На госслужбу – с чистой совестью

Борьба с коррупцией в нашей стране набирает обороты. На прошлой неделе народные депутаты проголосовали за законопроект №2837 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно реализации государственной антикоррупционной политики». По мнению парламентариев, данная законодательная инициатива позволит внедрить дополнительные правовые механизмы предотвращения и противодействия коррупции, а также устранит пробелы и неопределенности правового регулирования.

В частности, был расширен перечень оснований для увольнения сотрудников органов внутренних дел, прокуратуры и Службы безопасности Украины, а также перечень субъектов декларирования, обязанных обнародовать свои декларации, закреплен ряд терминологических изменений. Кроме того, усовершенствован механизм специальной проверки лиц, претендующих на занятие должностей в государственных структурах, обеспечена открытость и прозрачность деятельности декларантов, модернизирован порядок проверки деклараций на наличие конфликта интересов, логическое и арифметическое соответствие. Получило дальнейшие развитие понятие антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов в части конкретизации сферы применения. Совет судей Украины наделен ранее не свойственными ему полномочиями по осуществлению антикоррупционного контроля в сфере судопроизводства.

К каким последствиям приведут данные инновации, в частности, для судей, выясняла «Судебно-юридическая газета».

Исследование, проведенное независимой общественной организацией Transparency International, выявило, что среди 176 стран мира наименее поражены коррупцией Новая Зеландия, Дания, Швеция, Сингапур, Нидерланды, Австралия, Швейцария, Канада, а наиболее – Ангола, Чад, Демократическая республика Конго, Гаити, Венесуэла, Ирак, Судан, Туркменистан, Узбекистан, Сомали. Украина оказалась на 144 месте по показателю Индекса восприятия коррупции. Т. е. несмотря на то, что наша страна находится в центре Европы, она воспринимается мировым сообществом как страна третьего мира, в которой коррупция замещает цивилизованные механизмы регулирования общественных отношений.

Чтобы побороть данное негативное явление, Президент Украины Виктор Янукович утвердил Национальную антикоррупционную стратегию, рассчитанную на период до 2015 г., в рамках которой, учитывая требования и рекомендации ЕС, были приняты нормативно-правовые акты, направленные на изменение законодательства. Ранее мы писали о законопроектах №2802 (уже подписан Президентом как закон) и №2803, которые криминализируют коррупционные правонарушения и вводят процедуру специальной конфискации (см. статью «Борьба с коррупцией под контролем Европы в №17–18). Однако нормы, внедрения которых уже несколько лет требуют представители общественности и профильные эксперты, в полном объеме были отображены в другой законодательной инициативе – законопроекте №2837, который 14 мая 2013 г. был принят парламентом сразу за основу и в целом как закон.

Реализация антикоррупционной политики

Целью законопроекта №2837 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно реализации государственной антикоррупционной политики» является выполнение рекомендаций экспертов Европейской комиссии по совершенствованию антикоррупционного законодательства в части установления институциональных основ осуществления финансового контроля и контроля за соблюдением законодательства по урегулированию конфликта интересов в деятельности лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, отдельных приравненных к ним лиц.

Основные идеи законопроекта состоят в:

• доступности Единого реестра лиц, совершивших коррупционные правонарушения, для широкой общественности. Напомним, что ранее Минюст отказывал общественным активистам в доступе к подобной информации, ссылаясь на то, что она содержит персональные данные;
• вменении в обязанность чиновникам размещать свои декларации в интернете в свободном доступе. При этом почти вдвое снижается обязательная для декларирования сумма (со 150 тыс. до 80 тыс. грн);
• внедрении механизма контроля финансовых деклараций чиновников. По решению руководителей органов власти создаются «уполномоченные подразделения» по вопросам предупреждения и выявления коррупции, которые получают полномочия осуществлять контроль своевременности предоставления деклараций, их проверку на наличие конфликта интересов, а также проводить логический и арифметический контроль деклараций;
• реформировании антикоррупционной экспертизы. С принятием этого проекта у профильного комитета парламента появляется обязанность осуществлять антикоррупционную экспертизу проектов законов, поданных народными депутатами, которая позволит уменьшить уровень коррумпированности.
• Однако при детальном изучении законодательной инициативы можно отметить и более глобальные изменения.

Терминологический штурм

Например, новый закон вносит ряд терминологических изменений в некоторые нормативно-правовые акты (например, КЗоТ, законы о милиции, прокуратуре, СБУ). Так, в статьях, определяющих основания для увольнения лица, понятие «коррупционное правонарушение» заменяется понятием «коррупционное правонарушение, связанное с нарушением ограничений, предусмотренных Законом Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции». Под такими ограничениями, очевидно, следует понимать:

• ограничения, связанные с использованием служебного положения (ст. 6);
• ограничения относительно совместительства или совмещения с другими видами деятельности (ст. 7);
• ограничения относительно получения подарков (ст. 8);
• ограничения относительно работы близких лиц (ст. 9);
• ограничения в отношении лиц, которые освободились от должностей или прекратили деятельность, связанную с выполнением функций государства, местного самоуправления (ст. 10).

Таким образом, законодатель предоставляет исчерпывающий список ограничений и, соответственно, оснований для увольнения, что может быть расценено как шаг, направленный на защиту прав и интересов граждан.

Еще одним новшеством стало дополнение ст. 42-2 Закона №1789-12 «О прокуратуре» термином «уголовное правонарушение», трактовка которого пока не представлена ни в одном нормативно-правовом акте. Введение этого термина обусловлено вступлением в силу нового УПК, в котором этот термин приводится без разъяснения. А вот его реальное действие мы сможем наблюдать только после внесения соответствующих изменений в законодательство, которые прогнозируются не ранее 2014 г. – с принятием Кодекса об уголовных проступках (см. цитату Генерального прокурора В. Пшонки).

Механизм в действии?

К действительно ощутимым новшествам законодательной инициативы следует отнести и усовершенствование механизмов проведения антикоррупционного контроля и антикоррупционной экспертизы документов. Так, с целью обеспечения открытости и прозрачности деятельности чиновников проверка их деклараций на предмет своевременности подачи, наличия конфликта интересов, а также логического и арифметического соответствия будет осуществляться уполномоченными органами, подотчетными Министерству юстиции. Кроме этого, на Минюст возлагается обязанность по формированию Единого государственного реестра лиц, совершивших коррупционные правонарушения, доступ к которому по запросу смогут получить государственные и правоохранительные органы, а также физические лица в случае обращения о получении информации относительно себя.

Тщательной проверке путем проведения антикоррупционной экспертизы подвергнутся и плоды законодательного творчества парламентариев. Антикоррупционные нарушения будут выявлять в документах, регламентирующих права и свободы граждан, полномочия органов государственной власти, сферу предоставления административных услуг, распределение средств Госбюджета, проведение тендеров.

Не забыли авторы законодательной инициативы и о судебной власти. Полномочия по реализации антикоррупционной политики в сфере судопроизводства возлагаются на самих служителей Фемиды. Так, Совет судей Украины будет следить за соблюдением требований законодательства по урегулированию конфликта интересов в деятельности судей Конституционного Суда, судов общей юрисдикции, а также главы и членов Высшей квалификационной комиссии судей и руководства Государственной судебной администрации. Более того, невзирая на отдельные мнения о том, что подобные полномочия не свойственны ССУ, сам Совет готов взять на себя аналогичные обязанности по отношению к членам Высшего совета юстиции, о чем были заранее уведомлены народные депутаты. Правда, следует отметить, что пока такое проявление инициативы осталось безответным. Более того, не разработан сам механизм контроля (как, впрочем, и механизмы проверок и экспертизы). Поэтому предоставления реальных рычагов влияния судейскому самоуправлению и другим органам в сфере борьбы с коррупцией, очевидно, следует ожидать со значительным опозданием.

Мифы и реальность законодательной инициативы

Еще не успев увидеть свет, закон стал поводом для бурных обсуждений. Так, 14 мая 2013 г., в день его принятия, некоторые СМИ поспешили донести до читателей основные новации. В частности, сообщалось о том, что после вступления закона в силу декларации будут заполнять не только представители трех ветвей власти, но и их родственники, а сами декларации якобы будут размещены в интернете для всеобщего обозрения. Опровергая эту информацию, отметим, что список субъектов декларирования действительно был значительно расширен, однако родственники и другие близкие лица, как и ранее, в него не вошли.

Впрочем, на ужесточение контроля указывает то, что проверка на наличие конфликта интересов субъекта декларирования осуществляется в течение 30 дней со дня подачи декларации и заключается в сравнении служебных обязанностей субъекта декларирования с его и членов его семьи финансовыми интересами.

Лица, указанные в п. 1, пп. а п. 2 ч. 1 ст. 4 Закона «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» (в т. ч. судьи), обязаны в течение 10 дней после назначения (избрания) на должность передать в управление другому лицу принадлежащие им предприятия и корпоративные права в порядке, установленном законом. Причем передавать предприятия и корпоративные права в пользу членов своей семьи запрещено (ч. 3 ст. 14). Кроме того, согласно обновленной форме декларации, информация о вкладах в банках, ценных бумагах и других активах, находящихся в собственности членов семьи декларанта, их финансовых обязательствах должна предоставляться с указанием полного наименования банков, учреждений, фондов, обществ, организаций и т. п. А при открытии валютного счета в учреждении банка-нерезидента члены семьи субъекта декларирования отныне обязаны будут в 10-дневный срок письменно уведомить об этом орган ГНС по месту жительства с указанием номера счета и места нахождения банка-нерезидента.

Что касается нормы об обнародовании деклараций в течение 30 дней со дня их подачи, то кроме лиц, определенных ранее законом о борьбе с коррупцией, ее действие будет распространяться и на первых заместителей и замминистров, замминистров-руководителей аппаратов, руководителей других госорганов, органов власти АРК и их замов, членов коллегиальных государственных органов, сельских, поселковых, городских председателей, председателей горрайонных, областных советов и их заместителей, руководителей исполнительных органов сельских, поселковых, городских и горрайонных советов и их заместителей, а также секретарей сельских, поселковых и городских советов.

В то же время, не подлежат обнародованию данные о регистрационном номере учетной карточки налогоплательщика или серии и номере паспорта гражданина Украины, а также о месте проживания и регистрации декларанта, местонахождении объектов, внесенных в декларацию об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера. Также, невзирая на неоднократное рассмотрение такой возможности, в список лиц, на которых возложены обязательства по обнародованию деклараций, не вошли судьи судов общей юрисдикции.

Что осталось за кадром?

В то же время, следует отметить, что предположения о «родственных» декларациях и об обнародовании «черного списка» являются далеко не беспочвенными. Не так давно были отклонены и сняты с рассмотрения так называемые альтернативные законопроекты №2577 о внесении изменений в Закон Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» и в регламент Верховной Рады (авторства В. Чумака и др. народных депутатов) и №2608 о внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно усовершенствования осуществления финансового контроля и урегулирования конфликта интересов (субъектом инициативы был Кабмин).

В проекте №2577 действительно была заложена норма об обнародовании реестра коррупционеров на веб-сайте Минюста для круглосуточного общего доступа без согласия субъектов персональных данных (т. е. самих нарушителей). Несколько более расширенным и конкретизированным был и проект №2608. Однако в процессе обсуждения парламентарии, очевидно, придя к выводу о строгости данных норм, отдали предпочтение проекту №2837, который сгладил острые углы и в то же время удовлетворил требования экспертов Евросоюза.

Комментарии

Павел Петренко, секретарь Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия

– По заключению Министерства юстиции, общая сумма ущерба от коррупционных правонарушений составила более 1 млрд грн. Но реальные цифры намного больше. Поэтому европейские институты неоднократно говорили нам, что основной проблемой, которую необходимо преодолеть в Украине для евроинтеграции, является вопрос коррупции. Таким образом, мы сейчас находимся на пороге принятия ответственного решения. Совместный законопроект 4 фракций №2837 вносит ряд инноваций во всех ветвях власти. Первое – предлагается открытие антикоррупционного реестра нарушений чиновниками. Второе – проверка тех сведений, которые декларируются чиновниками. Третье – введение антикоррупционной проверки всех нормативно-правовых актов, которые рассматриваются органами государственной власти, в т. ч. и Верховной Радой. Четвертое – расширение круга лиц, родственников государственных чиновников, которые должны осуществлять декларирование своих доходов и расходов. Пятое – это уменьшение порога расходов, которые подлежат декларированию.

Виктор Чумак, председатель Комитета ВР по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией

– Все политические фракции, идя на выборы, брали на себя обязательства по усилению этой борьбы или противодействию коррупции. Сегодня мы имеем определенный тест на то, готовы ли депутаты действительно взять на себя обязательства усилить законодательное поле по борьбе с коррупцией. Основные новации данной законодательной инициативы действительно очень серьезные. Главное, чтобы их выполняли, причем в первую очередь – исполнительная власть. В «Заключительных положениях» законопроекта нам стоит добавить, что все изменения, которые касаются финансовой декларации, вступают в силу с 1 января 2014 г. Таким образом, финансовые декларации по 2013 г. будут заполняться по старым правилам. Это необходимо для того, чтобы не получить очередное представление в Конституционный Суд по этому поводу. Также нам надо добавить определенное время Министерству юстиции для технической работы, чтобы открыть данные Единого государственного реестра лиц, совершивших коррупционные правонарушения.

Валентин Наливайченко, народный депутат Украины

– Мы считаем, что именно с привлечения должностных лиц к ответственности за коррупционные нарушения должна начинаться работа Верховной Рады по противодействию коррупции. Нами были внесены законопроекты, которые обязывают каждый госорган служить гражданину, а не заставлять его собирать бесконечные справки от рождения до регистрации собственного предприятия или получения пенсии.

Олег Махницкий, первый зампредседателя Комитета ВР по вопросам верховенства права и правосудия

– То, что законопроект подан от 4 фракций, говорит о том, что проблема коррупции сегодня стала общественной. Действующее сегодня законодательство, как показал мониторинг, содержит много мертвых норм, которые не решают этой проблемы. И этот законопроект подан по требованию Евросоюза для того, чтобы выполнить программу либерализации визового режима. Однако при его обсуждении представители Евросоюза подчеркнули, что без создания Антикоррупционного бюро, без принятия закона о антикоррупционной проверке лиц, которые претендуют на госслужбу, такой закон будет лишь вспомогательным.

Виктор Швец, первый зампредседателя Комитета ВР по вопросам правовой политики

– Принятие данной законодательной инициативы является обязательным шагом Украины для подписания договора об ассоциации с ЕС. Я бы не преувеличивал значение инициативы, однако она действительно имеет некоторые положительные моменты, которые могут способствовать борьбе с коррупцией. Последнее время у нас слишком много разговоров на эту тему, однако, к сожалению, дальше разговоров дело не идет. Этот законопроект будет пусть и небольшим шагом для осуществления реального противодействия этому негативному явлению. Поэтому я склонен к мысли, что данный закон будет носить не только формальный, но и вполне реальный характер.

В то же время, наряду с позитивными моментами мы можем отметить и значительные недоработки. Например, декларирование доходов и расходов чиновниками оказывается бесполезным, если декларированию не будут подлежать доходы и расходы их близких родственников. Кроме этого, назрела необходимость в создании отдельного госоргана, способного устанавливать истину в спорах, имеющих коррупционную окраску.

Татьяна Козырь, секретарь Совета судей Украины

– Чтобы разобраться с вопросом о возможности Совета судей контролировать соблюдение требований законодательства по урегулированию конфликта интересов в деятельности судей, ВККС и ГСАУ, следует понять, что же является конфликтом интересов. Его определение, данное в антикоррупционном законодательстве, несколько отличается от определения в Кодексе судейской этики. Так, в сфере судопроизводства конфликт интересов следует рассматривать не только как момент, способный создать благоприятные предпосылки для коррупции, но и все те аспекты, которые могут препятствовать судье в выполнении его непосредственных обязанностей. Вместе с тем, при более широкой трактовке конфликта интересов из поля зрения выпадают члены Высшего совета юстиции, о чем Совет судей письменно уведомлял авторов законодательной инициативы.

Таким образом, рассматривая данную законодательную норму, мы не можем говорить о каких-либо противоречиях. Все органы судебной власти, как следует из Закона «О судоустройстве и статусе судей», подлежат контролю со стороны ССУ. Кроме того, данная позиция законодателя обусловлена тем, что сегодня нет другого органа, способного осуществлять подобный контроль и разрешать вопросы конфликта интересов. Совет судей Украины – это орган, который не облечен никакими дисциплинарными функциями и полномочиями, поэтому его решения будут достаточно объективными. Единственное, на что следует обратить особое внимание – это отсутствие механизма осуществления подобных полномочий. Очевидно, что такой механизм будет разработан Советом со временем.

Владимир Олийнык, зампредседателя Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности

– Постулаты нового закона будут постепенно внедряться во все сферы правоприменения. Все зависит от дисциплины и исполнительности органов, которые будут контролировать этот процесс. Принятие этого закона обусловлено как необходимостью исполнения обязательств Украины перед европейским сообществом, так и ситуацией, которая сложилась внутри страны. Также следует сказать о том, что данный закон может быть действенным только в комплексе с другими нормативно-правовыми актами. Так, есть необходимость в принятии закона об антикоррупционном бюро, закона об ответственности юридических лиц и ряда других законодательных актов, которые должны действовать в одном пакете. Однако проект №2837 – это уже первый шаг для осуществления поставленных целей.