Бизнес под судебной защитой

На предыдущей неделе Президентом Украины был подписан Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» относительно устранения ограничений в ведении хозяйственной деятельности (ранее – законопроект №2698), направленные на дальнейшую дерегуляцию и упрощение условий ведения бизнеса.

С одной стороны, значительно упрощается сфера строительства, поскольку Законом отменяется внедрение нового направления экспертизы строительных проектов, а также необходимость предоставления декларации соответствия материально-технической базы требованиям законодательства по вопросам пожарной безопасности в отношении объектов строительства, введенных в эксплуатацию. С другой – изменяются процессуальные аспекты хозяйствования в части осуществления государственного контроля. Контролирующий орган лишается права без решения суда приостановить деятельность предприятия. Если выносится решение о принятии других мер реагирования по результатам проверки, контролирующий орган обязан обратиться в суд для подтверждения такого решения.

В то же время, детальный анализ предложенных изменений показывает, что право оспаривать остановку хозяйственной деятельности контролирующим органом предоставлено этому же контролирующему органу, а предприниматели, в свою очередь, лишены возможности обжаловать решение суда в кассационной инстанции. Упростит ли новый Закон жизнь предпринимателей, выясняла «Судебно-юридическая газета».

На предыдущей неделе Президентом Украины был подписан Закон №353-VІІ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» относительно устранения ограничений в ведении хозяйственной деятельности (ранее – законопроект №2698). Необходимость принятия данного закона была обусловлена вступлением с 1 июля 2013 г. в силу Кодекса гражданской защиты (далее – КГЗ) и Закона№5404-VI «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием Кодекса гражданской защиты Украины», которые упраздняют ряд регулирующих механизмов хозяйственной деятельности в сфере пожарной безопасности.

Этим Законом отменяется внедрение нового направления экспертизы проектов строительства; органы пожарного надзора лишаются права принимать участие в проведении экспертизы проектов строительства, поскольку такая экспертиза проводится экспертными организациями; отменяется необходимость предоставления декларации соответствия материально-технической базы требованиям законодательства по вопросам пожарной безопасности по объектам строительства, которые введены в эксплуатацию, а также в отношении объектов, на которые ранее органы пожарного надзора выдали соответствующее разрешение.

Кроме этого, в корреспонденции с Законом №5404-VI, Закон №353-VІІ внедряет исключительно судебный механизм применения таких мер, как приостановление или запрет работы предприятий или реализации продукции, выполнения работ, оказания услуг.

Статья для предпринимателя?

С 1 июля 2013 г. вопрос о запрете, приостановлении или прекращении хозяйственной деятельности предпринимателей будет решаться административным судом по правилам сокращенного производства на основании иска контролирующего органа. В этом случае предприниматель будет продолжать работать до принятия решения о приостановлении или прекращении его деятельности судом. Другие меры реагирования, предусмотренные законом, будут осуществляться по мотивированному письменному решению руководителя органа государственного надзора (контроля) или его заместителя.

С целью недопущения злоупотреблений в этой сфере разработан механизм подтверждения судом обоснованности принятия контролирующим органом других мер реагирования. Для этого Кодекс административного судопроизводства дополняется ст. 183-6, которой устанавливаются:

• форма административного иска субъекта властных полномочий, принявшего меры реагирования;
• срок подачи такого иска (не позднее следующего дня после принятия распорядительного документа, обоснованность которого подтверждается судом);
• требования относительно приемлемости и допустимости такого иска;
• порядок и сроки решения вопроса об открытии производства, вызове лиц, участвующих в деле, принятия постановлений административного суда по результатам производства, а также подачи апелляционных жалоб на решения суда первой инстанции.

Иск будет подаваться одновременно с принятием контролирующим органом ограничительного решения. Именно на контролирующий орган будет возлагаться обязанность доказать суду обоснованность и законность своего решения. В случае же, если контролирующий орган не докажет обоснованность и законность своего решения, и суд откажет в удовлетворении его иска, соответствующие меры реагирования не будут применены. Таким образом, предприниматели освобождаются от необходимости самостоятельно обращаться в суд за обжалованием решения контролирующего органа, а значит, и от необходимости собирать доказательства неправомерности решения контролирующего органа, доказывать суду свою правоту, платить судебный сбор.

Экспертная критика

В то же время, уверенность авторов законодательной инициативы в действенности новой статьи еще на стадии законопроекта вызвала сомнения у экспертов Главного научно-экспертного управления Верховной Рады. Согласно их заключению, предложенная проектом ст. 183-6 КАСУ содержит ряд неточностей и противоречий.

Во-первых, по ее содержанию непонятно, кто будет ответчиком в делах по искам субъектов властных полномочий относительно подтверждения обоснованности принятия мер реагирования во время осуществления государственного надзора в сфере хозяйственной деятельности. Ведь при буквальном толковании данной нормы получается, что для указанной категории дел наличие спора нехарактерно – речь идет лишь об установлении определенного факта: обоснованности или необоснованности вынесения субъектом властных полномочий соответствующего решения. Учитывая это, ч. 3 ст. 183-6 КАСУ вообще теряет смысл, поскольку в ней говорится о соответствии искового заявления требованиям, установленным ст. 106 этого Кодекса (в т. ч. относительно обязательного указания в ней ответчика). То же касается и положений п. 7 ч. 8 относительно возможного распределения судебных расходов на основании решения суда.

Во-вторых, предписания ч. 5 указанной статьи относительно возможности суда уполномочивать истца принимать меры для своевременного и надлежащего уведомления лица, которого касается административный иск, о времени и месте рассмотрения дела с предоставлением в судебном заседании доказательств о таком уведомлении, не согласуются с требованиями ч. 1 ст. 33 КАСУ о том, что судебные вызовы и сообщения осуществляются повестками о вызове и повестками-сообщениями, причем такая повестка вручается под расписку и может быть вручена непосредственно в суде. С согласия лица, участвующего в деле, суд может выдать ему повестку для вручения другому лицу, которое вызывается в суд. Лицо, вручающее повестку, обязано вернуть в суд расписку адресата в ее получении, которая приобщается к делу (ч. 1 и 2 ст. 35 КАС).

В-третьих, в процессе открытия производства по иску субъекта властных полномочий, которое должно быть осуществлено в сжатые сроки, оно может быть быстро закрыто, если основания для принятия мер, которые предлагает субъект властных полномочий, перестали существовать или устранены. Но указанные вопросы при осуществлении государственного надзора в сфере хозяйственной деятельности можно решать и во внесудебном порядке, поэтому потребность во внедрении предложенных норм непонятна.

Законодательные противоречия

Сотрудники Главного юридического управления ВР пошли еще дальше и усмотрели противоречия ст. 183-6 КАСУ не только законодательству, регулирующему хозяйственную деятельность, но и Конституции Украины. Так, согласно ст. 6 Конституции, государственная власть в Украине осуществляется в соответствии с принципами ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно ст. 124 Основного Закона, суды осуществляют правосудие, а в контексте ст. 55 – обеспечивают функцию защиты имущественных и неимущественных прав и охраняемых законом интересов физических и/или юридических лиц в сфере гражданских и хозяйственных правоотношений (решение Конституционного Суда Украины №1-рп/2008 от 10.01.2008).

Напомним, что в мотивировочной части решения КСУ №3-рп/2003 от 30.01.2003 по конституционному представлению Верховного Суда Украины (дело о рассмотрении судом отдельных постановлений следователя и прокурора) сказано, что правосудие по своей сути признается таковым лишь при условии, что оно обеспечивает восстановление в правах. Исходя же из положений ст. 183-6 КАСУ, суд будет рассматривать административные иски субъектов властных полномочий относительно подтверждения обоснованности принятия ими мер реагирования во время осуществления государственного надзора в сфере хозяйственной деятельности, т. е. фактически должен решать вопрос о подтверждении законности принятых субъектом властных полномочий решений в отношении субъектов хозяйствования.

Кроме того, названная статья КАСУ не предусматривает обжалование решения суда в кассационном порядке, не учитывая требований ст. 126 Конституции и соответствующих решений КСУ, который неоднократно подчеркивал, что реализация права лица на судебную защиту предусматривает возможность обжалования судебных решений в судах апелляционной и кассационной инстанций.

Без чего можно обойтись?

Необходимо отметить, что в первом чтении парламентарии предпринимали попытки «подлатать» ст. 183-6 КАСУ. В частности, было предложено: уравнять в правах субъектов властных полномочий и субъектов хозяйствования; закрепить положение о невозобновлении пропущенного срока обращения в суд; предоставить лицу, прав, свобод, интересов или обязанностей которого касается административный иск, все права стороны по делу; возложить обязанность по оценке доказательств, подтверждающих соблюдение процедуры проведения проверки (в случае, если нарушение, которое стало основанием для принятия мер реагирования, было обнаружено соответствующим субъектом властных полномочий во время проведения проверки), на суд; наделить суд полномочиями выносить решение об отсутствии оснований для принятия мер регулирования в случае недоказанности их обоснованности; предоставить возможность субъектам хозяйствования обжаловать решение суда в кассационном порядке и т. д.

Впрочем, несмотря на все возможные недостатки нового Закона, по мнению судей административных судов, новая редакция ст. 183-6 КАСУ, не только не противоречит доктрине административного судопроизводства, но и направлена на максимальную защиту прав и законных интересов его участников.

Комментарии

Михаил Смокович,секретарь Пленума Высшего административного суда Украины

– По общему правилу, деятельность административных судов направлена на защиту прав, свобод и интересов физических и юридических лиц от неправомерных решений, действий и бездеятельности органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц. Однако законодательная практика наделяет административные суды полномочиями по рассмотрению споров, в которых истцами выступают как раз субъекты властных полномочий. Такой подход несколько не соответствует самой доктрине создания административных судов, поскольку предусматривает возможность субъектов властных полномочий осуществлять свою управленческую деятельность посредством судопроизводства. В то же время, КАСУ и до вступления в силу Закона №353-VІІ предоставлял субъектам властных полномочий право обращаться в административные суды с подобными исками в порядке, предусмотренном законом. Таким образом, данная статья не является новеллой административного судопроизводства.

Если мы обратимся к международному опыту, то в таких странах, как, например Франция и Германия, субъекты властных полномочий не имеют права обращаться в административный суд с иском в отношении физических или юридических лиц. Реалии же украинской правоприменительной сферы требуют от законодателя разработки всевозможных механизмов контроля за деятельностью субъектов властных полномочий, в т. ч. в части принятия ими решений, каким-либо образом ограничивающих права физических и юридических лиц. Механизм судебного контроля за принятием решений субъектами властных полномочий я оцениваю позитивно.

Михаил Межевич,зампредседателя Киевского апелляционного административного суда

– Сама идея обращения субъектов властных полномочий в суд с исками относительно физических или юридических лиц не противоречит украинскому законодательству. Так, согласно ч. 2 ст. 50 КАСУ, истцом в административном деле могут выступать граждане Украины, иностранцы или лица без гражданства, предприятия, учреждения, организации, в т. ч. и субъекты властных полномочий. При этом последние могут обращаться в админсуд исключительно в случаях, предусмотренных законом.

Относительно же порядка обжалования решения суда, определенного ст. 183-6 КСУ, хочу отметить, что ограничение судебной процедуры двумя инстанциями – первой и апелляционной – ни в коей мере не противоречит не только законодательству, но и принципам судопроизводства. Данный опыт перенят от европейских стран, законодательство которых предусматривает окончание рассмотрения дела в суде первой или второй инстанций. В Украине такая сокращенная процедура предусмотрена, например, при рассмотрении споров, возникающих в результате ДТП (решение суда первой инстанции не подлежит обжалованию). Кроме того, рассмотрению по сокращенной процедуре подлежат отдельные категории т. н. социальных споров, о чем неоднократно уведомлял ВАСУ. Следует понимать, что сокращенное рассмотрение направлено, в первую очередь, на удовлетворение интересов процессуальных сторон, которые избавляются от необходимости участвовать в судебных разбирательствах в течение длительного времени.

Олег Махницкий,первый зампредседателя Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия

– На первый взгляд, предложенные изменения направлены на улучшение условий для предпринимательской деятельности, но с другой стороны, они несут очень большую опасность – в частности, относительно злоупотреблений контролирующих и фискальных органов по отношению к предпринимателям. Законом предусматривается еще одна категория судебных дел, а это дополнительная нагрузка на суды. Хотя и Венецианская комиссия, и все европейские институции неоднократно обращали внимание на то, что надо уменьшать нагрузку на суды для их качественной работы.

Предусматривается предоставление возможности контролирующим органам санкционировать проведение проверок через суды. Однако контролирующая функция, предоставляемая судам, не соответствует задачам админсудопроизводства. Также эта норма противоречит ст. 6 Конституции, которая говорит о том, что власть в Украине делится на законодательную, исполнительную и судебную. Собственно, предполагается слияние исполнительной и судебной власти. Кроме того, когда контролирующий орган получит санкцию на проведение проверки, хозяйствующий субъект не сможет оспорить ее проведение.

Ксения Ляпина, зампредседателя Комитета ВР по вопросам промышленной и регуляторной политики и предпринимательства:

– К сожалению, этот закон действительно является «сочетанием несочетаемого». С одной стороны, там учтены некоторые рекомендации Всемирного банка по дерегуляции, в частности, о запрете платных услуг, и это звучит привлекательно для предпринимателей, рынка и развития экономики. С другой стороны, внесены такие новеллы в административные процедуры, которые существенно усложнят жизнь, к сожалению, не проверяющим органам, а именно предпринимателям.

Артур Емельянов, заместитель председателя Высшего хозяйственного суда Украины

– Моя позиция по этому вопросу известна – я неоднократно высказывал ее в контексте судебной подведомственности. Сегодня есть Хозяйственный кодекс, который четко определяет понятие хозяйственных отношений. Мы должны понимать, что хозяйственные отношения отличаются от административных, для урегулирования которых, собственно, и создавался административный суд, призванный защищать физических и юридических лиц от неправомерных действий государственных органов и их должностных лиц. Поэтому к сфере админсудопроизводства вполне логично отнести таможенные, налоговые и пр. споры, задевающие государственные интересы. Что же касается регулирования хозяйственной сферы, т. е. деятельности, связанной, например, с лицензированием, получением в пользование земельных участков, приостановления или прекращения предпринимательской деятельности, на мой взгляд, все это должно относиться исключительно к компетенции хозяйственного судопроизводства. Однако сегодня, безусловно, мы должны исходить из принятого закона.

Андрей Куценко, начальник главного управления Госслужбы по чрезвычайным ситуациям в Киеве:

– Положения нового закона подразумевают самостоятельность руководителя предприятия в обеспечении пожарной безопасности – предприниматель сам будет декларировать свою готовность к обеспечению таковой. Ответственность за нарушения противопожарной безопасности также ложится на предпринимателя. Данная законодательная инициатива апеллирует, в первую очередь, к самосознанию предпринимателей, которые должны понимать, что безопасность подразумевает такие понятия, как жизнь и здоровье людей, а также сохранность имущества. Безусловно, проверки никто не отменял. Процедура проверки ограничивается планом, который регламентирует время ее проведения. Если проверка предусматривает приостановление работы предприятия, этот вопрос будет решаться в судебном порядке, предусматривающем передачу материалов соответствующих экспертиз не инспектору ГСЧС, а непосредственно в суд. По итогам рассмотрения материалов суд будет принимать решение о целесообразности приостановления работы предприятия.