Карт-бланш для Фемиды

Наталья Мамченко,
«Судебно-юридическая газета»

Президентский законопроект о реформе Конституции предусматривает кардинальные изменения для судебной системы. Чем они обернутся для судей, ВСЮ и ВККС

Накануне закрытия очередной сессии парламента Президент Украины дал юридическому сообществу хороший повод для дискуссий, подав законопроект №2522а «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей». Тему моментально подхватили парламентарии и СМИ, ведь предлагаются такие глобальные новации, как, например, устранение Верховной Рады от процесса избрания судей, изменение состава и порядка формирования Высшего совета юстиции путем исключения из него представителей органов законодательной и исполнительной власти и т. д.

Но многие почему-то забыли, что документ отнюдь не является чем-то новым. В частности, в распоряжении «Судебно-юридической газеты» проект изменений в Конституцию относительно правосудия оказался еще в декабре 2012 г. (см. №47(165) от 3 декабря 2012 г.). И судя по сопроводительному письму, он был подготовлен в середине осени 2012 г. Без изменений он в конце марта с. г. и попал в руки экспертов Венецианской комиссии. Правда, стоит оговориться, что в окончательном варианте, внесенном Президентом, есть некоторые отличительные моменты – например, закрепление за Высшей квалификационной комиссией судей статуса конституционного органа и исключение такого основания для увольнения судьи, как нарушение присяги.

Впрочем, в парламентских кругах далеко не все уверены в успехе реформы Основного Закона. Чем завершится попытка реформировать Конституцию и чем могут грозить изменения судебной системе Украины, анализировало наше издание.

Глава Конституционной ассамблеи (КА) Леонид Кравчук, направляя проект изменений относительно правосудия в Венецианскую комиссию (ВК), в сопроводительном письме от 29 марта 2013 г. указывал, что представленный Ассамблее проект Закона «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей», подготовленный рабочей группой Администрации Президента, в ходе обсуждения вызвал замечания членов КА. Это естественно, ведь Ассамблея имела целью своего учреждения создание платформы для дискуссий. Большая группа ученых, юристов-практиков собралась высказать свои предложения. Среди них были и такие, как наделить Верховный Суд Украины правом законодательной инициативы; ввести институт выборных мировых судей и т. д. Но указанные предложения, как отмечает г-н Кравчук, не нашли своего закрепленного голосованием отражения в законопроекте, который направляется для анализа в ВК, поскольку требуют «дополнительного изучения».

В первозданном виде

Исходя из того, что в итоге содержание проекта, который поступил в ВК, не отличалось от того, которое внесла на рассмотрение Ассамблеи Администрация Президента в 2012 г., возникает вопрос, для чего существует комиссия КА по вопросам правосудия, возглавляемая Василием Маляренко, и куда делись ее наработки-предложения? В частности, проект «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усовершенствования судебной системы и принципов осуществления правосудия в Украине», который 22 февраля с. г. был принят за основу комиссией, или предложения к разделу «Судебная власть» Концепции модернизации Конституции от 7 мая с. г.

Отметим также, что 21 июня на пленарном заседании Конституционная ассамблея приняла за основу проект Концепции внесения изменений в Конституцию Украины, которая касается и судебной власти. Предложения по совершенствованию Конституции еще должно изучать координационное бюро КА, которое ждет их до 15 сентября 2013 г. Но, выходит, в том, что касается правосудия, реформа Основного Закона уже практически готова к принятию.

Дисциплинарная дилемма

Ключевым органом, который решает вопросы об увольнении судьи с должности, а также о привлечении его к дисциплинарной ответственности, должен стать Высший совет юстиции. Так, по крайней мере, сказано в рассмотренном КА проекте Концепции внесения изменений в Конституцию от 21 июня. В связи с таким тезисом возникает ряд вопросов.

Так, одним из основных отличий окончательного варианта законопроекта от того, который изначально был разработан рабочей группой АП, является то, что из него исчезло «нарушение присяги» как основание для увольнения, что, по словам членов КА, было рекомендацией ВК. Зато появилось такое, как «привлечение судьи к дисциплинарной ответственности за совершение предусмотренного законом дисциплинарного правонарушения, несовместимого с дальнейшим пребыванием судьи в должности». Но возникает вопрос, к полномочиям какого из органов – Высшего совета юстиции или Высшей квалификационной комиссии судей Украины – должно относиться установление факта того, что совершенное судьей нарушение несовместимо с дальнейшим пребыванием в должности?

На данный момент ВККС по результатам дисциплинарного производства может направить в ВСЮ рекомендацию об увольнении судьи, т. е. решение о внесении представления об увольнении судьи принимает ВСЮ. Но ВСЮ может и сам инициировать рассмотрение вопроса об увольнении судьи. Но останется ли у Высшего совета юстиции такое право после конституционной реформы, или он будет связан решением ВККС, непонятно. Тем более, что предлагается предусмотреть в Конституции положение о том, что компетенции ВСЮ и ВККС определяются Конституцией и законами, и как произойдет «перераспределение» полномочий в итоге, можно лишь догадываться.

В ответе на вопрос, не снизится ли нагрузка на ВККС в связи с упразднением «испытательного» срока для судей, ее глава Игорь Самсин отметил, что «не следует забывать, что законопроектом предлагается принципиально изменить процедуру как назначения судьи на должность, так его и перевода в другой суд, который будет проводиться только на конкурсной основе». Указанная новация, по его словам, может привести даже к увеличению нагрузки на Комиссию в связи с необходимостью разработки и внедрения мер, необходимых для ее реализации.

ВККС: конституционный орган или подструктура?

В проекте Концепции КА от 21 июня предлагает закрепить за Высшим советом юстиции все полномочия по решению кадровых вопросов судебной власти. Такой подход, как указано, «согласуется с соответствующими рекомендациями Венецианской комиссии, устраняет параллелизм и дублирование полномочий органов». Действительно, эксперты ВК высказывали мнение, что нет необходимости в существовании ВККС как отдельного органа, а ее полномочия должны входить в компетенцию ВСЮ. Однако представители нашего государства, судя по окончательному проекту, смогли отстоять позицию, что концентрация полномочий в руках одного органа – не самая лучшая идея – итоговый вариант проекта, наоборот, закрепляет статус Высшей квалификационной комиссии судей как конституционного органа. Так, в законопроекте Главы государства предлагается изложить в новой редакции ст. 131 Конституции, закрепив, что «в Украине действуют Высший совет юстиции и Высшая квалификационная комиссия судей Украины». Большинство состава ВККС будут составлять судьи, назначенные съездом судей Украины.

Но сказав о расширении полномочий ВСЮ, авторы почему-то четко не выписали полномочия ВККС – они «разбросаны» по разным статьям. Так, закрепляется, что ВККС предоставляет рекомендацию на должность судьи и подает предоставление на перевод судьи в другой суд общей юрисдикции Президенту. Кроме того, в ст. 126 указывается, что представление в Высший совет юстиции о задержании или аресте судьи до вынесения обвинительного приговора судом вносит именно Высшая квалификационная комиссия судей. Основания и порядок предоставления или отказа в предоставлении ВСЮ согласия на задержание или арест судьи будут определяться законом.

А нужен ли прокурор?

Всеукраинская конференция работников прокуратуры, согласно изменениям в ст. 131 Конституции, как и Президент, и парламент, теряет статус субъекта, уполномоченного назначать своих представителей в Высший совет юстиции. Прокуратуру по должности будет представлять один Генпрокурор, да и тот будет лишен права голоса при рассмотрении судейских вопросов. Сохранение за ним статуса объясняется тем, что за ВСЮ остаются полномочия, касающиеся принятия решений о нарушении прокурорами требований относительно несовместимости, а также по рассмотрению жалоб на решения о привлечении прокуроров к дисциплинарной ответственности. В то же время, целесообразность этого полномочия вызывает большие вопросы, ведь упомянутая функция реализуется Советом очень редко.

Дальнейшая судьба

Определенный как основной Комитет Верховной Рады по вопросам правовой политики уже принял решение рекомендовать парламенту включить указанный законопроект в повестку дня сессии VII созыва и направить в Конституционный Суд для получения заключения о его соответствии требованиям ст. 157 и 158 Конституции. Правда, данный проект постановления еще не принят. Как отметил председатель парламентского Комитета по вопросам верховенства права и правосудия, член Венецианской комиссии от Украины Сергей Кивалов, чтобы обсуждать сроки, надо понимать, что есть установленная специальная процедура рассмотрения законопроектов о внесении изменений в Конституцию Украины.

Для того, чтобы законопроект был включен в повестку дня сессии и направлен в КСУ, необходимо большинство голосов парламентариев. Далее Конституционный Суд должен безотлагательно, не более, чем через месяц после принятия процессуального постановления об открытии производства, рассмотреть дело о предоставлении вывода о соответствии законопроекта ст. 157 и 158 Конституции. Этот вывод незамедлительно предоставляется народным депутатам и направляется Президенту, и спикер ВР объявляет о его получении на ближайшем заседании парламента. Затем следуют еще одно рассмотрение проекта в главном Комитете и принятие решения парламента о предварительном одобрении этого проекта, которое также принимается большинством голосов. Окончательное решение по законопроекту и его принятие в качестве Закона может быть принято только на следующей сессии, причем не менее чем 2/3 конституционного состава ВР (т. е. необходимо 300 голосов).

Таким образом, если на 3-й сессии парламента VII созыва, которая начнется в сентябре, депутаты предварительно одобрят проект изменений в Конституцию, то в целом его могут принять лишь на 4-й сессии, которая начнется в феврале 2014 г. И это самый оптимистичный сценарий прохождения данного проекта через парламентский зал – он возможен лишь в случае, если у КСУ не будет замечаний. Помимо этого, очевидно, что многих депутатов не вдохновляет идея устранения парламента от кадровых процессов в судебной системе, что может сыграть решающую роль при голосовании за законопроект. Единственное полномочие, которое останется у народных избранников – это создание, реорганизация и ликвидация судов. Но и она будет происходить лишь по представлению Президента.

Согласно позиции КА, озвученной Л. Кравчуком в письме к ВК, обновление конституционных принципов правосудия должно происходить в контексте внесения изменений в Конституцию в целом. Действительно, представляется логичным, если изменения в Основной Закон будут вноситься комплексно, иначе могут появиться определенные несогласованности, которые дадут о себе знать на практике.

Комментарии ЭКСКЛЮЗИВ

Игорь Самсин, председатель Высшей квалификационной комиссии судей Украины

– Основной Закон различает институционность судов в ракурсе привлечения судей к дисциплинарной ответственности. Так, Высший совет юстиции осуществляет дисциплинарное производство в отношении судей Верховного Суда Украины и высших специализированных судов, а также рассмотрение жалоб на решения о привлечении к дисциплинарной ответственности судей апелляционных и местных судов. Согласно Закону «О судоустройстве и статусе судей», Высшая квалификационная комиссия судей Украины является субъектом, который осуществляет дисциплинарное производство относительно судей апелляционных и местных судов. Рассмотрение жалоб на решения ВККС, согласно предписаниям Конституции Украины, относится к ведению Высшего совета юстиции. Итак, соблюдение принципа институционности судов в процессе установления факта того, что совершенное судьей нарушение несовместимо с дальнейшим пребыванием судьи на должности, является логическим продолжением процесса привлечения судей к дисциплинарной ответственности.

Александр Удовиченко, заместитель председателя Высшего совета юстиции

– В законопроекте Президента Украины предлагается разграничение оснований прекращения полномочий судьи, которые носят объективный характер (возраст, смерть), и увольнения судьи с должности, в. т. ч. путем привлечения его к дисциплинарной ответственности за совершение предусмотренного законом дисциплинарного правонарушения, несовместимого с дальнейшим пребыванием в должности. Т. е. в Основном Законе предлагается только заложить общие основы дисциплинарной ответственности судей, а уже на законодательном уровне будут определяться соответствующие дисциплинарные правонарушения, совершение которых будет влечь за собой увольнение судьи с должности. Учитывая это и принимая во внимание другие предлагаемые конституционные изменения относительно полномочий органов в сфере судоустройства, думаю, в дальнейшем именно в законе будут определяться механизм и органы, которые устанавливают факты совершения судьями дисциплинарных проступков и принимают соответствующие решения по этим вопросам.

Валерий Карпунцов, первый зампредседателя Комитета ВР по вопросам регламента, депутатской этики и обеспечения деятельности ВР

– Точечно вносить изменения в Конституцию, отдавая Президенту весь спектр полномочий, в частности, о назначении и увольнении судей, в наших реалиях опасно. Тут даже не столько Президент хочет влезть в судейское самоуправление, сколько определенные люди из его администрации.

Что касается церемониальной функции Президента при назначении и увольнении судей, если действительно роль Президента сводится к формальности, то зачем такая функция вообще нужна? Церемониальную функцию Президента нужно или убрать, или сделать главу государства председателем Высшего совета юстиции, и тогда пусть он подписывает соответствующие документы, связанные с избранием или увольнением судей как глава ВСЮ, но не как глава государства.

Игорь Колиушко, член Конституционной Ассамблеи

– Разумеется, Президент имеет право законодательной инициативы, но логичным было бы дождаться окончательных наработок Конституционной ассамблеи. Но, по всей видимости, глава государства решил, что в этом нет необходимости. Идея отстранения Верховной Рады от процесса формирования судейского корпуса фактически закрепляет сложившуюся в нашей стране зависимость судей от политической власти, поскольку ее возглавляет Президент. И утверждения о том, что роль главы государства в вопросе назначения и увольнения судей сводится к церемониальной функции, это просто слова. Если в Основном Законе это положение будет закреплено, Президент всегда будет иметь возможность влиять на назначение и увольнение судей.

Виктор Швец, первый зампредседателя Комитета ВР по вопросам правовой политики

– Вносить изменения в Конституцию таким образом, как это предлагает Президент, т. е. фрагментарно, абсолютно нецелесообразно и неправильно. Менять Конституцию необходимо системно, в этом процессе должна быть абсолютно взвешенная политическая и правовая логика. Нельзя менять один раздел, например, касающийся правосудия, и не менять другой, связанный с правоохранительными органами. Это законы формальной логики. Этот проект уже пытались провести через парламент мошенническим путем, поскольку Комитет по вопросам правовой политики не рассматривал его по сути, но ситуацию пытались представить таким образом, что якобы Комитетом этот вопрос был рассмотрен, чтобы направить проект в Конституционный Суд Украины. Но афера не прошла, и парламент таких решений не принимал. Поэтому я уверен, что предложенные изменения не будут приняты, в ВР не наберется 300 голосов для этого.

Олег Махницкий, первый зампредседателя Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия

– Президентским проектом предусматривается полное нивелирование механизма сдерживания и противовесов, предусмотренного Конституцией. Авторы проекта утверждают, что устранение парламента от процесса избрания и увольнения судей позволит исключить политическую составляющую при формировании судейских кадров. Но при этом предусматривается механизм назначения и увольнения представителей Фемиды Президентом, что, по сути, противоречит этим утверждениям. Да, можно устранить парламент от такого процесса, но тогда, к примеру, Президент должен назначать судей не своим указом, а просто подписывать решения Высшего совета юстиции. При этом в случае неподписания такие решения должны вступать в силу автоматически за подписью председателя ВСЮ. Тогда действительно будет исключено влияние одной власти на другую.

В законопроекте явно прослеживается механизм поглощения судебной власти президентской, т. е. исполнительной. Безусловно, необходимо предусмотреть и механизм сдерживания со стороны парламента, Верховная Рада должна сберечь свою квоту на представительство в ВСЮ. Что касается вероятности принятия данного законопроекта, я оцениваю ее крайне низко, поскольку 3 оппозиционных фракции высказались против принятия предложенных изменений.

Павел Петренко, секретарь Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия

– Оппозиционные фракции разработали альтернативный проект изменений в этот раздел Основного Закона. Мы предлагаем функцию назначения судей передать Высшему совету юстиции, а увольнение судей производить через процедуру импичмента, т. е. либо по решению парламента в случае нарушения судьей присяги, либо на уровне местного референдума. В президентском законопроекте много недостатков, поэтому в ближайшее время оппозиционный законопроект будет подан на рассмотрение в парламент, и я надеюсь, он получит позитивную оценку. Тогда у провластного большинства будет только один выход – искать компромиссные решения, чтобы разработать консолидированный законопроект, который нашел бы поддержку 300 депутатов.

Владимир Олийнык, зампредседателя Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности

– Неучастие парламента в процессе избрания и увольнения судей – это нормальная европейская практика. Украинские реалии таковы, что при рассмотрении вопроса об избрании судей на должность бессрочно в сессионном зале может встать один депутат и сказать, что он против избрания того или иного судьи. При этом весь зал с ним соглашается, но никто не вникает в детали, не слушает доводы, и кандидатуру отклоняют. Приведу еще один пример. Иногда депутаты являются участниками судебных процессов, и получается, что судья уже заангажирован, поскольку он знает, что ему предстоит в скором времени избираться на должность бессрочно, а значит, он находится в зависимом положении. Президентским законопроектом предлагается, чтобы решение о назначении того или иного кандидата судьей принимал Высший совет юстиции, а глава государства просто выполнял церемониальную функцию – подписывал, без права отклонить такое представление или наложить на него вето. Уверен, что законопроект наберет необходимое количество голосов в парламенте. Если же нет, тогда лидерам оппозиции придется объяснять своим европейским коллегам, почему они не проголосовали за изменения, одобренные Венецианской комиссией.

Зарубежный опыт

Франция. Во Франции роль Высшего совета юстиции выполняет Высший совет магистратуры. Он включает 9 членов, которые назначаются Президентом республики. В их число входят 3 члена кассационного суда, из которых 1 – зам. генерального прокурора, 3 действующих судьи из других инстанций, 1 государственный советник и 2 лица, не принадлежащие к магистратуре и выбираемые на основании их компетентности.

Италия. Председателем Высшего совета магистратуры Италии является Президент республики. Совет состоит из первого председателя верховного кассационного суда, генерального прокурора при том же суде, 20 членов, избираемых ординарными судьями, и 10 членов, избираемых парламентом.

Испания. В соответствии с конституцией, Генеральный совет судебной власти призван управлять судебной властью в качестве руководящего органа судейско-прокурорского сообщества. Ежегодно этот орган направляет генеральным кортесам и правительству Испании доклады о состоянии и деятельности судебных органов в стране.

Кипр. Согласно конституции, верховный суд страны является одновременно и Верховным судебным советом, в компетенцию которого входят назначение, повышение, перевод на другие должности, прекращение службы и увольнение судей, а также пр. дисциплинарные меры по отношению к ним.

Македония. Республиканский судебный совет, помимо традиционных функций, наделяется также правом оценивать профессионализм и добросовестность судей в процессе осуществления их полномочий и предлагать две кандидатуры в Конституционный суд.

Отличительные моменты

Как изменился проект после того, как побывал в руках экспертов Венецианской комиссии?

• закрепление ВККС как конституционного органа;
• ст. 55 КУ дополнена нормой о том, что «каждый имеет право на справедливое и гласное рассмотрения дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным законом»;
• Генпрокурор не участвует в голосовании при принятии ВСЮ решений относительно судей;
• исключается часть, согласно которой срок полномочий Генерального прокурора – 5 лет;
• закрепляется норма о том, что Верховный Суд обеспечивает единообразное применение норм законодательства всеми судами общей юрисдикции, а также осуществляет иные полномочия, предусмотренные Конституцией и законами;
• основания для увольнения судьи отделяются от оснований прекращения полномочий в должности судьи;
• полномочия судьи КСУ прекращаются не ранее дня обретения полномочий судьей, назначенным вместо него;
• перевод судьи в суд высшей инстанции осуществляется только на конкурсной основе в порядке, определенном законом.