Судья Высшего административного суда Украины Владимир Бутенко: «Судебная власть призвана выступить арбитром между обществом и государством, и как раз эту задачу в большей мере выполняют административные суды»

«Судебно-юридическая газета» продолжает серию интервью, приуроченных к юбилею системы административных судов, которой в этом году, напомним, исполняется 10 лет. Как происходило создание системы, с какими трудностями пришлось столкнуться на начальном этапе и какие проблемы приходится решать сегодня, в эксклюзивном интервью рассказывает один из первых судей Высшего административного суда Украины Владимир Бутенко.

– Владимир Иванович, 1 октября 2012 г. исполнилось 10 лет со дня основания Высшего административного суда Украины. Что предшествовало созданию системы административных судов? С какими трудностями пришлось столкнуться на начальном этапе становления?

– Безусловно, когда что-то начинаешь с чистого листа, всегда приходится сталкиваться с трудностями. Создание Высшего административного суда, как, собственно и зарождение административной юстиции, не является  исключением. За 70 лет советской власти и годы независимости Украины трудно припомнить, когда бы так резко создавалась совершенно новая система судов. Исключением, пожалуй, можно считать хозяйственные суды. Но система хозсудов, по большому счету, была создана на базе судов арбитражных, поэтому ее становление проходило более гладко.

Что предшествовало созданию административной юстиции? В первую очередь, осознание того, что все-таки необходимо создавать суды, которые рассматривали бы особую категорию дел, связанную со спорами при участии государства как стороны процесса. Разумеется, что без законодательной базы не обошлось. В этой связи хочу напомнить, что первое официальное упоминание о Высшем административном суде было закреплено в уже недействующем Законе «О судоустройстве Украины» 2002 г. Собственно, как только этот Закон вступил в силу, началась работа по созданию системы административных судов.

Инициатива создания Высшего административного суда исходила от Верховного Суда Украины. Вдохновителем и организатором создания всей системы административных судов был первый заместитель председателя ВСУ Владимир Стефанюк, к сожалению, не доживший до того дня, когда ВАСУ начал работать. Этот человек был очень инициативным, энергичным, и благодаря этому он успел провести ту работу, которая оказалась ключевой. В первую очередь, она заключалась в необходимости воплощения положений Закона, поскольку мы задекларировали, что каждую систему специализированных судов венчают высшие суды. Данная идея витала давно, и сторонников у нее было много. Например, ученый, судья Конституционного Суда Виктор Шишкин неоднократно подчеркивал, что система судов каждой юрисдикции должна иметь во главе высший специализированный суд. Как известно, первые 9 судей ВАСУ, среди которых посчастливилось быть и мне, были избраны Верховной Радой Украины 11 декабря 2003 г.

Первый год был очень трудным, поскольку противников идеи создания системы админсудов было немало. Мы часто бывали в Киеве, собирались, но юридической силы такие встречи не имели, поскольку не решался вопрос с назначением председателя ВАСУ. И только в конце 2004 г., когда Указом Президента Украины председателем ВАСУ был назначен Александр Пасенюк, началась непосредственная работа: мы передали в создаваемый суд свои трудовые книжки, появился первый приказ по суду, и все новоизбранные 9 судей приступили к мероприятиям по созданию Высшего админсуда. Нужно было найти помещение, где можно было бы проводить организационные мероприятия и рассматривать дела. Работа по юридической регистрации суда тоже заняла немало времени. Непросто проходил и процесс принятия Кодекса административного судопроизводства Украины.

Но одной из ключевых трудностей при создании ВАСУ, а затем апелляционных и окружных админсудов было отсутствие со стороны самих украинских судей веры в то, что это осуществимо. Часть судейского корпуса не поддерживала создание админюстиции, а часть просто не верила, что эта задача будет воплощена в жизнь. Например, когда в 2003 г. Владимир Стефанюк встречался с судьями Апелляционного суда Харьковской области, в котором я на тот момент был первым заместителем председателя, многие из моих коллег скептически относились к идее создания системы админсудов – мол, будет ли она развиваться, даст ли власть на это добро и т. п. А это, замечу, один из самых больших судов в Украине, где работает более 90 судей. Но лично я уже в то время был в числе тех, кто считал, что эта система имеет право на существование. И практика это подтвердила – когда суд заработал, начал рассматривать первые громкие дела, о ВАСУ заговорили на всю страну.

– В декабре 2003 г. Вы в числе 9 других судей были избраны судьей ВАСУ. По какому принципу отбирались кадры? И с чем было связано именно такое количество судей?

– Это уже не секрет, и об этом в свое время много говорил первый председатель ВАСУ, а ныне судья КСУ Александр Пасенюк, что первых 10 кандидатов на должности судей ВАСУ подбирал лично Владимир Стефанюк. Указом Президента Украины уже тогда была определена численность Высшего админсуда в составе 65 судей, но при отсутствии материальной базы, да и юридического лица как такового не было смысла избирать сразу всех. И после того, как В. Стефанюк лично побеседовал с теми кандидатами, которые изъявили желание стать судьями ВАСУ (а таких на первых порах оказалось не очень много), определились первые 10 кандидатов. Кроме меня, это были Степан Матолич, Александр Панченко, Алексей Панченко, Александр Пасенюк, Николай Сирош, Михаил Смокович, Николай Сорока, Михаил Цуркан. Еще был один кандидат – судья Апелляционного суда Ивано-Франковской области Анатолий Шишко, но так получилось, что на заседании профильного парламентского комитета его кандидатура не прошла. Было рекомендовано только 9 судей, которых 11 декабря 2003 г. Верховная Рада избрала без каких-то особых возражений.

Правда, на заседании профильного комитета ВР дискуссий было много. Например, Сергей Головатый был противником избрания на тот момент судей ВАСУ. И в принципе, в его суждениях была некоторая логика, поскольку тогда еще не было процессуального инструмента – Кодекса административного судопроизводства Украины. Проекты были, причем несколько, но поскольку Кодекс не был еще принят, возникали вопросы. К примеру, каким образом будут рассматриваться дела без прописанного процессуального механизма? Это была одна из причин. Хотя, конечно, все понимали, что первые судьи ВАСУ не начнут рассматривать дела, пока не будет создан сам суд.

– Как проходили первые слушания, где рассматривались дела, когда КАСУ, наконец, был принят?

– Кодекс был принят 6 июля 2005 г., а в силу вступил с 1 сентября 2005 г., и мы в составе уже на тот момент 18 судей сразу же начали рассматривать дела. Судебные заседания приходилось тогда проводить в помещении Военного апелляционного суда Центрального региона и Военного суда Киевского гарнизона. После того, как был ликвидирован военный суд одного из гарнизонов, освободилось еще одно небольшое помещение на ул. Полесской в Киеве, но добираться туда, как и отыскать само это помещение, было непросто. Однако на первых порах выбирать было не из чего, так что приходилось использовать эти помещения, пока мы не получили то здание, в котором суд находится сейчас (ул. Московская, 8, корпус 5). Хотя и с ним было немало хлопот – многое пришлось перестраивать, так как это был один из производственных корпусов завода «Арсенал», и нужно было приспосабливать его под цели правосудия. Впрочем, и на сегодня данное помещение в полной мере не отвечает этим целям. В Украине вообще 70–80% помещений судов находятся в ненадлежащем состоянии. Как мне кажется, для государства с многомиллионным населением построить и отремонтировать 767 зданий судов – это не такая уж и большая проблема. Я работаю судьей уже 30 лет и постоянно слышу разговоры об этом, но, к сожалению, воз и ныне там.

– Система административных судов достаточно сложная. Например, первая инстанция состоит из двух уровней: местные общие суды и окружные административные суды. В чем существенное различие между ними? Почему была выбрана именно «двухуровневая» модель?

– Не сказал бы, что система административных судов очень сложная. Когда она создавалась, появился соответствующий Указ Президента «О создании местных и апелляционных административных судов, утверждении их сети и количественного состава судей» от 16 ноября 2004 г. Как и суды гражданско-уголовной и хозяйственной юрисдикции, они имеют четкую, понятную структуру: суды первой инстанции, апелляционные суды и суд кассационной инстанции. Особенность только в том, что местными административными судами являются районные (городские, горрайонные) суды и окружные административные суды.

Отмечу, что когда система административных судов уже фактически создавалась, встал вопрос о том, какие дела где будут рассматриваться. Ведь во время СССР дел, когда люди судились с властью, было очень мало. Поэтому и решали, нужны ли административные суды, если судебных дел, возникающих из административных правоотношений, единицы. Но время все расставило на свои места: на сегодня наибольшая нагрузка на судей именно в административных судах. Она в несколько раз превышает нагрузку, например, в судах хозяйственных. Недавно в прессе были озвучены цифры, которые буквально сразили наповал: если, например, судьи апелляционных хозяйственных судов рассматривают примерно 13 дел в месяц, то судьи апелляционных админсудов – около 300. Впрочем, и это не совсем точная цифра, поскольку количество рассмотренных дел делили на полный штат судей, условно, на 50 человек, а их работает, допустим, всего 30, так как в админсудах этой инстанции еще немало вакансий. Естественно, судьи не могут в установленные законом сроки справиться с таким объемом дел.

Изначально административных судов первой инстанции по аналогии с хозсудами было создано 27 – в каждой из областей Украины, Киеве и Севастополе. Это окружные административные суды. Но один суд в количестве, допустим, 30 судей не мог охватить все дела области, включая т. н. социальные иски, которые исчислялись в Украине миллионами. Поэтому законодатель отнес к административным судам первой инстанции и местные общие суды. Однако они рассматривают только те категории дел, которые рассматривали и раньше, до появления админюстиции, т.е. именно наиболее распространенные категории административных дел, которые ранее считались гражданскими.

В 2005–2010 гг. созданы и  апелляционные административные суды. Сначала их было 7. И столько же – апелляционных округов. На сегодняшний день таких округов 9. Конечно, эти округа большие, если сравнивать, например, с общими апелляционными судами, которые есть в каждой области, в Киеве и Севастополе. К примеру, раньше Львовский апелляционный округ насчитывал 8 областей, и нагрузка на него была слишком велика. После того, как в 2010 г. были созданы апелляционные округа с центрами в Житомире и Виннице, и к этим округам были отнесены Ровненская, Черновицкая и Хмельницкая области, во Львовском осталось 5 областей. Но и сейчас нагрузка на этот округ остается значительной. Мне кажется, есть необходимость разделить его, как и Киевский апелляционный округ, где также слишком большая нагрузка на судей апелляционного адмисуда. Т. е. существующих на сегодняшний день 9 апелляционных округов явно недостаточно – на мой взгляд, их должно быть хотя бы не меньше 12.

Хочу еще раз подчеркнуть, что в целом система админсудов понятная и простая. Но если идти и дальше по пути совершенствования административной юстиции, конечно, необходимо уходить от общих судов по одной простой причине – чтобы было все понятно, чтобы была единая судебная практика. Естественно, не случайно законодатель оставил в названии наших судов слово «окружные». Предполагается, что округ – это не обязательно область, как, например, в хозяйственных судах. Поэтому, если бы финансовые условия позволяли создать сегодня, условно говоря, не 27, а примерно полсотни окружных судов, можно было бы все дела административной юрисдикции передать окружным административным судам, и на этом система админсудов стала бы полностью автономной.

– Роль административной юстиции на сегодня сложно переоценить. Тем не менее, попытки ликвидировать админсуды были. Например, в период активного потока т. н. социальных дел, рассмотрение которых из-за их огромного количества было передано в ведение общих судов. Как Вы считаете, с чем связаны такие нападки на административную юстицию?

– Как я уже говорил, на первых порах было много противников создания админюстиции, но сегодня, кажется, все уже успокоились. А что касается тех периодов, когда передавались т. н. социальные дела, то не думаю, что там было много политики. Понятно, из каких соображений исходили тогда как законодатель, так и руководство Верховного Суда Украины. «Социальных» дел действительно было много, и административные суды просто не справлялись с их рассмотрением. Иногда от момента подачи иска до его рассмотрения проходило 2–3 года, что просто недопустимо. И перевод данной категории дел из разряда административных в разряд гражданских, на мой взгляд, был связан тогда именно с такой критической ситуацией.

Хотя, конечно, споры на этот счет ведутся и по сей день. Например, если человек оспаривает тот факт, что ему не назначают тот или иной вид пенсии, т. е. отстаивает само право на пенсию – это, на мой взгляд, дело административной юрисдикции. Когда же речь идет о перерасчете пенсии, т.е. истец не согласен с результатами ее расчета, спор вполне можно решить в рамках гражданского судопроизводства.

Стоит вспомнить и о том, что раньше существовал еще и досудебный порядок разрешения споров, когда заявитель перед тем, как обратиться в суд, к примеру, с трудовым спором, должен был пройти предварительные инстанции – комиссию по трудовым спорам, профессиональный комитет предприятия и т. д. Возможно, такой порядок нелишним было бы вернуть и сейчас – такой «отсев» существенно снизил бы количество дел в судах и, соответственно, ненужную нагрузку по многим категориям дел.

– Не усматриваете ли Вы некоторых противоречий в том, что решения кассационной инстанции могут пересматриваться ВСУ?

– В классическом понимании судебной системы во всем мире существуют три судебные инстанции: первая, апелляционная и кассационная. Украинцы в этом плане в какой-то мере отличились. У нас сегодня три суда кассационной инстанции – три высших специализированных суда, и на уровне третьей инстанции, условно говоря, существует четвертая в лице Верховного Суда Украины. Он осуществляет пересмотр тех дел третьей инстанции, которые допускают к пересмотру сами высшие спецсуды. По правде говоря, трагедии я в этом никакой не вижу. Во всяком случае, могу сказать, что административных дел в ВСУ допускается значительно больше, чем, скажем, хозяйственных или гражданских. Насколько мне известно, на сегодняшний день Судебная палата по административным делам Верховного Суда загружена больше всех. Значит, есть необходимость и в таком пересмотре судебных решений.

Но даже при таком порядке не прекращаются дискуссии о дальнейшем реформировании кассационной инстанции и преобразовании всех высших спецсудов в палаты Верховного Суда Украины. Лично я против этой идеи. Ведь на сегодня штат судей всех специализированных судов очень велик, и, допустим, провести тот же Пленум будет очень сложно – как собрать под одной крышей такое количество судей, так и выработать общую правовую концепцию. Сейчас на Пленуме ВАСУ, несмотря на относительно небольшое количество судей и то обстоятельство, что все они достаточно хорошо знают друг друга, мы не всегда приходим к компромиссу по тому или иному вопросу, а представьте, если в одном суде будет несколько сотен судей. Поэтому я считаю, что такая идея не оправдана, и внедрять ее не имеет смысла.

Система, которая существует сегодня, вполне жизнеспособна. Другой вопрос, каким образом можно вернуть полномочия Верховному Суду, чтобы он имел более действенный контроль за законностью принимаемых высшими специализированными судами решений, а не только путем допуска, осуществляемого теми же высшими судами. Как мне кажется, для этого необходимо продумать определенный механизм. Возможно, правом ставить вопрос о пересмотре ВСУ принимаемых судами кассационной инстанции решений необходимо наделить не только высшие спецсуды, а, к примеру, и Генеральную прокуратуру, Министерство юстиции. Это помогло бы сгладить некоторые острые моменты.

– Одной из основных задач всей судебной системы, в т. ч. и административных судов, является соблюдение единства судебной практики. Однако в истории ВАСУ были случаи, когда его позиция расходилась с позицией ВСУ. В чем состояли основные противоречия? И как ситуация обстоит сейчас? 

– На сегодняшний день ситуация значительно изменилась в лучшую сторону. Ведь сейчас практику формируют и обобщают высшие специализированные суды. А те моменты непонимания, которые существовали ранее между высшими судами и ВСУ – в них нет ничего страшного, нужно относиться к этому спокойно. Ведь единство судебной практики не предполагает, что все должны работать как компьютеры. В работе судьи много моментов, где необходимо проявить творчество, нестандартный подход. Судья – это не механическая фигура, назначение которой – выдавать однотипные решения.

У нас проблема, скорее, в другом – мы до сих пор не можем до конца разобраться с юрисдикциями некоторых категорий дел. Мы не пошли, к примеру, по французской модели создания административной юстиции, где все разделено по субъектному составу. Там все проще: если ответчик – власть, дело подлежит рассмотрению в административном суде, а предмет спора не имеет значения. Мы же стали смотреть на предмет спора, и на сегодняшний день имеем ситуацию, при которой, несмотря на решение КСУ, до сих пор не определились, допустим, с тем, в каких судах должны рассматриваться некоторые земельные споры.  КСУ в своем решении говорит о том, что рассмотрение земельных споров – это админюрисдикция, а ВСУ считает, что это юрисдикция судов гражданских или хозяйственных. Безусловно, такая неопределенность в вопросах разграничения юрисдикций тоже негативно сказывается на единстве судебной практики. И от этого страдают как те, кто обращается в суд, так и судьи, которые рассматривают дела, выносят решения, а потом оказывается, что это не юрисдикция их суда.

– Подводя итог многолетней работы административных судов, в т. ч. ВАСУ, на Ваш взгляд, есть ли необходимость в каких-то кардинальных преобразованиях? Или админюстиция вполне справляется с возложенной на нее функцией в существующем правовом поле?

– Необходимо увеличить количество местных судов и количество судей, чтобы полностью замкнуть систему админсудов с передачей им всех дел, подлежащих рассмотрению в административной юрисдикции. Возможно, нелишним будет вернуть председателям вышестоящих судов возможность вносить представления на незаконные, по их мнению, решения, как это было раньше. Второй важный шаг – упростить процессуальное законодательство. Ведь сегодня много времени уходит не на разрешение дела по сути, а на разбирательство в каких-то процессуальных нюансах, что значительно усложняет рассмотрение дела. В идеале необходимо принять единый процессуальный закон, в котором прописать особенности рассмотрения дел по каждой юрисдикции, кроме криминальной, поскольку особых процессуальных различий при разрешении административных, гражданских и хозяйственных дел нет.

ИНФОСПРАВКА

БУТЕНКО ВЛАДИМИР ИВАНОВИЧ

Родился 24 апреля 1957 г. в с. Калинино Троицкого р-на Луганской области. В 1979 г. окончил Харьковский юридический институт. В 1982 г. избран народным судьей Антрацитовского городского народного суда Луганской области, а в 1986 г. назначен председателем данного суда. С 1987 по 1991 гг. работал судьей Луганского областного суда. В 1991 г. был избран судьей Харьковского областного суда, где занимал руководящие должности заместителя председателя и первого заместителя председателя суда. В декабре 2003 г. избран судьей ВАСУ.