Пыткам – бой

Не так давно Президент Украины Указом №619/2012 ликвидировал Комиссию по вопросам предупреждения пыток. Такой шаг Главы государства некоторыми СМИ, не разобравшимися в ситуации до конца, был воспринят негативно: мол, нет Комиссии – нет проблемы? Однако в самом документе четко прописано, что он был издан в связи с тем, что 2 октября с. г. принят Закон «О внесении изменений в Закон Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека», который вступил в силу 4 ноября, положив начало работе национального превентивного механизма (далее – НПМ). Но, похоже, столь весомый аргумент не смог убедить скептиков в логичности и необходимости таких действий. Впрочем, и внедрение самого НПМ далеко не все восприняли позитивно, считая его малоэффективным в борьбе с пытками, а то и очередной фикцией, направленной на оболванивание украинских граждан.

Вместе с тем, необходимость создания национального превентивного механизма возникла не вчера. Еще в 2006 г. Украина присоединилась к Факультативному протоколу к Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Указанный документ обязывает присоединившиеся к нему государства в течение года с момента его ратификации создать независимый национальный орган или совокупность органов – т. н. национальный превентивный механизм. Как будет работать НПМ и какие на него возлагаются функции, выясняла «Судебно-юридическая газета».

Применение пыток, да и другие преступления, связанные с нарушением прав человека, для Украины тема актуальная. Так, по данным Государственной судебной администрации Украины, в 2011 г. по ст. 127 УК Украины «Пытки» были осуждены 42 человека. Возможно, в масштабах многомиллионного государства эта цифра незначительная. Но если учесть, что это только вершина айсберга, что никто не знает, сколько аналогичных преступлений не раскрыто, а о скольких даже не заявлено, картина вырисовывается печальная.

К тому же, в нашей стране есть и другая проблема, которая в какой-то степени способствует появлению пыток – отечественная Фемида широко и не всегда обоснованно применяет такую меру пресечения, как взятие под стражу. За последние 10 лет Украина вошла в пятерку стран – лидеров по количеству обращений граждан в Европейский суд по правам человека. И как свидетельствуют статистические данные, значительное количество таких заявлений связанно именно с нарушениями ст. 3, 5 и 6 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод (1950 г.). В частности, в решении по делу «Харченко против Украины» Европейский суд констатировал, что нарушение Украиной ст. 5 указанной Конвенции носит систематический характер. Ведь именно на начальных стадиях заключения, таких как взятие под стражу, люди поддаются пыткам и иному жестокому обращению.

Уполномочен защищать

Безусловно, до принятия законодательных новшеств Уполномоченным по правам человека также велась определенная работа. Однако полномочия омбудсмена в этой части были выписаны недостаточно четко, да и перечень мест, которые он имел право посещать, был невелик. Так, в п. 8 ст. 13 Закона «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» было обозначено, что омбудсмен имеет право в любое время посещать места предварительного заключения и содержания, учреждения отбывания наказаний и принудительного лечения и перевоспитания, а также психиатрические больницы. Целый ряд иных учреждений, в которых свобода людей в той или иной степени ограничена, ранее был «за бортом».

В соответствии с новой редакцией указанной нормы, омбудсмен имеет право беспрепятственно посещать места, в которых лица принудительно содержатся по судебному решению или решению административного органа, в т. ч. изоляторы временного содержания, комнаты для задержанных и доставленных дежурных частей органов внутренних дел, пункты временного пребывания иностранцев и лиц без гражданства, которые незаконно находятся в Украине. Он также наделен правом посещать комнаты для пребывания временно задержанных военнослужащих, СИЗО, арестные дома, уголовно-исполнительные учреждения, приемники-распределители для детей, общеобразовательные школы и профессиональные училища социальной реабилитации, центры медико-социальной реабилитации детей, специальные воспитательные учреждения, воинские части, гауптвахты, дисциплинарные батальоны, специальные приемники для содержания лиц, подвергнутых административному аресту, городские, районные управления и отделы, линейные управления, отделы, отделения, пункты органов внутренних дел, специализированные автомобили (в т. ч. с конвоем), помещения (комнаты) для содержания подсудимых (осужденных) в судах, учреждения принудительного лечения и т. д. Причем приведенный перечень не является исчерпывающим.

Отметим, что суть НПМ не сводится только к праву омбудсмена и его представителей посещать места несвободы. Повышению эффективности его работы будет способствовать и ряд иных полномочий. Так, Закон дополнен ст. 19-1, в соответствии с которой Уполномоченный может: проводить опрос лиц, находящихся в местах несвободы, указанных в п. 8 ст. 13 Закона, с целью получения информации относительно обращения с ними и условий их содержания, а также опрос других лиц, которые могут предоставить такую информацию, и т. д.

Как работает НПМ

В случае выявления омбудсменом нарушений он вносит представление в орган, в ведении которого находится то или иное место несвободы. Кроме того, готовится отчет, в котором подробно излагаются выявленные нарушения прав человека и рекомендации по их устранению. Это достаточно действенный механизм.

По мнению скептиков, один из минусов НПМ – это его непрактичность. Якобы недостаточно четко выписан механизм реагирования Уполномоченного на выявленные нарушения. Однако это не отвечает действительности, и данное мнение возникло из-за неправильного понимания роли НПМ. В этой связи стоит отметить, что деятельность как самого омбудсмена, так и НПМ не должна дублировать работу иных органов и вмешиваться в их компетенции. Ведь одна из главных задач НПМ – добиться, чтобы другие госорганы действовали в соответствии с законом и не нарушали прав человека. Поэтому принятых изменений в Закон «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» вполне достаточно для того, чтобы национальный превентивный механизм заработал в полном объеме. В конце концов, изменения в закон об Уполномоченном готовились рабочей группой по разработке НПМ при Администрации Президента, международными экспертами, экспертами Совета Европы, а также офисом Уполномоченного.

Принцип конфиденциальности и ответственность

Один из принципов работы как Уполномоченного, так и НПМ отчасти основывается на конфиденциальности. Суть данной методики сводится к следующему: об обнаруженных нарушениях (за исключением грубейших нарушений прав человека, когда необходимо немедленно реагировать и отправлять документы в прокуратуру) направляется письмо в то или иное министерство с требованием устранить их в месячный срок. Например, речь может идти о проведении какого-то незначительного ремонта. И если по истечении отведенного времени реакции не последует, нарушитель уведомляется о том, что будет опубликован соответствующий отчет, и о допущенных нарушениях во всех подробностях узнает общественность.

Существенно влияет на эффективности работы НПМ наличие у Уполномоченного рычагов воздействия, в т. ч. в случае неисполнения его рекомендаций. Например, игнорирование требований омбудсмена влечет административную ответственность, предусмотренную ст. 188-19 КУоАП. В соответствии с указанной нормой, невыполнение законных требований Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека или создание препятствий в его работе, предоставление заведомо ложной информации, а также несоблюдение установленных законодательством сроков предоставления информации Уполномоченному влечет наложение на должностных лиц штрафа в сумме от 170 до 425 грн.

Будущее НПМ – за общественными организациями

В идеале департамент по вопросам реализации национального превентивного механизма (как структурная единица офиса Уполномоченного) – это лишь часть НПМ. Основная же роль должна возлагаться на общественные организации. В этой связи 8 ноября с. г. состоялось учредительное заседание Экспертного совета по вопросам реализации национального превентивного механизма при представителе Уполномоченного ВР по правам человека. На заседании были рассмотрены проекты положения и регламента Экспертного совета, а также план совместных действий на 2012–2013 гг. в направлении эффективного внедрения НПМ. В ближайшее время запланировано разработать и утвердить методологию мониторинга мест несвободы, алгоритмы проведения визитов в места несвободы различного типа, формы отчетности по результатам мониторинговых визитов, и, что немаловажно, механизм привлечения активистов гражданского общества к участию в таких визитах. Таким образом, с помощью Совета будут набираться все желающие, которым придется пройти соответствующее обучение и получить мандат от Уполномоченного на осуществление визитов в места несвободы.

Безусловно, для кандидатов будут установлены определенные критерии отбора – например, возраст, возможно, наличие полного среднего образования (человек должен суметь написать отчет по итогам визита). Также в отношении претендента не должно быть открытого уголовного дела, непогашенной судимости. Если человек соответствует этим критериям, он проходит обучение, Экспертный совет рекомендует его омбудсмену, и тот дает персональное поручение на год. С этого момента человек имеет право как представитель общественности проходить в закрытые учреждения с сотрудниками департамента. Понятно, что чем большее количество людей получат мандаты, тем сильнее будет «давление» на закрытые учреждения, и как результат, улучшатся условия содержания людей в них. Этот механизм апробирован во всем мире и доказал свою эффективность.

В Украине уже имеется некоторый опыт такой работы, и он дал свои результаты, поскольку удалось улучить условия содержания в изоляторах временного содержания при УВД. Отметим, что визиты будут планироваться, но проверки будут осуществляться внезапно, что очень важно. Поэтому каждый госслужащий должен понимать, что к нему в любое время дня и ночи могут прийти независимые наблюдатели и посмотреть, что происходит. Как показывает международный опыт, такое ожидание увеличивает законопослушность ответственных лиц.

Международный опыт

В международной практике существуют три основные модели превентивных механизмов. Суть первой в том, что когда избирается омбудсмен, его сотрудники осуществляют визиты в места несвободы. При второй модели создается независимый орган (несколько органов) специально для осуществления мониторинговых визитов. Например, в Новой Зеландии таких органов 7, в Великобритании – 18. И третья модель, выбранная Украиной, называется «Омбудсмен +», когда в структуре омбудсмена создается специальное подразделение плюс общественные организации, которые совместно с Уполномоченным осуществляют мониторинг. Отметим, что такой выбор не был случайным. Мест несвободы в Украине около 5,5 тыс., и находятся они в ведении 11 министерств и ведомств. Логично, что самостоятельно офис омбудсмена обеспечить систему регулярных визитов не сможет. Поэтому планируется, что система будет состоять из центрального офиса и региональных представительств, которых на сегодняшний день уже три, и в ближайшее время планируется создать еще несколько.

Подводя итог, следует отметить, что внедрение национального превентивного механизма – это большой шаг не только в борьбе с нарушениями прав человека, но и с преступлениями, посягающими на жизнь и здоровье людей. Именно благодаря НПМ в разы увеличится возможность гражданского общества осуществлять мониторинг за деятельностью государственных органов, в ведении которых находятся места несвободы. Данный подход, т. е. создание системы регулярных посещений мест несвободы экспертными органами, эффективнее всего способствует улучшению прозрачности и уменьшению числа злоупотреблений со стороны должностных лиц в местах заключения.

Комментарии: ЭКСКЛЮЗИВ

Юрий Белоусов, представитель Уполномоченного по вопросам реализации национального превентивного механизма:

– Ликвидация Комиссии по вопросам предупреждения пыток – логичный шаг, поскольку она изначально создавалась как промежуточный вариант, который был создан по инициативе омбудсмена Валерии Лутковской. Следовательно, изначально в качестве НПМ ее рассматривать было нельзя. Во-первых, это консультативно-совещательный орган, который в принципе не являлся независимым. Во-вторых, он работал не на постоянной основе, основной формой его работы были заседания, т. е. члены Комиссии приходили, совещались, но никуда особо не выезжали. В-третьих, их полномочия были выписаны Указом Президента, а он не может расширять или изменять те законы, которыми прописаны условия посещения мест несвободы. В принципе, Комиссия создавалась для того, чтобы наработать лучшие практики НПМ.

Назар Кульчицкий, правительственный Уполномоченный по делам Европейского суда по правам человека:

– Национальный превентивный механизм, по моему мнению, должен действовать на опережение, делать все для недопущения ситуаций, связанных с нарушением прав человека. Он по своей природе не может проводить расследования в качестве правоохранительного органа – это не его функция. Нельзя превращать НПМ и омбудсмена в еще один следственный или карательный орган. Повторюсь, его функция состоит в предупреждении таких ситуаций.

Евгений Захаров, директор Харьковской правозащитной группы:

– Вопросы ведения НПМ – это в основном вопросы относительно условий содержания арестованных и заключенных. Ведь в некоторых наших местах несвободы можно производить пытки, как раз используя условия содержания – тесные, душные помещения, отсутствие элементарных условий для поддержания личной гигиены. Когда человека держат в таких условиях, НПМ должен это обнаруживать и соответствующим образом реагировать, определять, насколько такие «стандарты» соответствуют законодательству. Или, например, следить за тем, чтобы корреспонденция, которая не должна проверяться, скажем, письма к Уполномоченному по правам человека, прокурору или в Европейский суд, не перлюстрировалась, как это происходит сейчас. Вот такого рода вещами должен заниматься НПМ и менять ситуацию.

Татьяна Варфоломеева, ректор Академии адвокатуры Украины, президент Союза адвокатов Украины:

– Ликвидация Комиссии по вопросам предупреждения пыток была связана с созданием национального превентивного механизма. Думаю, это вполне логичный шаг, и офис Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека с задачей по его развитию справится лучше. В западных странах такой механизм отлажен и работает практически идеально. Но он формировался годами с учетом национальных, культурных и прочих особенностей государств. Конечно, не факт, что все зарубежные наработки в этой области приживутся в Украине, но начинать с чего-то необходимо. Поэтому на начальном этапе без ошибок не обойдется. Но в любом случае принятые изменения и внедрение НПМ только позитивно отразятся на правах человека.

Сергей Сидоренко, первый заместитель председателя Государственной пенитенциарной службы Украины:

– Внедрение национального превентивного механизма – это достаточно весомый шаг в сторону демократизации общества. Украина в еще 2006 г. ратифицировала Факультативный протокол к Конвенции ООН против пыток и обязалась в течение года создать один или несколько национальных превентивных механизмов по предотвращению пыток. Этот инструмент предусматривает усиление влияния гражданского общества на действия власти. Поэтому представители указанных превентивных механизмов имеют право на беспрепятственное посещение любых мест предварительного заключения или отбывания наказаний под контролем государства. Сейчас продолжается работа в данном направлении.

Модели превентивных механизмов

Модель 1. Сотрудники омбудсмена осуществляют визиты в места несвободы.

Модель 2. Создается независимый орган (несколько органов) специально для осуществления мониторинговых визитов (например, в Новой Зеландии таких органов 7, в Великобритании – 18).

Модель 3. «Омбудсмен +»: в структуре омбудсмена создается специальное подразделение плюс мониторинг общественных организаций (Украина)

Уполномоченный Верховной Рады по правам человека имеет право: