, Чехии, Швеции. Чаще всего для руководства пенитенциарной системой в составе министерства юстиции образуется специальный департамент, напрямую подотчетный министру. В разных странах этот государственный орган называется по-разному: в Финляндии – агентство по уголовным наказаниям, в Польше – центральный комитет тюремной службы, в Нидерландах – национальное агентство исправительных учреждений (НАИУ).

Структура и организация службы исполнения наказаний также может варьироваться от страны к стране. Например, в Финляндии агентство по уголовным наказаниям, возглавляемое генеральным директором, состоит из службы пробации и тюремной службы. Первая занимается исполнением общественных санкций, в т. ч. надзором за условно осужденными несовершеннолетними, исполнением наказаний в форме общественных работ, за условно-досрочно освобожденными лицами и исполнением других наказаний, не связанных с лишением свободы. Вторая служба занимается исполнением приговоров, связанных с лишением свободы, а также содержанием под стражей арестованных обвиняемых до приговора суда.

Любая реорганизация и реструктуризация государственных органов, в т. ч. пенитенциарной системы, должна сопровождаться глубоким анализом иностранного опыта, позиции международных организаций по правам человека, а также финансовой целесообразности такой реформы. И если украинское правительство намерено рассмотреть вопрос о коренной реформе уголовно-исполнительной системы, необходимо учесть множество факторов.

КОММЕНТАРИИ 

Иван Богатырев,председатель научно-экспертного совета ГПтС Украины

– Законопроект № 3153 поверхностный. В нем не предусмотрена система мероприятий, направленных на дальнейшее реформирование системы исполнения наказаний. Вызывает определенное сомнение, что предложенный проект ускорит процесс европейской интеграции и приблизит перспективу вступления Украины в Европейский Союз.

Считаю, что представленный законопроект финансово необоснован, ведь перевод лиц рядового и начальствующего состава на государственную службу влечет за собой значительные финансовые ассигнования, которые связаны с необходимостью разработки новой униформы, и увеличение денежного обеспечения, учитывая то, что с 1 января 2014 г. вступит в силу раздел VII Закона «О государственной службе Украины» в части повышения уровня оплаты труда. Кроме того, приравнивание лиц рядового и начальствующего состава ГПтС к государственным служащим повлечет за собой увольнения таких лиц, ведь условия службы (интенсивность, физические и морально-психологические нагрузки, оплата труда) не позволят им работать до 60 лет. Представьте себе младшего инспектора отдела охраны в 60 лет на наблюдательной башне.

Нельзя сразу формально перестроить отечественную пенитенциарную систему «на западный манер», не изменив в корне менталитет как пенитенциарного персонала, так и спецконтингента. А они формировались не одно десятилетие под влиянием советской исправительно-трудовой политики, преемницей которой является соответствующая уголовно-исполнительная политика Украины со многими тогдашними элементами, в т. ч. и управленческими.

Инна Емельянова, первый заместитель министра юстиции Украины

– Я думаю, что к принятию подобных изменений нужно подходить постепенно. В одночасье принять законопроект и разаттестовать личный состав невозможно. Для этого следует применять другие схемы – например, постепенно переводить должности в гражданские и набирать новых сотрудников уже по вольному найму. Ведь нельзя не обращать внимания на сотрудников, которые много лет проработали в системе, и до пенсии им осталось 2–3 года. Кроме того, есть ряд служб, которые вообще не могут быть разаттестованы и разоружены. Необходимо учитывать и специфику работы, и контингент, с которым приходится работать. Если не учесть все эти факторы и ряд других, может произойти большой отток кадров и развал системы.

Андрей Кожемякин,народный депутат Украины

– Прежде всего, этот законопроект является инициативой, которая имеет право на жизнь. Я вижу в нем очередной шаг для того, чтобы приблизить Украину к европейским стандартам. В свое время Украина взяла определенные обязательства, и теперь их необходимо выполнять. В Европе в процессе перевоспитания больше учувствует гражданский человек, а не военный в форме. В Украине в этом процессе еще присутствует элемент советской системы давления в виде погон, формы, уставов, положений. Для того, чтобы сделать очередной шаг вперед и вступить в дискуссию, и был разработан данный законопроект.

Что касается социальных гарантий для сотрудников, я думаю, что они трансформируются в другие направления – например, будут сокращения в каких-то подразделениях. Естественно, я предвижу недовольство, но готов общаться с людьми. Конечно, законопроект будет доработан ко второму чтению.

Сергей Сидоренко,первый заместитель председателя ГПтС Украины

– Я принимаю идею создания на базе уголовно-исполнительной службы Государственной пенитенциарной службы как системы исполнения наказаний. В настоящее время мы работаем над этим, создана специальная рабочая группа, которая разрабатывает концепцию, методы и пути достижения указанной цели. Но я считаю, что цель не может быть достигнута путем принятия изменений в действующий закон. Если делать шаг вперед, то необходимо разрабатывать и принимать абсолютно новый закон, который будет носить название «О Государственной пенитенциарной системе» или «О Государственной пенитенциарной службе».

У нас существует научно обоснованная доктрина о создании модели пенитенциарной службы, которая предусматривает построение в Украине пенитенциарной системы нового образца. Но тема эта настолько глубокая, что требует широкого обсуждения.

Лицам, зачисленным на должности в военизированных формированиях ГПтС Украины, предлагают присваивать специальные звания:

• главный государственный советник пенитенциарной службы
• государственный советник пенитенциарной службы I ранга
• государственный советник пенитенциарной службы II ранга
• государственный советник пенитенциарной службы III ранга
• советник пенитенциарной службы I ранга
• советник пенитенциарной службы II ранга
• советник пенитенциарной службы III ранга
• инспектор пенитенциарной службы I ранга
• инспектор пенитенциарной службы II ранга
• инспектор пенитенциарной службы III ранга.

Документы, подтверждающие взятие Украиной международных обязательств о передаче пенитенциарной системы в ведение Минюста

• п. 6 резолюции 1179 (1999) ПАСЕ «Соблюдение Украиной обязательств» от 27.01.1999, где отмечалось, что «передача ответственности за пенитенциарную систему в Министерство юстиции осуществляется медленно»;
• п. 11 (i) резолюции 1262 (2001) ПАСЕ «Выполнение обязанностей и обязательств Украиной», где ПАСЕ призвала украинскую власть «подчинить Государственный департамент по исполнению наказаний Министерству юстиции»;
• п. 8 (и) резолюции 1346 (2003) ПАСЕ «Выполнение Украиной своих обязанностей и обязательств», где еще раз было акцентировано внимание на необходимости завершения «перевода всей пенитенциарной системы в подчинение Министерства юстиции»;
• п. 13.7 резолюции 1466 (2005) ПАСЕ «О выполнении обязанностей и обязательств Украиной» от 05.10.2005, где вновь сделан акцент на необходимости «завершить перевод Государственного департамента исполнения наказаний в ведение Министерства юстиции».

ИНФОСПРАВКА

Мировая практика применения модели функционирования пенитенциарной системы под управлением министерства юстиции

Такой системой пользуются некоторые страны Северной и Латинской Америки – Аргентина, Бразилия, Колумбия, Коста-Рика, Перу, Чили. Похожую модель применяют в Азии – Афганистан, Пакистан, Тайвань, Таиланд, Турция, Шри-Ланка, Южная Корея. Она используется также в Японии и во многих странах Африки – Бенин, Кот-д’Ивуар, Буркина-Фасо, Гвинея Биссау, Демократическая Республика Конго, Кабо-Верде, Камерун, Конго, Лесото, Либерия, Ливия, Мавритания, Мадагаскар, Мали, Мозамбик, Марокко, Нигер, Свазиленд, Сенегал, Того, Тунис, Центральная Африканская Республика, Чад, Экваториальная Гвинея.