Адвокатура в свободном доступе

Насколько эффективной будет работа центров бесплатной правовой помощи, отбор адвокатов в которые шел в течение всего 2012 г.

С 1 января 2013 г. каждый находящийся на территории Украины человек, который подвергся уголовному или административному преследованию, получит возможность воспользоваться помощью профессионального защитника уже в первые часы после фактического ограничения свободы передвижения. Так, в начале следующего года начинают свою работу центры по предоставлению бесплатной правовой помощи. В случаях, когда, согласно закону, участие защитника в уголовном производстве обязательно, или подозреваемый не может оплатить услуги адвоката, адвокат будет предоставлен государством. Для реализации этих функций уже сейчас созданы 27 центров по оказанию бесплатной вторичной правовой помощи, где более 2 тыс. высокопрофессиональных адвокатов, отобранных на конкурсной основе, в режиме 7 дней в неделю, 24 часа в сутки будут обеспечивать предоставление такой помощи.

Уникальность системы бесплатной помощи определяется тем, что ее существование невозможно без эффективного партнерства и слаженного взаимодействия двух составляющих: административно-финансовой, которую обеспечивает государство в лице Министерства юстиции, и профессиональной, которую обеспечивают адвокаты.

Станет ли такая система надежной опорой для реформированного и теперь полностью отделенного от государства, самоуправляемого института украинской адвокатуры, а самое главное – реальным инструментом защиты прав человека, анализировала «Судебно-юридическая газета».

Хотя право граждан на бесплатную правовую помощь уже довольно долгое время закреплено в Конституции и нескольких законах Украины, реализовать его в полном объеме до недавних пор было невозможно по причине отсутствия единой политики в сфере предоставления правовой помощи за счет государства и соответствующих институциональных механизмов. Закон «О бесплатной правовой помощи» предоставил не только механизм, но и набор инструментов для реализации права каждого на правовую помощь в случаях, когда она должна предоставляться бесплатно. Этот Закон отвечает ряду международных соглашений, участником которых является наше государство, в частности, Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод 1950 г. и Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г., которые обязывают государства-участники предоставлять бесплатную правовую помощь малообеспеченным лицам, обвиняемым в совершении уголовных правонарушений.

Заложенные в Законе «О бесплатной правовой помощи» подходы поддерживают и развивают новые Уголовный процессуальный кодекс и Закон «Об адвокатуре и адвокатской деятельности». Институциональный механизм предоставления бесплатной правовой помощи дополнен также изменениями к Гражданскому, Гражданскому процессуальному, Хозяйственному процессуальному кодексам Украины и Кодексу административного судопроизводства, внесенными Законом «О внесении изменений к некоторым законодательным актам Украины в связи с принятием Закона Украины «О бесплатной правовой помощи» от 6.11.2012. На сегодняшний день полностью сформирована база подзаконных актов, необходимых для оказания как первичной, так и вторичной правовой помощи.

Одним из первых нормативно-правовых актов, касающихся бесплатной вторичной правовой помощи, стало постановление Кабинета министров №1362 от 28.12.2011 «Об утверждении Порядка и условий проведения конкурса и требований к профессиональному уровню адвокатов, которые привлекаются к предоставлению бесплатной вторичной правовой помощи». Другим, не менее важным, стало принятое в тот же день правительственное постановление №1363 «Об утверждении Порядка информирования центров по оказанию бесплатной вторичной правовой помощи о случаях задержания лиц», поскольку этим актом было закреплена обязанность органов, уполномоченных производить административное задержание либо задержание органами дознания или досудебного следствия, информировать центры по оказанию бесплатной правовой помощи о любом задержании, произведенном на территории Украины.

Постановлением КМУ №8 от 11.01.2012 «Об утверждении Порядка и условий заключения контрактов с адвокатами, которые предоставляют бесплатную вторичную правовую помощь на постоянной основе, и договоров с адвокатами, которые предоставляют бесплатную вторичную правовую помощь на временной основе» утверждены примерные формы договоров, которые до конца 2012 г. будут заключены с адвокатами, которые прошли конкурс и приобщились к системе бесплатной правовой помощи.

Кто заплатит за бесплатную помощь?

В процессе формирования системы бесплатной правовой помощи стало очевидно, что тот уровень оплаты услуг адвокатов, который существует сейчас, не отвечает реалиям времени и, более того, масштабам задач, которые предстанут перед адвокатами, начиная с 1 января 2013 г. Именно поэтому было разработано и принято новое постановление правительства – №305 от 18.04.2012 «Вопросы оплаты услуг адвокатов, которые предоставляют вторичную правовую помощь лицам, задержанным в административном или уголовно-процессуальном порядке, а также по уголовным делам». Оплата услуг адвокатов по оказанию бесплатной вторичной правовой помощи будет осуществляться, исходя из размера оплаты за час работы:

• за фактическое время работы адвоката по оказанию вторичной правовой помощи в случае ее предоставления лицу, задержанному в административном или уголовном процессуальном порядке;
• за каждую завершенную стадию в уголовном производстве, в которой адвокат осуществляет или осуществлял защиту – в соответствии с Методикой исчисления размера вознаграждения адвокатов, которые предоставляют вторичную правовую помощь в уголовных производствах.

Этой методикой предусмотрено, что исчисление размера вознаграждения адвокатов будет осуществляться, исходя из установленного размера оплаты за час работы; расчетного времени, которое требуется для предоставления правовой помощи в одном уголовном производстве; тяжести преступления; особенностей стадий производства, в которых адвокат осуществляет защиту; полноты участия адвоката в процессуальных действиях, а также степени сложности уголовного производства.

Методика базируется на том, что каждый коэффициент, который используется для исчисления размера вознаграждения, отображает вес конкретного критерия или группы критериев, которые определяют общую сложность производства, а значит, и время, которое требуется адвокату для подготовительной работы и непосредственного участия в процессуальных действиях.

Наиболее важным при определении размера оплаты услуг адвоката является степень тяжести преступления, рассчитываемая с помощью суммарного коэффициента сложности дела по степени тяжести преступления, который учитывает степень тяжести каждого из эпизодов дела и является основным элементом коэффициента сложности дела. Этот коэффициент учитывает тот факт, что чем выше степень тяжести преступления, тем больше объем материалов дела, а следовательно, и время, необходимое для ознакомления с ними, определения стратегии и составления плана защиты.

Создаваемая система бесплатной правовой помощи предусматривает наполнение и ведение главными управлениями юстиции в АРК, областях, Киеве и Севастополе локальных реестров адвокатов, которые предоставляют бесплатную вторичную правовую помощь.

Концепция программы одобрена

4 июля 2012 г. распоряжением Кабинета министров №435-р одобрена Концепция Государственной целевой программы формирования системы бесплатной правовой помощи на 2013–2017 гг. Ею предусмотрено финансирование соответствующих мероприятий на ближайшие 5 лет. Таких, в частности, как создание сети центров по оказанию бесплатной правовой помощи, проведение информационно-разъяснительной работы среди адвокатов, судей, прокуроров, следователей, лиц, производящих дознание, должностных лиц органов, уполномоченных производить административные задержания, создание системы управления качеством, проведение информационно-разъяснительной кампании среди населения, сотрудничество с органами местного самоуправления, высшими учебными заведениями.

Ожидается, что сама государственная целевая программа, разработанная Министерством юстиции и представленная КМУ, будет утверждена правительством до конца нынешнего года.

Предварительные ориентировочные расчеты показывают потребность в 1,5–1,8 млн. человеко-часов для обеспечения исполнения адвокатами соответствующих положений Уголовного процессуального кодекса Украины (в части привлечения защитника по назначению) и Закона Украины «О бесплатной правовой помощи» в 2013 г. Во время проведения собеседований на конкурсе адвокатов выяснилось, что они, как правило, готовы уделять работе в системе предоставления бесплатной правовой помощи от 30% до 50% своего рабочего времени. Ввиду этого оптимальная численность адвокатов, необходимых для включения в реестры до конца 2012 г., ориентировочно должна была составлять 1,8–2,4 тыс. человек.

6 июня 2012 г. Кабинет министров принял постановление №504 «О создании Координационного центра оказания правовой помощи и ликвидации Центра правовой реформы при Министерстве юстиции», целью которого является создание центрального координирующего учреждения, которое будет осуществлять организацию правовой помощи. Модель управления ее системой предусматривает создание сети территориальных отделений Координационного центра оказания правовой помощи – центров оказания бесплатной вторичной правовой помощи. 2 июля 2012 г. Министерством юстиции Украины утверждено соответствующее положение и созданы первые 27 центров в регионах. На данный момент все центры прошли процедуру государственной регистрации как юридические лица публичного права и включены в сеть распорядителей бюджетных средств в органах Государственной казначейской службы Украины.

Планируется, что в дальнейшем организационной основой для доступного, качественного и своевременного оказания бесплатной правовой помощи должна стать разветвленная сеть, состоящая минимум из 105 межрайонных и городских центров оказания такой помощи, которая позволит обеспечить надлежащий доступ к бесплатной вторичной правовой помощи. В таком случае каждый центр будет обслуживать приблизительно от 250 до 600 тыс. населения. Центры будут иметь статус межрайонных, городских (в городах с населением более 250 тыс.), а также межрайонных в городах с населением более 1 млн. Плотность размещения центров будет определяться, исходя из необходимости обеспечить прибытие адвоката к клиенту, задержанному в уголовно-процессуальном или административном порядке, в течение часа с момента уведомления о таком задержании.

Финансовый вопрос решен

Построение полноценной и эффективной системы предоставления бесплатной правовой помощи невозможно без надлежащего государственного финансирования. Первым и основным заданием финансовой составляющей формирования системы бесплатной правовой помощи является создание механизма надлежащей оплаты услуг адвокатов, которые оказывают бесплатную правовую помощь.

Сейчас оплата труда адвокатов, которые привлекаются к оказанию помощи гражданам по уголовным делам, регулируется постановлением Кабинета министров Украины №821 от 14.05.1999 «Об утверждении Порядка оплаты труда адвокатов по оказанию гражданам правовой помощи по уголовным делам за счет государства», которое теряет силу с 1.01.2013. В государственном бюджете на 2012 г. на оплату труда адвокатов предусмотрено 1,85 млн грн.

В то же время, ориентировочная сумма, необходимая для оплаты услуг и возмещения расходов адвокатов по оказанию бесплатной вторичной правовой помощи согласно постановлению КМУ №305 от 18.04.2012, по расчетам Координационного центра оказания бесплатной правовой помощи, в 2013 г. составляет 94,6 млн грн, в 2014 – 157 млн грн, в 2015 – 164,6 млн грн.

Другой важной составляющей финансирования являются расходы на развитие сети центров оказания бесплатной правовой помощи. В государственном бюджете на 2012 г. на эти цели предусмотрено 7,6 млн грн. Но существует потребность в дополнительном финансировании в размере 5,6 млн грн, из которых по ходатайству министра юстиции решением Кабинета министров дополнительно выделено 3 млн грн.

Для обеспечения создания в 2013 г. 45 межрайонных центров оказания бесплатной вторичной правовой помощи, а также для обеспечения функционирования созданных в 2012 г. центров необходимы расходы в ориентировочном объеме 185,7 млн грн, в т. ч. 34,5 млн грн – на оплату труда штатных работников центров, 51,36 млн грн – на оборудование центров мебелью и техникой, ремонт помещений, подключение к каналам связи, организацию IP-телефонии и электронного документооборота.

Для обеспечения функционирования центров, созданных в 2012–2013 гг., и создания новых центров оказания бесплатной вторичной правовой помощи в 2014 г. необходимы расходы в ориентировочном объеме 220,5 млн грн, в т. ч. 58,6 млн грн – на оплату труда работников центров, 29,01 млн – на оборудование центров мебелью и техникой, ремонт помещений, подключение к каналам связи, организацию IP-телефонии и электронного документооборота.

Общий запланированный объем Государственной целевой программы формирования системы бесплатной правовой помощи в Украине на 2013–2017 гг. составляет 402 млн грн.

В Государственном бюджете на 2013 г. расходы на формирование и функционирование системы бесплатной правовой помощи утверждены в сумме 51 млн грн, в т. ч. на оплату услуг адвокатов – 29 млн грн, на оплату труда административного персонала центров – 9 млн грн, на развитие информационно-телекоммуникационной системы и проведение капитального ремонта помещений – 5 млн грн. Выделенных средств достаточно для обеспечения полноценной работы системы бесплатной правовой помощи с 1 января 2013 г. При внесении изменений в Госбюджет на 2013 г. по результатам его выполнения в 1 квартале 2013 г. ожидается увеличение расходов до необходимого уровня.

В заключение хотелось бы отметить, что Закон «О бесплатной правовой помощи» призван способствовать обеспечению конституционного права граждан и всех иных лиц на правовую помощь (ст. 29 Конституции). Однако его реализация во многом будет зависеть от создания действенных механизмов правоприменения.

КОММЕНТАРИИ

Наталья Марчук, судья Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел:

– Система предоставления бесплатной правовой помощи на законодательном уровне урегулирована в достаточной мере. Во всяком случае, более конкретно и детально, если сравнивать с тем, как было ранее. Но результат того или иного мероприятия зависит от стараний исполнителя, в данном случае от того, как адвокаты будут исполнять свои обязанности. Поэтому даже при несовершенном законодательстве ответственный подход к работе может многое компенсировать, и наоборот, при совершенном правовом поле, если не будет усердия, не будет и результата.

На сегодня сложно сказать, как все будет на практике, для этого необходимо время, чтобы сформировалась общая картина. В любом случае адвокат обязан выполнять свою работу качественно, независимо от кого, кому он предоставляет услуги. С другой стороны, я понимаю и адвокатов, которым за свою работу хочется получать достойную оплату. Раньше адвокаты не проявляли особого желания работать по назначению органов следствия, суда, необходимо было приложить много усилий, чтобы обеспечить их присутствие в судебном заседании, и качество таких услуг в большинстве случаев практически сводилось к нулю.

Петр Бойко, вице-президент Союза адвокатов Украины:

– Я думаю, что при надлежащем финансировании система предоставления бесплатной правовой помощи заработает. Многие мои коллеги уже готовы в этом участвовать. Но не факт, что это будет правовая помощь на очень высоком профессиональном уровне, поскольку за хорошее качество необходимо соответственно платить. Вместе с тем, для многих, особенно молодых адвокатов это будет хорошим стимулом, поскольку они смогут и опыта набраться, и зарекомендовать себя. Да и опытные адвокаты, специализирующиеся не на уголовном праве, при желании смогут таким образом переквалифицироваться и набраться соответствующего опыта. Кроме того, у многих адвокатов нет клиентов, и для них это будет шанс получить хоть какие-то заказы и заработать хоть какие-то деньги.

Лидия Изовитова, председатель Национальной ассоциации адвокатов и Совета адвокатов Украины:

– Мне кажется, пока сложно давать оценку качеству оказания правовой помощи, поскольку соответствующие комиссии еще не созданы. Но думаю, что все проблемы, которые есть и которые возникнут в дальнейшем, будут решены. В нашем государстве существует политическая воля для эффективной реализации законодательства, связанного с оказанием правовой помощи. Отмечу, что наши адвокаты, возглавившие региональные центры правовой помощи, разбираются в том, как сделать равным доступ к такой помощи. Они разбираются во многих нюансах, а значит, смогут обеспечить эффективную защиту на ранних стадиях. Адвокатское сообщество сделает все возможное, чтобы малообеспеченным и незащищенным гражданам предоставлялась качественная правовая помощь, ведь адвокаты всегда несли на себе эту ношу.

Андрей Вишневский, директор Координационного центра по предоставлению правовой помощи при Министерстве юстиции Украины:

– Не соглашусь с тем, что государство предлагает условия для работы адвокатов хуже, чем те, которые они имеют, работая с частными клиентами. Возможно, это в какой-то степени верно по отношению к крупным городам, но что касается сельских районов, то однозначно нет. Центры правовой помощи будут созданы на территории всей Украины, и каждый адвокат сможет оказывать помощь в том районе, где находится его рабочее место, например, выезжать на задержания или посещать судебные заседания и т. д. А поскольку в таких районах у адвокатов немного богатых клиентов, а подчас вообще никаких нет, возможность таким образом заработать, думаю, многих будет стимулировать к оказанию качественной правовой помощи. На сегодняшний день уже отобрано и внесено в реестр более 2,5 тыс. адвокатов, а это даже больше, чем необходимо. В свою очередь, это уже порождает конкуренцию, поскольку в Госбюджете предусмотрена сумма в размере 29 млн грн, и понятно, что заработок зависит от того, на какое количество адвокатов это число разделить.

Международный опыт предоставления бесплатной правовой помощи

Болгария

В 2005 г. создано специальное государственное учреждение – Национальное бюро правовой помощи. В 2010 г. общие расходы на бесплатную правовую помощь в уголовных и гражданских делах составили 4,1 млн евро, из которых 3,3 млн были израсходованы на помощь в уголовных делах - это 0,54 евро на душу населения. На этапе следствия по уголовным делам, которые слушались в райсудах, адвокатов не было у 44% подсудимых, а 38% подсудимых не имели адвоката в зале суда. В окружных судах, которым подведомственны более тяжкие преступления, не имели адвокатов 20% подследственных и 11% подсудимых.

Грузия

Служба бесплатной правовой помощи является государственным юридическим лицом при Министерстве исправления правонарушителей и правовой помощи, руководитель которого назначает ее директора. В 2010 г. бюджет службы составил 1,1 млн евро, и она обеспечила представительство граждан в 9596 делах. Адвокаты, которые предоставляют бесплатную правовую помощь, получают фиксированную заработную плату, которая составляет 420 евро в месяц в Тбилиси и 350 евро в регионах. Приглашенные адвокаты, внесенные в госреестр, вознаграждаются за услуги в соответствии с предоставленным ими перечнем произведенных действий и подготовленных документов.

Молдова

Предоставлением бесплатной правовой помощи занимаются Министерство юстиции и Национальный совет по вопросам гарантированной государственной правовой помощи. Последний представляет собой коллегиальный орган, в состав которого входят 7 лиц. Среди них 2 представителя Минюста, 2 – коллегии адвокатов, 1 – Высшего совета магистратуры, 2 – Министерства финансов. Закон не предусматривает оплату труда членов или постоянных сотрудников совета, однако обязывает Министерство юстиции обеспечивать его технической помощью, в частности, секретарскими услугами. В 2010 г. бюджетные ассигнования на бесплатную правовую помощь составили 400 тыс. евро, или 0,11 евро на душу населения, ее получили 23 тыс. лиц.

Литва

В республике существует 5 региональных Служб предоставления гарантированной государством правовой помощи, которые представляют собой государственные бюджетные учреждения, основанные Министерством юстиции. По состоянию на 1.01.2012 в реестре адвокатов, которые постоянно или эпизодически предоставляют такие услуги, насчитывалось 376 человек. В 2010 г. сумма, выделенная из госбюджета на бесплатную правовую помощь, составила 3,9 млн евро.