Уполномочен исполнять

Эпопея с подписанием соглашения об ассоциации с ЕС, предусматривающего упрощение визового режима и создание зоны свободной торговли, породила необходимость в пересмотре философии восприятия деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти Украины. Наряду с активизировавшейся в последнее время антикоррупционной кампанией, парламентарии начали борьбу за авторитет национальных судов, разрабатывая механизм контроля за исполнением судебных решений на законодательном уровне.

Поводом для усовершенствования законодательных положений послужило уже хорошо известное решение ЕСПЧ по делу «Юрий Николаевич Иванов против Украины». Напомним, что в 2012 г. своеобразным ответом на это решение стал Закон №4901-17 «О гарантиях государства относительно исполнения судебных решений», в котором была разработана процедура исполнения судебных решений государственными органами, предприятиями и организациями, а также юридическими лицами, принудительная реализация имущества которых запрещена законодательством.

А 26 января 2013 г. на рассмотрение ВР был подан правительственный законопроект №2399 «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно исполнения судебных решений», восполняющий пробелы в механизме исполнения судебных решений, оставленные Законом №4901-17, поскольку последний не охватил сферу гарантирования выполнения всех судебных решений.

Изменить – не значит улучшить?

Целью законопроекта является разработка процедуры погашения существующей задолженности по судебным решениям. Согласно документу, оно будет осуществляться поэтапно. Размер бюджетных ассигнований на погашение такой задолженности будет утверждаться ВР в Законе о Государственном бюджете Украины на соответствующий год. В течение 2013 г. государство обязано оплатить задолженность по исполнительным документам на сумму 16 601 462 635 грн.

Также законопроект согласует положения Законов №4901-17 и №606-14 «Об исполнительном производстве». В частности, предлагается внести изменения в ст. 3 Закона №606-14, которая определяет категорию решений, подлежащих исполнению Государственным казначейством Украины.

Предусматриваются изменения и в ч. 3 ст. 4 Закона №4901-17, согласно которым наличие установленного законом запрета на обращение взыскания на имущество или денежные средства должника в случае отсутствия таковых, а также на проведение других исполнительных действий в отношении должника будет признаваться основанием для направления исполнительного документа в Государственную казначейскую службы Украины для исполнения решения за счет средств, предусмотренных в соответствующей бюджетной программе. Необходимость внесения таких изменений обусловлена тем, что именно по этому основанию взыскателю часто возвращается исполнительный документ, должником по которому является юридическое лицо, принудительная реализация имущества которого запрещается в соответствии с законодательством (есть мораторий).

Границы судебной солидарности

Данная законодательная инициатива не осталась без внимания служителей Фемиды. Полностью соответствующим своей позиции признали законопроект Верховный Суд и Высший хозяйственный суд Украины. Высший специализированный суд Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел поддержал законопроект с учетом некоторых замечаний и поправок. В частности, по заключению суда, спорным является содержание абз. 5 п. 3 раздела II «Заключительные и переходные положения» Закона №4901-17, которым в редакции проекта установлены случаи, когда решения суда о взыскании средств и исполнительные документы по этим решениями считаются выполненными должниками. Этот абзац не соответствует правилам исполнения судебных решений. Так, в случае, если лицо обратилось с требованием о взыскании средств с нарушением сроков, установленных абз. 2 и 3 настоящего пункта, оно теряет право на такое взыскание. Однако такие решения не могут считаться выполненными, поскольку фактически не являются таковыми, а лицо остается потенциальным заявителем в ЕСПЧ о нарушении права на исполнение решения в течение разумного срока.

А вот относительно полномочий по контролю за исполнением судебных решений к единому мнению пока прийти не удалось.

Неисполнение исполнителей

Отметим, что ранее полномочия по контролю за исполнением судебных решений были возложены на судебную систему. В 1999 г. было принято решение о выведении Службы судебных исполнителей из структуры судов и создании Службы государственных исполнителей в системе Минюста с дальнейшим закреплением статуса ГИС в Законе №606-14 «Об исполнительном производстве». В 2005 г. департамент ГИС превращен в отдельный правительственный орган в составе Минюста и реформирован в центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом министров. Сегодня ГИС входит в систему органов исполнительной власти и обеспечивает реализацию государственной политики в сфере организации принудительного исполнения решений судов и других органов или должностных лиц. Однако, как отметил спикер ВР Владимир Рыбак на парламентских слушаниях 22 мая 2013 г., несмотря на ряд преобразований, ГИС пока не может обеспечить право каждого гражданина на своевременное и полное исполнение судебных решений.

Свое мнение о работе ГИС высказал и председатель Верховного Суда Украины Ярослав Романюк, отметивший наличие многочисленных жалоб на решения, действия или бездействие государственных исполнителей или должностных лиц этой службы. Действительно, динамика поступления жалоб свидетельствует об ухудшении ситуации, связанной с процедурой исполнения судебных решений. Так, в 2012 г. в гражданских делах в суды поступило почти 15 тыс. таких жалоб, что на 28% больше, чем годом ранее. При этом судами в прошлом году удовлетворено более 50% жалоб, тогда как в 2011 г. – 42%. В административных делах в 2012 г. в суды поступило более 25 тыс. жалоб в порядке исполнения судебных решений, что на 26% меньше по сравнению с 2011 г. Однако доля удовлетворенных жалоб за год выросла с 60% до 65%.

Решением проблемы, по мнению судей, могут стать компенсационные меры в случаях слишком длительного исполнительного производства. Такая практика применяется в Российской Федерации, где в 2010 г. вступил в силу Закон «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в течение разумного срока, или права на исполнение судебного акта в течение разумного срока». Этот закон устанавливает право лиц на обращение в суд с заявлением о присуждении им компенсации за нарушение разумных сроков исполнения судебных решений. Причем компенсация не зависит от наличия вины суда, органов, на которые возложена обязанность по исполнению судебных решений, или других органов государственной власти.

Напомним, что ранее г-н Романюк высказывался о перспективах передачи вопроса о списании бесспорной задолженности в т. н. «социальных» спорах в ведение нотариата. Однако такая идея не находит горячего отклика у самих нотариусов, которые указывают на то, что государственные органы до последнего не желают соглашаться с требуемыми суммами.

Дележ полномочий

Небезынтересным вариантом решения назревшей проблемы является и мнение председателя Высшего хозяйственного суда Украины Виктора Татькова. Он указал на необходимость реформирования исполнительного производства путем введения действенного судебного контроля за исполнением судебных решений, особенно в рамках хозяйственного судопроизводства. Также, считает г-н Татьков, стоит рассмотреть вопрос о возможности подчинения органов исполнительного производства судебной ветви власти, а именно – о передаче службы государственных исполнителей из подчинения Минюста в подчинение Государственной судебной администрации. Кроме того, необходимо изучить вопрос о внедрении в Украине альтернативного механизма исполнения судебных решений. Это позволило бы определенным образом оптимизировать процесс исполнения решений, разгрузив органы ГИС и предоставив взыскателю право самостоятельно выбирать исполнителя.

Некоторые парламентарии, в частности председатель Комитета ВР по вопросам правовой политики, также ратуют за включение службы исполнения судебных решений в систему органов судебной власти. Мировая практика и стандарты показывают, что процесс осуществления правосудия начинается с момента обращения в суд и заканчивается исполнением судебного решения. И судебное производство должно иметь соответствующую целостную и логически завершенную структуру, иначе среднее и главное звено этой структуры – судебное разбирательство и принятие правосудного решения – теряет свою значимость. Анализ решений ЕСПЧ также демонстрирует его однозначную позицию о том, что правосудие не может считаться совершенным, пока не выполнено судебное решение. Следовательно, исполнение решений должно быть отнесено к компетенции судебной власти. Образно говоря, даже самый современный автомобиль может иметь мощный двигатель, но если колеса не прикручены, а находятся рядом в лесу, вряд ли такая машина сдвинется с места.

Впрочем, пока ни одно из предложений не было учтено законодателем в законопроекте №2399. Возможно, они найдут отображение в новых законодательных инициативах.

Комментарии:

Ярослав Романюк, председатель Верховного Суда Украины

– В законодательстве необходимо предусмотреть компенсационные меры в случаях слишком длительного исполнительного производства. Возможно, стоит внедрить положительный опыт РФ, где в 2010 г. принял Закон «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в течение разумного срока, или права на исполнение судебного акта в течение разумного срока». Этот закон, в частности, устанавливает право лиц в случае нарушения их права на судопроизводство в течение разумного срока или на исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на бюджетные средства, на обращение в суд с заявлением о присуждении им компенсации за такое нарушение.

Анжелика Лабунская, член Комитета ВР по вопросам правосудия и верховенства права

– Сегодня уже есть позиция и практика Верховного Суда, Европейского суда, что правосудие не может заканчиваться изданием исполнительного документа. Судебный процесс, защита прав человека заканчивается только выполнением решения. И давайте откровенно говорить не только по поводу выполнения решений в крупных городах. Давайте посмотрим, сколько сегодня проблем имеют судебные исполнители в маленьких городках, в сельской местности. Это свидетельствует о том, что проблема не только в том, кому будет подчиняться исполнительная служба, и не только в судебных исполнителях. Думаю, нужно рассмотреть и вопросы судебного надзора за исполнением решений и предоставлять судам полномочия принимать все меры для того, чтобы обеспечить исполнение судебного решения.

Станислав Мищенко, зампредседателя Высшего специализированного суда по рассмотрению гражданских и уголовных дел

– Анализ результатов кассационного пересмотра судебных решений по гражданским делам показал, что органы ГИС не всегда должным образом выполняют возложенные на них обязанности. Это подтверждается нередкими фактами обращений в ВССУ, суды первой и апелляционной инстанций с просьбами предоставить соответствующие разъяснения по поводу деятельности исполнительных служб. Например, один из районных судов Мариуполя Донецкой области обратился к нам с письмом о том, что отделы исполнительной службы, руководствуясь ст. 18 Закона «Об исполнительном производстве»? массово возвращают в суд постановления об административных правонарушениях без выполнения, мотивируя свои действия отсутствием в этих постановлениях сведений об индивидуальных идентификационных номерах правонарушителей. Замечу, что такие действия государственных исполнителей свидетельствуют об игнорировании или, действительно, непонимании ими содержания положений ст. 11, 18 Закона «Об исполнительном производстве», КоАП и даже инструкции по организации принудительного исполнения судебных решений. Похожая ситуация сложилась и в отношении принудительного исполнения государственными исполнителями судебных решений.

Дмитрий Журавлев, замдиректора департамента – начальник управления нотариата, банкротства и функционирования центрального удостоверяющего органа Министерства юстиции Украины

– Главный принцип нотариата – это бесспорность. Если есть спор, он может быть решен только в судебном порядке. Однако мы можем говорить о том, что для упрощения механизма взыскания бесспорной задолженности, имеющейся у государственного органа перед тем или иным лицом, может быть применена процедура исполнительной надписи нотариуса. На сегодняшний день есть предложения о расширении перечня документов, по которым взыскание происходит на основании исполнительной надписи, изложенного в постановлении Кабинета министров Украины №1172 от 29.06.1999.

Назар Кульчицкий, правительственный уполномоченный по делам Европейского суда по правам человека

– Согласно практике ЕСПЧ, государство несет полную ответственность только за выполнение решений национальных судов, должниками по которым являются органы государственной власти и местного самоуправления, а также их предприятия и организации.

По состоянию на сегодня Украиной уже предприняты первые шаги по выполнению пилотного решения «Юрий Николаевич Иванов против Украины», которым Украина обязана искоренить проблему длительного невыполнения решений нацсудов. Но здесь я хотел бы обратить внимание на один очень важный момент относительно существования большого ряда законодательных запретов. В частности, это запрет на принудительную реализацию имущества предприятий, где доля государства 25% и более, а также предприятий ТЭК. Ответственность за выполнение решений судов, если эти предприятия попадают под действие моратория, ЕСПЧ возлагает на государство.

Игорь Миронюк, первый зампредседателя Государственной исполнительной службы Украины

– В ходе слушаний прозвучали достаточно интересные предложения по возврату Государственной исполнительной службы в поле системы судебной власти. Но кто работал (а я лично работал) еще в период, когда мы были при судах, тот хорошо знает, как суды относились к Государственной исполнительной службе. Выведение ГИС из-под судебной системы дало возможность развить процесс выполнения. Госисполнители исполняют решения не только судов по определенным категориям, но и другие документы, которые подлежат принудительному исполнению, исполнительные надписи, административные взыскания и т. д. Каким образом осуществлять контроль за этим участком, пока не было отмечено. Если отдать полномочия исполнительной службы всем по чуть-чуть, процесс выполнения от этого, к сожалению, не улучшится.