Паспортные накрутки признаны незаконными

На этой неделе исполнится 100 дней, как вступил в силу Закон Украины «О Едином государственном демографическом реестре и документах, которые подтверждают гражданство Украины, удостоверяют личность или ее специальный статус». Срок, в общем-то, немалый, однако, судя по информации, которую огласил на пресс-конференции председатель Государственной миграционной службы Украины Николай Ковальчук, на ниве внедрения биометрических паспортов еще, грубо говоря, и кот не валялся. Как обтекаемо сообщил глава этого новоиспеченного ведомства, для обеспечения возможности оформления и выдачи биометрических документов сегодня завершается разработка и согласование необходимых нормативно-правовых актов. Службой составлен план внедрения документов нового образца до 2016 г., а пока подразделения ГМС выдают гражданам загранпаспорта образца 2007 г.

Однако вовсе не это было главным, о чем хотел сообщить журналистам Н. Ковальчук. Дело в том, что украинские суды начали признавать незаконным взимание за оформление и выдачу загранпаспортов дополнительных средств сверх предусмотренной законом госпошлины в сумме 170 грн. В качестве примера он назвал прецедентный вердикт Днепропетровского апелляционного административного суда от 5 февраля 2013 г. в деле №0870/6614/12, который удовлетворил иск гражданина И. Б. к управлению Государственной миграционной службы Украины в Запорожской области.

В законе заложена мина двоякого толкования

В чем юридическая подоплека этой коллизии?

Данную сферу государственного управления регулирует Закон Украины «О порядке выезда из Украины и въезда в Украину граждан Украины», который был принят еще в 1994 г., хотя последние коррективы вносились в него в ноябре 2012 г. Он, конечно, не может охватить все ее аспекты, а потому за конкретными деталями отсылает к подзаконным актам. Причем там, где речь идет о паспорте гражданина Украины для выезда за границу, он делает это дважды.

Так, в ст. 4 сказано, что Порядок оформления и выдачи паспорта определяется Кабинетом министров Украины, а в ст. 7 констатировано, что Правила оформления и выдачи паспортов определяются Кабинетом министров Украины и подлежат опубликованию. На первый взгляд, речь идет об одном и том же, хотя в первом случае названо слово «порядок», а во втором – «правила». Что в лоб, что по лбу. Но быть может, именно здесь и была заложена «мина» двоякого толкования, «разорвавшаяся» в Днепропетровском апелляционном админсуде. Дело в том, что дотошный юрист, внимательно сравнив две указанные статьи, может прийти к выводу, что некоторые вопросы этой сферы регулирует некий нормативный акт под названием «Правила», и этот акт подлежит обязательному опубликованию, а некоторые – какой-то другой акт, который называется «Порядок» и обязательному опубликованию не подлежит.

Теперь от теории перейдем к практике.

Существует постановление КМУ №231 от 31.03.1995, которым утверждены Правила оформления и выдачи паспорта гражданина Украины для выезда за границу и проездного документа ребенка, их временного задержания и изъятия. В его п. 9 сказано, что за выдачу паспорта взимается государственная пошлина. Идем дальше по цепочке и приходим к пп. б п. 6 ст. 3 декрета Кабинета министров Украины «О государственной пошлине», где сказано, что за выдачу паспорта гражданина Украины для выезда за границу размер ставки составляет 10 необлагаемых налогом минимумов доходов граждан, т. е. 170 грн.

Таким образом, у человека, не имеющего опыта общения с Государственной миграционной службой (ее функции до 1.01.2013 выполняла служба по делам гражданства, иммиграции и регистрации физических лиц МВД – далее ГИРФЛ), может сложиться впечатление, что процедура оформления загранпаспорта обойдется ему всего в 170 грн. Но стоит переступить порог этого учреждения, как там объяснят, что, кроме названных выше Правил, существует еще и Порядок предоставления подразделениями Министерства внутренних дел и Государственной миграционной службы платных услуг. Он утвержден постановлением КМУ №1098 от 26.10.2011 и, кроме прочего, гласит, что оформление и выдача паспорта Украины для выезда за границу стоит 87,15 грн (п. 27 перечня платных услуг).

Но и это еще не все. Названный выше Порядок содержит очень интересный п. 5, в котором сказано, что в случае предоставления услуги, предусматривающей выдачу бланка, размер платы за ее предоставление определяется с учетом расходов, связанных с приобретением соответствующей продукции. Проще говоря, человек, желающий получить загранпаспорт, кроме 170 грн госпошлины и 87,15 грн за услуги ГМС, должен заплатить еще какую-то сумму за изготовление бланка этого паспорта. Ее размер не указан ни в одном нормативном акте, но из материалов судебного дела мы узнаем, что с истца в данном случае запросили 120 грн. В общем, если сложить все, то получится 377,15 грн.

Правовой анализ показал, что Госмиграцслужба была неправа

А теперь внимание: вопрос! Сколько нужно платить: 170 грн или 377? Обычно граждане над этим не задумываются. Загранпаспорт заказывает человек, который собирается съездить за границу, а поскольку с пустыми карманами туда не ездят, сотня-другая гривен особого значения не имеют. Однако летом прошлого года в нашей стране нашлось несколько чудаков, которые ради принципа в судебном порядке поставили ребром вопрос о том, законно ли государство взимает с них лишние 200 грн 15 коп. Эти люди собрали все предусмотренные Правилами (№231-95) документы, в т. ч. квитанцию об уплате госпошлины в сумме 170 грн, подали их в службы ГИРФЛ разных регионов Украины и на этом основании потребовали выдать им загранпаспорта. Им, естественно, отказали, мотивируя это тем, что они не оплатили стоимость услуг, предусмотренных Порядком (№1098-11). И тогда они обратились в окружные административные суды с иском, в котором потребовали обязать службы ГИРФЛ выдать им паспорта. Свою позицию истцы аргументировали тем, что с них взимают оплату услуг и стоимость бланка, хотя это не предусмотрено ни законом, ни упомянутыми этим законом Правилами.

Запорожский окружной административный суд, в который, в частности, обратился гражданин И. Б. с иском к службе ГИРФЛ Орджоникидзевского райотдела внутренних дел, подошел к делу весьма формально. В тексте его постановления по делу №0870/6614/12 от 1.08.2012 можно наблюдать объемное нагромождение выдержек из разных нормативных актов, которые не имеют никакого значения для разрешения дела, но главный аргумент явно списан из официального возражения ответчика. Состоит он в том, что если, мол, оформление и выдача паспорта предусматривает выдачу бланка, необходимой является и оплата его стоимости лицами, обратившимися за его оформлением. В общем, в удовлетворении иска суд первой инстанции отказал.

Вердикт Днепропетровского апелляционного админсуда, куда обратился истец, был подготовлен более основательно. Суд произвел глубокий правовой анализ постановления КМУ №1098-11 и пришел к выводу, что предусмотренные им платные услуги могут быть предоставлены по заявлению лица, а значит, лишь при наличии желания клиента получить их. Т. е. для получения загранпаспорта заказ такой услуги вовсе не обязателен и является делом сугубо добровольным. На этом основании суд обязал управление ГМС Украины в Запорожской области как правопреемника службы ГИРФЛ оформить и выдать гражданину И. Б. загранпаспорт, не требуя от него квитанции об оплате лишних услуг и стоимости изготовления бланка паспорта.

Данное постановление вступило в законную силу и подлежит исполнению. Есть основания утверждать, что и другие административные суды по аналогичным искам примут похожие решения. Однако последнюю точку в этом деле еще должен поставить Высший административный суд Украины, где 22 февраля 2013 г. названный выше вердикт был обжалован ответчиком в кассационном порядке.

Особого внимания заслуживает позиция Днепропетровского ААС в отношении бланка паспорта. Как сказано в тексте постановления, представитель ГМС не предоставил доказательств того, что стоимость его изготовления составляет 120 грн. Вместо конкретных цифр, которые потребовал предъявить суд, ответчик предоставил официальное письмо Государственной миграционной службы, адресованное ее управлениям на местах, где речь идет о том, что взаимоотношения между ГМС и консорциумом «ЕДАПС», который выступает в роли производителя паспортных бланков, являются конфиденциальной информацией. Но смеем отметить, что хотя консорциум «ЕДАПС» является, по сути, частной фирмой и потому имеет полное право хранить свои коммерческие тайны, однако если он берется за выполнение госзаказа, ему придется смириться с тем, что информация о расценках на его продукцию станет доступной всем налогоплательщикам.