Фемида требует реформы

Комиссия по вопросам правосудия Конституционной Ассамблеи, на рассмотрении которой находится проект Закона «О внесении изменений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей», пока свое одобрение не высказала. По мнению ее членов, необходимо сначала разработать концепцию изменений, и лишь потом – законопроект. Однако указанный документ уже успел одобрить Совет судей Украины, который рассмотрел его на своем заседании 30 ноября с. г. Впрочем, называть его «законопроектом» пока рано – он не зарегистрирован в парламенте, и вокруг него идут активные дискуссии. Остановимся на их ключевых моментах.

Высший совет юстиции: судейское большинство

Вопрос о порядке формирования состава Высшего совета юстиции «висит в воздухе» уже давно. В рекомендациях Венецианской комиссии (далее – ВК) четко звучит положение о том, что большинство в этом органе должны составлять судьи. Но эта идея пока так и не была реализована: процент судей в составе ВСЮ увеличился, но они не составляют большинство. Кроме того, их кандидатуры вносят представители прокуратуры, парламента и Президент, что также не отражает в полной мере чаяния ВК. В своей Резолюции №1862 (2012) ПАСЕ прямо указывает, что состав ВСЮ противоречит принципу разделения власти и подрывает независимость судебной системы, поэтому ассамблея просит принять поправки в соответствующие законы и реально устранить представителей ВР, Президента и прокуратуры от членства в ВСЮ.

Предлагаемые в упомянутом проекте изменения к ст. 131 Конституции, которые предусматривают новый порядок формирования Высшего совета юстиции, выписаны так, что численное количество членов ВСЮ сохраняется, но 12 из 20 человек предлагается избирать или назначать высшим органом судейского самоуправления – съездом судей Украины. При этом должно обеспечиваться представительство судов разных инстанций и специализаций. Плюс еще три человека – представители судебной системы будут входить в состав ВСЮ по должности: председатели Конституционного Суда, Верховного Суда и Совета судей Украины. Оставшиеся пять кресел предлагается распределить следующим образом: оставить в составе ВСЮ Генерального прокурора Украины, который будет входить в него по должности, а также двух представителей адвокатуры, избранных съездом адвокатов, и двух представителей высших учебных заведений, которые будут избраны представителями этих учебных заведений. Иными словами, 15 человек будут представлять судебный корпус, а исполнительная и законодательная ветви власти, по сути, останутся «не у дел».

Как отмечают авторы проекта, при его подготовке были учтены положения европейских стандартов, а также выводы Венецианской Комиссии. В частности, согласно Рекомендации Комитета министров Совета Европы №2 94 (12) «Независимость, действенность и роль судей», орган, принимающий решения об отборе и продвижении судей, должен быть независимым от правительства и администрации. Европейская хартия о законе «О статусе судей» (п. 1.3) также закрепляет, что по каждому решению относительно отбора и назначения судьи на должность, повышения по службе или прекращения его полномочий законом должно быть предусмотрено вмешательство органа, независимого от исполнительной и законодательной власти, в составе которого не менее половины членов – судьи, избранные их коллегами, и в котором было бы гарантировано широкое представительство судейского корпуса.

Безграничные полномочия?

Стоит отметить, что вопросами состава (к слову, некоторые ученые желают отдать место в Совете омбудсмену) предложения относительно реформирования ВСЮ не ограничиваются. Речь идет и о расширении его компетенций, а также о том, чтобы прямо закрепить в Конституции полномочия по назначению судей на административные должности Высшим советом юстиции – очевидно, чтобы устранить возможность повторного появления противоречий, которые терзали судебную систему в прошлом.

Проект содержит еще одну, на первый взгляд, «неприметную» деталь, реализация которой позволит, возможно, безгранично расширить полномочия ВСЮ. Так, предлагается предусмотреть в Конституции положение о том, что к компетенции ВСЮ принадлежит «осуществление иных полномочий, определенных Конституцией и законами Украины».

Единый дисциплинарный

Одним из предложений, прозвучавших в ходе заседания Совета судей Украины, стала передача всего объема функций по привлечению судей к дисциплинарной ответственности Высшему совету юстиции. Сразу оговоримся, что оно не набрало необходимого количества голосов – возможно, поскольку не было предусмотрено изначальным проектом и оформлено надлежащим образом. Однако мнения разделились: с одной стороны, по мнению членов ССУ, это способствовало бы формированию единой дисциплинарной практики и устранению разночтений понятия «нарушение присяги», но с другой, ограничивало бы возможность обжалования решений. Кроме того, жалобы, которые находятся сейчас на рассмотрении ВККС, «перекочевали» бы ко ВСЮ, и не факт, что ситуация от этого улучшилась бы.

Напомним, сейчас решение ВККС о наложении дисциплинарных взысканий, а именно выговора, судьи могут обжаловать в Высший совет юстиции. В случае же, если такое право из законодательства исчезнет, останется лишь один орган, уполномоченный рассматривать жалобы – Высший административный суд Украины. Решить данный вопрос можно было бы, предоставив судьям право апелляции, т. е. создав две инстанции по указанным категориям дел.

А нужен ли прокурор?

Всеукраинская конференция работников прокуратуры, согласно предложенным изменениям в ст. 1З1 Конституции, теряет статус субъекта, уполномоченного назначать своих представителей в Высший совет юстиции. Как уже было сказано, в состав ВСЮ по должности будет входить только Генпрокурор. Сохранение за ним статуса объясняется тем, что Совет продолжает осуществлять полномочия, касающиеся принятия решений о нарушении прокурорами требований относительно несовместимости, а также по рассмотрению жалоб на решения о привлечении прокуроров к дисциплинарной ответственности. В то же время, целесообразность пребывания в ВСЮ представителя прокуратуры вызывает вопросы, ведь упомянутая функция реализуется Советом очень редко: таких решений ВСЮ не припомнить ни за 2011, ни за текущий год. Но если таких случаев практически нет сегодня, это не означает, что их не будет в дальнейшем.

ВСЮ: ответственный за неприкосновенность

Еще одним немаловажным аспектом изменений является новый порядок снятия судейской неприкосновенности. В п. 12 Заключения CDL-AD (2007) 00З ВК отметила, что сомнительно положение, согласно которому «судьи имеют неприкосновенность и иммунитет от ареста, кроме случаев предоставления согласия Верховной Радой. Это неправильно, что парламент играет какую-то роль в свободе судейского иммунитета». По мнению ВК, в Конституцию следует внести несколько изменений, в которых, в частности, предусмотреть снятие судейского иммунитета не Верховной Радой, а «действительно независимым судебным органом».

Таким образом, в случае внесения изменений в Конституцию в части состава и порядка формирования ВСЮ, полномочия по предоставлению согласия на задержание или арест судьи могут быть возложены именно на этот орган.

Суд ликвидирован – судья уволен

Положениями проекта предлагается, чтобы образование, реорганизация и ликвидация судов, а также определение их сети осуществлялись законами, а не указами Президента Украины (изменения в ст. 85, 125 Конституции). Это позволит учесть рекомендации ВК, которая в п. 16, 130 Заключения CDL-AD (2010) 026 отметила, что Основной Закон должен предусматривать, чтобы суды создавались законами, принятыми Верховной Радой, которые выше в иерархии норм, чем указы.

Однако вопросы вызывает другой аспект: дополнение ч. 4 ст. 126 Конституции п. 10, согласно которому расширяется перечень оснований для увольнения судьи. Так, предлагается, чтобы в случае отказа от перевода в другой суд (если суд ликвидируется или реорганизуется) судью увольнял орган, который его избрал или назначил. В связи с этим вспоминаются страсти, кипевшие не так давно вокруг Верховного Суда Украины, когда законодатели предложили сократить число его судей до 20. Тогда отсутствие оснований для увольнения «лишних» судей фактически стало сдерживающим фактором «сокращений».

Но следует отметить, что наличие такого пункта могло бы привнести и положительные моменты. Как отмечает руководство Государственной судебной администрации, был бы решен вопрос с порядком оплаты труда судей, которые работали в ликвидированном суде, и дальнейшая карьера которых «зависла в воздухе». Недавняя практика ликвидации ряда военных судов показала, что отсутствие урегулирования в данном вопросе вызвало поток исков от таких судей, которые требовали вознаграждения, рассчитать которое по прошлому месту работы было некому.

Без «испытательного срока»

Уже сейчас можно прогнозировать, что после передачи проекта в парламент самые горячие споры разразятся вокруг предложения лишить Верховную Раду права участвовать в избрании судей на должности и увольнении с должностей. Так, согласно положениям законопроекта, парламент полностью лишается права избирать на должности и увольнять с должностей судей судов общей юрисдикции. Указанные изменения позволят учесть позицию Венецианской Комиссии, изложенную в п. 29 Заключения CDL-AD (2007) 003, о том, что «назначение судей обычных (не конституционных) судов не является надлежащим предметом для голосования в парламенте, так как есть опасность, что политические соображения будут преобладать над объективными качествами кандидата».

Согласно предложенным в законопроекте изменениям, предлагается отменить 5-летний срок назначения на должность судьи впервые и предусмотреть, что назначение судьи на должность осуществляется Президентом бессрочно, причем только на основании и согласно представлению Высшего совета юстиции. Т. е. роль Президента Украины будет носить фактически церемониальный характер и зависеть от содержания волеизъявления ВСЮ (изменения в п. 23 ч. 1 ст. 106, ч. 1 ст. 128 Конституции). Аналогичные по содержанию положения касаются и права Президента на перевод судей – решение Президента также будет зависеть от содержания представления Высшей квалифкомиссии судей и согласия судьи на перевод.

В то же время, существует иная точка зрения членов Конституционной Ассамблеи. Например, чтобы судьи избирались народом – тогда судья будет чувствовать себя ответственным перед людьми, приходящими в суд, ведь именно от них будет зависеть его будущая каденция.

Возрастом не вышли

Параллельно с отменой 5-летнего испытательного периода проект предполагает повысить требования к лицам, которые могут претендовать на занятие должности судьи. В частности, согласно изменениям в ч. 3 ст. 127 Конституции, минимальный возраст для кандидата будет составлять уже не 25 лет, как сейчас, а 30. Также возрастают требования относительно минимального стажа в отрасли права – с 3 до 5 лет. Такие изменения направлены на то, чтобы на должности судей назначались только лица, которые по своему квалификационному уровню и жизненному опыту могут профессионально и достойно выполнять функции представителей судебной власти.

Действительно, с учетом автоматизированной системы распределения дел в судах, когда любое дело теоретически может попасть и неподготовленному судье, сложно сказать, насколько качественно оно будет им рассмотрено.

В то же время, вызывает вопросы предельная граница пребывания в должности судьи, которая повышается с 65 до 70 лет. В судейских кругах знают, какая, по крайней мере, на текущий день, огромная и неуреглированная законодательством стандартная нагрузка на судью. Сможет ли он доработать в таких условиях до «пенсии»? Вероятно, повышая максимальный возраст, было бы логично повысить и уровень социального обеспечения представителей Фемиды.

Законопроектом также предлагается установить, что отбор кандидатов на должность судьи осуществляется на конкурсной основе. Как конституционный принцип судопроизводства предлагается закрепить положение об автоматизированном распределении дел между судьями (это положение, кстати, Совет судей не одобрил). Примечательно, что при этом исключаются положения о том, что судьями специализированных судов могут быть лица, у которых есть профессиональная подготовка по вопросам юрисдикции этих судов.

Таким образом, следующий шаг по внесению изменений в Конституцию активно обсуждается. Вопрос только в том, когда все ключевые участники процесса приступят к практической реализации реформы.

КОММЕНТАРИИ

Николай Мельник, член Конституционной Ассамблеи:

– Предполагается воплотить в Конституции рекомендацию Венецианской комиссии об увеличении представительства судей в ВСЮ. По проекту, 12 членов этого органа должен выбирать Съезд судей из числа судей. Это соответствует европейским стандартам, согласно которым для обеспечения независимости таких органов как минимум половину их членов должны составлять судьи, избранные самими судьями. Однако эта новелла не вызывает большого оптимизма относительно усиления гарантий независимости судей. Ведь, как известно, европейские стандарты действуют по-европейски в Европе, а в Украине приобретают характерные особенности. Следует отметить, что и без этой новеллы в последние годы количество судей в ВСЮ увеличивается. Вот и съезд адвокатов недавно назначил членом ВСЮ не адвоката, как это всегда было, а судью. Перед этим, в декабре 2010 г., Всеукраинская конференция работников прокуратуры назначила членом ВСЮ не прокурора.

В то же время, не усматривается оснований для введения в состав ВСЮ по должности председателя КСУ, который никоим образом не причастен к деятельности общих судов. Это же касается и председателя Совета судей Украины, который занимает должность на общественных началах. Тем более, что судебную систему в ВСЮ по должности представляет председатель Верховного Суда.

Ярослав Романюк, глава Совета судей Украины, первый зампредседателя ВСУ:

– Есть несколько принципиальных моментов проекта о внесении изменений в Конституцию относительно усиления гарантий независимости судей. Первый – предлагается, чтобы образование, реорганизация, ликвидация судов, а также определение сети судов осуществлялось законами Украины, а не указами Президента. Второй – предлагается лишить парламент права участвовать в избрании судей и увольнении их с должностей. Т. е. парламент будет полностью отстранен от этих процессов. Третий принципиальный момент заключается в том, чтобы отменить 5-летний срок назначения судей на должность впервые. Предлагается, чтобы назначение осуществлялось Президентом бессрочно, но только в пределах представления Высшего совета юстиции. Иными словами, если ВСЮ вносит Президенту представление о назначении судьи на должность бессрочно, Президент не имеет права отказать в назначении. Таким образом, его роль будет сугубо церемониальной. Четвертый момент – вносятся предложения о порядке формирования состава ВСЮ. Фактически, 15 человек в его составе будут представителями судебного корпуса.

Владимир Олийнык, первый заместитель председателя Комитета Верховной Рады по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности:

– Эти изменения являются требованием Совета Европы, поскольку для формирования независимой ветви судебной власти необходимо менять Конституцию. Основных изменений должно быть два: невозможность парламента назначать и увольнять судей, поскольку по общим принципам одна ветвь власти не может формировать другую. Второе изменение должно коснуться формирования состава Высшего совета юстиции. Воплотить задуманное можно двумя путями. Первый – это внести изменения в Конституцию в соответствии с разд. 13 Основного закона, т. е. когда проект изменений подается Президентом или не менее чем третью народных депутатов от конституционного состава Верховной Рады при наличии выводов КСУ. Второй путь состоит в принятии новой Конституции через референдум. Во втором случае необходимо не допустить ситуации, имевшей место в 2000 г., когда по результатам референдума парламентарии так и не имплементировали народное волеизъявление.

Владимир Колесниченко, председатель Высшего совета юстиции:

– По моему мнению, Высший совет юстиции должен состоять не менее чем из 10 судей, и по должности туда должен обязательно входить председатель Верховного Суда Украины. Судьи должны избираться на конференциях судей по специализации. От общей юрисдикции, например, 5 судей, от хозяйственной и административной – по 2. В состав Совета не могут входить судьи, занимающие административные должности. Кроме того, обязательно должно быть представительство первой инстанции, апелляции и кассации. Ни председателя Конституционного Суда Украины, ни председателя Совета судей Украины в составе ВСЮ быть не должно.

Вадим Колесниченко, член Комитета Верховной Рады по вопросам правосудия:

– Безусловно, такие изменения необходимы, этого от нас требует европейское сообщество. Процедура принятия будет выглядеть так: законодательная инициатива сначала будет проголосована в Верховной Раде, затем отправлена на экспертизу в Конституционный Суд Украины, а потом через сессию должно быть еще одно голосование, где необходимо набрать 300 голосов народных избранников. Не исключено, что можно пойти путем референдума, но для этого необходимо в поддержку изменений в Основной Закон собрать 3 млн подписей в 2/3 областей по 100 тыс. в каждой. Если это получится сделать, то через 40 дней власть обязана будет провести референдум, результаты которого являются окончательными и вступают в силу с момента подведения итогов референдума.

Зарубежный опыт

Грузия: ВСЮ – независимый институт судебной власти

Судьей может быть гражданин Грузии в возрасте от 28 лет, если он имеет юробразование и, как минимум, 5 лет опыта работы по специальности. Управление судебной системой и конкурсный отбор судей осуществляет Совет юстиции, состоящий из 12 членов (по 4 представителя от законодательной, исполнительной и судебной власти). Судей городских, районных в городах и областных судов сроком на 10 лет назначает президент. Следует отметить, что ВСЮ, который был совещательным органом по судебным делам при президенте, не так давно был преобразован в независимый институт судебной власти. Сегодня ВСЮ непосредственно отвечает за отбор, назначение и увольнение судей районных (городских) и апелляционных судов.

Азербайджан: зависимый судебно-правовой совет

Судьями могут быть граждане Азербайджанской Республики в возрасте не моложе 30 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юрспециальности не менее 5 лет. Отбор судей регулируется Законом «О Судебно-правовом совете». Именно этот совет проводит отбор кандидатов в судьи и вносит представление на назначение кандидата президенту страны, который и назначает судей. Анализ основных законов, которые регулируют назначение судей (Конституция Азербайджана, законы «О Судебно-правовом совете», «О судах и судьях»), показывает, что сегодня в Азербайджане глава государства при назначении судей имеет достаточно большое влияние: решение об окончательном назначении находится в его руках, при этом он не обязан отчитываться о своем решении и вправе не учитывать предложения Судебно-правового совета.

Молдова: Высший совет магистратуры

До открытия Национального института юстиции в ноябре 2007 г. Закон «О статусе судьи» для занятия должности судьи предусматривал ограничение по возрасту в 30 лет. Затем в этот закон были внесены изменения, и теперь у всех слушателей института, независимо от возраста, появилась возможность претендовать на судейский пост. Таким образом, после нескольких выпусков в институте судейский корпус Молдовы пополнился молодыми кадрами. Некоторым из них недавно исполнилось 24 года. Отбор судей в Молдове находится в компетенции Высшего совета магистратуры. Назначение на должность осуществляется президентом страны, который имеет право отвергнуть предложенных кандидатов. Однако независимость судебной системы обеспечивается тем, что глава государства должен обосновать свой отказ и (что самое важное) в случае повторного выдвижения Советом президент должен назначить кандидата.

Армения: «угодных» выбирает президент

В Армении президент может по своему усмотрению принимать или отклонять кандидатуры на должность судьи или на продвижение, не указывая при этом причину. Ситуация усугубляется тем, что критерии, выдвигаемые президентом, совершенно неясны, так как он не обязан объяснять свое решение. Выбор осуществляется из кандидатов, которые находятся в резервном списке, сформированном Школой судей по итогам процедуры тестирования. В соответствии с армянским законодательством, каждый гражданин Армении от 22 до 60 лет, имеющий высшее юробразование («специалист с дипломом»), теоретически имеет право на участие в отборе.

Беларусь: лично главой страны

Судьей может быть гражданин Беларуси, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, не совершивший порочащих его поступков, имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 2 лет. Председатель и судьи Верховного суда назначаются на должность президентом с согласия Совета Республики. Иные судьи назначаются президентом лично.