Куда ведет реформа?

Как отразятся реформы 2012 г. (принятие Закона «Об адвокатуре и адвокатской деятельности», УПК, изменения в Законе «О прокуратуре» и преобразование Конституции) на работе юристов

С принятием Закона «О судоустройстве и статусе судей» в 2010 г. началась одна из наиболее многогранных и резонансных реформ в нашем государстве – судебная. Одновременно представители высших эшелонов власти задекларировали дальнейшие шаги – реформу адвокатуры, прокуратуры, органов внутренних дел. И ключевой задачей названа подготовка новой редакции Конституции Украины.

С того момента прошло уже более двух лет. Верили или нет в реализацию деклараций отдельные лица, но за это время отечественное законодательство успело качественно преобразоваться во многих сферах. Наиболее «урожайным» стал текущий год – приняты новый Уголовный процессуальный кодекс, новый Закон «Об адвокатуре и адвокатской деятельности», внесены серьезные правки в Закон «О прокуратуре» и подготовлена его новая редакция, разработан законопроект «О полиции», создана Конституционная Ассамблея, которая уже начала свою активную работу. Кроме того, согласно последним данным, готовится фундаментальное преобразование конституционного органа – Высшего совета юстиции, который, как и рекомендовали европейские эксперты, будет состоять в большинстве своем из судей, избранных самими судьями.

Накануне профессионального праздника – Дня юриста, который объединяет представителей всей палитры юридических специальностей, «Судебно-юридическая газета» решила проанализировать, достигнуты ли желаемые результаты реформ, и каких шагов в этом направлении стоит ожидать в ближайшем будущем.

Отечественные и зарубежные эксперты не раз отмечали, что принятие новых законодательных актов, касающихся судебной системы, без внесения изменений в Конституцию не даст необходимого эффекта. Результативным может быть только комплексный «апгрейд» Основного Закона, который коснулся бы и судоустройства.

Новая Конституция – новый формат ВСЮ

Вопрос о порядке формирования состава Высшего совета юстиции «висит в воздухе» уже давно. В рекомендациях Венецианской комиссии четко звучит положение о том, что большинство в этом органе должны составлять судьи. Но эта идея пока так и не была реализована: процент судей в составе ВСЮ увеличился, но они не составляют большинство. Кроме того, их кандидатуры вносят представители прокуратуры, парламента и Президент, что также в полной мере не отражает чаяния ВК. В своей Резолюции №1862 (2012) ПАСЕ прямо указывает, что состав ВСЮ противоречит принципу разделения власти и подрывает независимость судебной системы, поэтому ассамблея просит принять поправки в соответствующие законы и реально устранить представителей ВР, Президента и прокуратуры от членства в ВСЮ.

Как стало известно на прошлой неделе, уже подготовлены изменения к ст. 131 Конституции, которые предусматривают новый порядок формирования Высшего совета юстиции. Они выписаны так, что в его состав будут входить преимущественно судьи – 14 из 20 человек. Кроме того, проект предлагает уменьшить число сотрудников прокуратуры в Совете с трех до одного и ввести в его состав омбудсмена. В скором времени данный проект обсудит Конституционная ассамблея, а затем он будет направлен на экспертизу в Совет Европы.

Напомним, сейчас по должности в состав ВСЮ входят председатель Верховного Суда, Министр юстиции и Генеральный прокурор. По три человека в ВСЮ назначают Верховная Рада, Президент Украины и съезды: судей, адвокатов и представителей юридических вузов и научных учреждений. Еще двух членов избирает Всеукраинская конференция представителей прокуратуры. После прохождения изменений через соответствующие инстанции 14 членов ВСЮ будут представлять судейский корпус – 11 будут избираться съездом судей, а еще трое будут входить в состав Совета по должности (председатели ВСУ и Конституционного Суда и глава Совета судей Украины). Из представителей прокуратуры в Совете останется только Генпрокурор, а место Министра юстиции в ВСЮ займет уполномоченный ВР по правам человека. Еще по два члена будут назначать съезд адвокатов и съезд представителей юрвузов и научных учреждений.

С учетом того, что такие требования были озвучены Европой и нашли одобрение у большинства украинских экспертов, велика вероятность, что эти изменения будут приняты. Впрочем, процедура внесения изменений в Основной Закон может занять значительное время.

Отметим, что в парламенте находятся и другие законопроекты, касающиеся формирования состава ВСЮ. Так, зарегистрирован проект закона о внесении изменений в ст. 7 Закона «О Высшем совете юстиции» относительно ограничений для членства (р. №11069). Его автор предлагает запретить такое членство парламентариям, членам Кабмина, руководителям центральных органов исполнительной власти и политических партий. Но, как подчеркнули члены Комитета ВР по вопросам правосудия, эти предложения носят фрагментарный характер, не учитывают необходимость комплексного подхода к урегулированию затронутого вопроса и особый статус ВСЮ как конституционного органа. Другим законопроектом о внесении изменений в Закон «О Высшем совете юстиции» (относительно обеспечения независимости судей) под №11117 предлагается повысить требования к кандидатам в члены ВСЮ и сократить срок их полномочий с 6 до 3 лет. Автор предлагает предоставить председателю Верховного Суда, Министру юстиции и Генпрокурору права только совещательного голоса в принятии решений Совета. Кроме того, предлагается поставить перед членами ВСЮ, которые занимают административные должности в своем суде, выбор: или место в Совете, или руководство судом.

Все предлагаемые изменения пока находятся на стадии обсуждения, поэтому говорить об их шансах на успех пока рано.

КОММЕНТАРИЙ

Александр Удовиченко, председатель Совета судей хозяйственных судов, член Высшего совета юстиции, член Совета судей Украины:

– Как член органа судейского самоуправления – Совета судей Украины, на который возложена организация исполнения решений Съезда судей Украины, могу сказать, что на протяжении двух последних лет поставленные перед судейским самоуправлением задачи выполнялись. Некоторые из них еще находятся на стадии завершения, например, это касается принятия Кодекса судейской этики, определения нормативной нагрузки на судей и т. д.

Что касается реформирования Высшего совета юстиции, то я уверен, что мы двигаемся в правильном направлении. Наши коллеги из Совета Европы, Венецианской комиссии всегда в качестве рекомендаций настаивали на том, что в органы, причастные к формированию судейского корпуса, в большинстве своем должны избираться судьи. На мой взгляд, это еще один шаг для утверждения демократических принципов правосудия и обеспечения независимости судей. Вместе с тем, как член ВСЮ хочу отметить, что действующий состав Совета является объективным, незаангажированным и свою конституционную функцию выполняет эффективно.

Реформа прокуратуры: шаг за шагом

С 1 декабря 2013 г. вступит в силу Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам усовершенствования деятельности прокуратуры», который подписан Президентом Украины 20 сентября с. г. Одним из существенных изменений станет упразднение ряда существующих документов прокурорского реагирования. Останется лишь один документ – представление, внесение которого не будет влечь за собой приостановления действия нормативно-правовых актов или прекращения определенной деятельности. Другое новшество касается полномочий прокуроров при проведении проверок. Так, прокурорская проверка сможет проводиться только в случае проведения предварительной проверки соответствующим органом контроля, или если такая проверка не была проведена в срок. При этом начинать проверку можно только при условии письменного уведомления проверяемой стороны. Другими словами, чтобы начать проверку, прокурор должен вынести мотивированное постановление и обосновывать необходимость совершения конкретных действий – например, истребования документов, содержащих банковскую или коммерческую тайну. Кроме того, все оригиналы документов, изъятые в ходе проверки, по ее окончанию должны быть возвращены владельцам. Действия прокурора и акт реагирования по результатам такой проверки можно будет обжаловать в суде.

Как отмечают в ГПУ, при подготовке Закона были учтены: позиция Комитета министров Совета Европы, который «не видит никаких причин препятствовать прокурорам осуществлять функции вне границ уголовного правосудия, как это имеет место во многих правовых системах» (ответ за №10068 от 06.02.2004 на Рекомендации ПАСЕ №1604 (2003) «Роль прокуратуры в демократическом обществе, где правит закон»); заключение Консультативного совета европейских прокуроров №3 (2008) «О роли прокуратуры вне сферы уголовного права»; рекомендация Комитета министров Совета Европы о роли государственных прокуроров за пределами системы уголовного правосудия №11 (2012), принятая 19.09.2012. Эта рекомендация имеет особо важное значение, поскольку является результатом многолетних дискуссий по этому поводу и аккумулировала в себе наработки и исследования нескольких последних лет. Таким образом, новый Закон ограничил существующие «внекриминальные» полномочия прокурора.

Впрочем, этот закон – только первый шаг к реформированию. Следующим может стать принятие Закона «О прокуратуре» в новой редакции.

КОММЕНТАРИЙ

Евгений Бурдоль, начальник управления правового и методического обеспечения Генеральной прокуратуры Украины:

– В сфере надзора за соблюдением и применением законов, согласно Закону «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам усовершенствования деятельности прокуратуры»:

реализация целого ряда надзорных полномочий стала возможной в рамках начатой проверки и только после вынесения соответствующего постановления и вручения его копии;

установлен исчерпывающий перечень оснований для проверок. Проверки по обращениям будут осуществляться только в случае их предварительного рассмотрения компетентными органами или непринятия ими в установленные сроки решений по этим вопросам; проведению проверки будет предшествовать вынесение руководителем органа прокуратуры или его заместителем обоснованного постановления, которое может быть обжаловано прокурору высшего уровня или в суд;

впервые определяется обязанность прокурора возвращать соответствующим лицам после окончания проверки оригиналы истребованных актов, документов и материалов, а до ее завершения – копии и пр.;

ограничен перечень субъектов, у которых допускается до проведения проверки истребовать решения, распоряжения, инструкции, приказы и иные акты и документы, получать информацию о состоянии законности и мерах по ее обеспечению (оставлены только государственные учреждения и органы местного самоуправления);

отменена такая форма прокурорского реагирования, как предписание, которое носит обязательный характер; вводится всего один акт реагирования – представление, которое не будет останавливать действие нормативно-правового акта – разрешается только ставить вопрос о его отмене.

В сфере представительства прокуратурой интересов гражданина в суде установлен исчерпывающий перечень оснований такого представительства без оговорки о «других уважительных причинах»; изъято такое основание, как неспособность гражданина из-за материального положения реализовать свои процессуальные полномочия. Предлагается также ряд уточняющих изменений в процессуальное законодательство, в частности, относительно возможности прокурора быть истцом по представленным им искам в интересах государства. Предусмотрено, что отказ органа, уполномоченного осуществлять соответствующие функции в спорных правоотношениях, от поданного прокурором в интересах государства иска (заявления), подачи им заявления об оставлении иска без рассмотрения не лишает прокурора права поддерживать иск (заявление) и требовать рассмотрения дела по существу. Указанное не коснется исков в интересах граждан. Поэтому можно утверждать, что изменения, касающиеся представительства, не только уточняют основания и порядок его осуществления, но и определенным образом усиливают позиции прокурора в этой деятельности. Например, изменениями в ГПК и ХПК, КАСУ предусмотрено, что после вступления судебного решения в законную силу исполнительные документы предоставляются не только взыскателю, но и прокурору. Также данным Законом прокуратура освобождена от уплаты судебного сбора не только при осуществлении представительства, но и в процессе выполнения всех своих функций.

Несмотря на предложенные Законом ограничения полномочий прокуратуры, они являются по-настоящему взвешенными и обоснованными. В этом заложен государственный и системный подход к проблеме. Надзорная функция ориентирована, прежде всего, на защиту интересов общества.
Это связано с продолжающимся процессом масштабного обновления государственного сектора, в частности, контролирующих органов, пересмотра их полномочий, придания приоритета судебной защите прав и свобод человека и гражданина, внедрения законодательства о юридической помощи гражданам. При этом следует подчеркнуть, что определенное ограничение и корректировка деятельности прокуратуры вне уголовной юстиции вовсе не означает, что она лишается возможности осуществлять свои конституционные функции. Изменения в законодательство как раз и разработаны таким образом, чтобы прокурор имел оптимальный арсенал полномочий в этой сфере, достаточный для выполнения возложенных на него функций. Следовательно, именно от прокурора соответствующего уровня, того, как он организует работу и использует предоставленные ему полномочия, и зависят итоговые результаты прокурорской деятельности.

Согласно с требованиями п. 9 Переходных положений Конституции Украины, «прокуратура продолжает выполнять в соответствии с действующими законами функцию надзора за соблюдением и применением законов и функцию предварительного следствия – до введения в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов, и до сформирования системы досудебного следствия и введения в действие законов, регулирующих ее функционирование». Принятый недавно новый Уголовный процессуальный кодекс сформировал систему органов досудебного следствия и определил место и роль в ней прокуратуры, ограничив реализацию ею функции досудебного следствия установленными временными рамками – не более 5 лет. Процесс же введения в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов по контролю до сих пор продолжается (на сегодня только 15 из 89 контролирующих органов имеют специальные законы, статус, задачи и полномочия остальных урегулированы подзаконными актами: указами Президента Украины, постановлениями правительства и т. д.). До завершения этого процесса, согласно вышеприведенному предписанию Основного Закона, прокуратура продолжает выполнять возложенные на нее конституционные полномочия по надзору за соблюдением и применением законов.

Быть ли полиции в Украине?

Летом 2012 г. народные депутаты внесли в Верховную Раду два законопроекта: «О полиции» (р. №10688) и «О государственной службе правопорядка» (р. №10579). Последнему, похоже, «дожить» до реализации не суждено – профильный комитет парламента рекомендует направить его на доработку. Однако вероятность преобразования украинской милиции в полицию остается: зарегистрирован проект постановления о принятии соответствующих изменений за основу.

Согласно проекту №10688, полиция будет входить в систему Министерства внутренних дел. Для организации централизованного управления по выполнению возложенных на нее задач в составе аппарата МВД будет создан Департамент полиции. Сотрудники полиции будут проходить службу исключительно на контрактной основе. Контракт о прохождении службы в полиции – письменное соглашение, которое составляется между гражданином Украины и государством, от имени которого выступает МВД.

Если этот нормативно-правовой документ вступит в силу, полицейских ожидает значительное повышение зарплат. По мнению авторов проекта, работники полиции от рядового до старшего сержанта включительно должны получать зарплату не менее 5600 грн, а занимающие должности, начиная от младшего лейтенанта и заканчивая начальником департамента полиции – не менее 7 минимальных зарплат, установленных КМУ на 1 января каждого года. На сегодняшний день это приблизительно 7700 грн.

В то же время, согласно заключениям Генеральной прокуратуры и Министерства внутренних дел, данный законопроект требует существенной доработки. В частности, как отмечают в МВД, его реализация потребует значительных затрат из Госбюджета. Аналогичную позицию занимает и ГПУ: нельзя согласиться с тем, что финансирование расходов на реформирование МВД, как сказано в пояснительной записке, будет осуществляться в рамках ассигнований, предусмотренных на содержание данного ведомства и за счет штатной оптимизации при переаттестации личностного состава. Ведь даже замена печатей и т. д. требует значительных капиталовложений, не говоря уже о предоставлении дополнительных льгот работникам полиции и повышении им заработных плат. Поэтому, как отмечают в Генпрокуратуре, к проекту необходимо добавить финансово-экономическое обоснование и предложения относительно покрытия расходов.

Василий Грицак, член Комитета ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности:

– На протяжении 20 лет были неоднократные попытки со стороны народных депутатов изменить структуру МВД и создать полицию. Я не буду вдаваться в историю. Но сегодня «милиций» в постсоветском пространстве осталось немного: в Украине и в Беларуси. И то, что на законопроект есть 8 страниц замечаний Главного научно-экспертного управления ВР – вполне нормально, поскольку им было над чем работать. Проект чрезвычайно актуальный: вводятся понятия департамента полиции и контракта с руководителем департамента полиции с возможным пролонгированием на 5 лет – и больше быть не может, идет четкое разграничение по званиям и должностям. В этом законопроекте мы повышаем роль полицейского и департамента полиции, четко прописываем их права и обязанности. Впервые в законе будет установлена минимальная зарплата по званию и должности – от 3300 грн, от 5500 и от почти 8 тыс. грн. Если посмотреть на соседние страны, в частности, в РФ рядовой и прапорщик получают зарплату 37 тыс. руб. (примерно $1300). А если взять лейтенанта, у него минимальное денежное содержание 58 тыс. руб. То, что происходит в нашей украинской милиции, когда лейтенант получает з/п 1300 грн, это позорное явление для государства. Реформировать милицию так, как она есть сейчас, невозможно, и люстрация ничего не даст. Должно быть четкое реформирование. Я внесу еще один законопроект – о структуре МВД, где будет четко видно, что такое полиция, что такое государственная служба правопорядка и какова роль министерства.

Виктор Ратушняк, заместитель Министра внутренних дел Украины:

– Мы проработали данный законопроект. В целом мы поддерживаем идею его авторов об усовершенствовании правовых основ деятельности милиции, но считаем, что данный законопроект является преждевременным и требует серьезной доработки. Поэтому принимать его сейчас целесообразности нет.

Адвокаты готовятся к съезду

В деле реформирования адвокатуры в этом году завершилось многолетнее активное «топтание на месте». Речь идет о принятии Закона «Об адвокатуре и адвокатской деятельности», который вступил в силу 15 августа с. г. Среди новелл Закона: создание системы органов адвокатского самоуправления, Единого реестра адвокатов; введение 6-месячной стажировки для лиц, желающих стать адвокатами; введение ответственности за непредоставление ответа на адвокатский запрос; определение порядка наложения дисциплинарных взысканий на адвокатов и порядка допуска адвокатов-иностранцев к адвокатской деятельности в Украине.

Согласно переходным положениям Закона, учредительный съезд адвокатов, на котором будет создана Национальная ассоциация адвокатов Украины и избран Совет адвокатов Украины, а также сформированы другие органы адвокатского самоуправления, должен состояться не позже, чем через 100 дней после вступления в силу этого Закона. В связи с этим Высшая квалификационная комиссия адвокатуры определила дату проведения Всеукраинского учредительного съезда адвокатов – он состоится 17 ноября с. г.

Стоит отметить, что вопросам реформирования адвокатского самоуправления в Законе уделено существенное внимание. Во-первых, будет создана Национальная ассоциация адвокатов – организация, объединяющая всех адвокатов Украины, главной целью которой является обеспечение реализации задач адвокатского самоуправления, в т. ч. путем представления адвокатуры в органах власти и местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, общественных объединениях. Во-вторых, впервые четко определены организационные формы адвокатского самоуправления: его высший орган – съезд адвокатов Украины, и Совет адвокатов Украины, действующий в перерывах между съездами; на областном уровне – конференции адвокатов региона и советы адвокатов региона, действующие между конференциями. Решения этих органов обязательны для исполнения всеми адвокатами Украины или региона соответственно. Таким образом, внутри института адвокатуры будет создана единая, регламентированная законодательно система органов самоуправления. Впрочем, среди адвокатов существуют и противоположные мнения. Например, у них есть претензии к положениям законопроекта, касающимся норм представительства на конференциях, которые определяет совет адвокатов региона.

Что Съезд готовит судьям?

Определяющим для всех представителей судебной системы должен стать очередной Съезд судей Украины. Совет судей Украины на своем заседании 21 сентября принял решение созвать его 22 февраля 2013 г. Предварительная повестка дня Съезда включает отчет ССУ относительно выполнения решений Съезда 2010 г., отчет ВККС по формированию судейского корпуса, отчеты по выполнению решений Съезда об определении коэффициента нагрузки на одного судью и о подготовке Кодекса судейской этики. Кроме того, предлагается избрать нового судью КСУ и сформировать новый состав Совета судей Украины.

Напомним, что предыдущий Съезд судей прошел сразу после принятия Закона «О судоустройстве и статусе судей», 16 сентября 2010 г., и определил для Фемиды ряд задач, в частности, для судейского самоуправления. Таким образом, в феврале следующего года будет дана оценка всему тому, что было сделано с начала судебной реформы.

Павел Гвоздик, председатель Совета судей общих судов, член Совета судей Украины:

– Задачи, поставленные реформой судопроизводства, считаю выполненными. Отмечу, что органы судейского самоуправления, наделенные новыми полномочиями, которые изменили их внутреннюю сущность, были самыми активными участниками этого процесса. Как завершающий этап обновления судебной системы, был создан Высший специализированный суд Украины по рассмотрения гражданских и уголовных дел. Можно с уверенностью сказать, что судебная система Украины состоялась – это уже целостная система, которая позволяет решать любые конфликтные ситуации, возникающие в обществе, и тем самым исполнять возложенную на суды функцию поддержания общественной справедливости.

Но не стоит забывать, что перед нами стоит еще одна важная задача: формирование личности судьи нового поколения. Современные условия жизни требует от судей совершенно иных подходов к своей работе. Это и постоянное повышение квалификации, культурного уровня, морально-этических качеств и т. д. Ведь основная фигура в процессе осуществлении правосудия – гражданин или юридическое лицо, которое обращается для разрешения проблемы. Однако для того, чтобы эти вопросы решались правильно, эффективно и быстро, важно правильно сформировать именно личность судьи. Необходимо, чтобы в судебной системе были люди, на которых можно положиться – профессионалы, который понимают закон с позиций верховенства права. Мы должны создать такие условия, которые дали бы обществу возможность видеть, как живет судья и как он работает. Но при этом ему необходимо обеспечить достойный уровень жизни, дающий возможность развиваться и профессионально, и личностно.