Демографический реестр: необходимость или подмена понятий?

По мнению экспертов, принятный 06.09.2012 в первом чтении законопроект «О едином Государственном демографическом реестре» «сырой», а его название не отвечает содержанию.

Нашумевший законопроект «О едином Государственном демографическом реестре» (р. №10492) в очередной раз обсуждался на заседании круглого стола на тему: «Почему в Украине необходимо срочно создавать единый демографический реестр населения?» В обсуждении участвовали представители министерств и ведомств, профильных институтов, эксперты в данной области.

Напомним, законопроект №10492 зарегистрирован в парламенте 18 мая с. г. Он предусматривает создание общегосударственной базы данных, а также содержит правовые и организационные аспекты выдачи удостоверяющих личность документов, в т. ч. биометрических. По прогнозам автора документа, народного депутата Василия Грицака, уже в октябре этого года законопроект будет подписан главой государства. Впрочем, по мнению экспертов отрасли, делать столь оптимистичные прогнозы пока рано.

Реестр решит все проблемы?

Автор законопроекта уверен, что на пути Украины к безвизовому режиму необходимо, прежде всего, разобраться, что происходит внутри государства. Сейчас никто не может с точностью сказать, сколько сегодня населения в Украине, сколько трудовых мигрантов, какова их возрастная категория, сколько наших граждан работает в Европе, как протекает трудовая миграция в стране, какие рабочие профессии нужны для центрального, а какие – для индустриальных регионов. Поэтому, закладывая средства в Государственный бюджет, правительство не может точно расставить приоритеты в разных регионах и отраслях, предусмотреть, как будет меняться ситуация в сельском хозяйстве, химической промышленности, металлургии и пр. По мнению В. Грицака, все это происходит потому, что нет учета, т. е. отсутствует соответствующий демографический реестр.

Затратный процесс

Несмотря на заверения автора документа в необходимости его скорейшего принятия и важности для Украины, не все присутствующие на заседании разделили его убежденность. Так, по словам заместителя директора Института демографии и социальных исследований АНУ Александра Гладуна, законопроект очень сырой, требует значительной доработки, а его название не отвечает сути и содержанию.

Докладчик напомнил, что первая попытка создать реестр населения Украины была предпринята еще в 1993 г. Тогда было принято постановление КМУ, создана рабочая группа, но законопроект так не прошел парламент, поскольку расчеты свидетельствовали, что это очень затратный процесс. К тому же, налоговая служба создала свой реестр и внедрила идентификационные налоговые номера. Да и в целом подобных реестров населения в мире не очень много. В основном они функционируют в скандинавских странах, где численность населения невысокая, а правовая культура и людей, и государства достаточно высока – это и позволяет вести реестр полноценно. Украине демографический реестр, по мнению А. Гладуна, также нужен, но его создание и ведение – процедура очень энергоемкая и затратная. А то, что в пояснительной записке к законопроекту сказано, что на реестр не потребуется никаких дополнительных затрат – это иллюзия. Затраты будут, и очень большие.

Концепция отсутствует

Прежде, чем создавать в стране демографический реестр, необходимо разработать общую концепцию его создания, развития и использования. «Но в законопроекте №10492 я не увидел никакой концепции, – отметил г-н Гладун. – Впечатление такое, что реестр создается лишь для того, чтобы контролировать печать документов, поскольку большая часть проекта посвящена тому, что должно содержаться в документах и как это должно быть напечатано. Но все эти перечни показателей регулируются другими законами Украины, и дублировать их нет абсолютно никакого смысла».

Кроме того, согласно законопроекту, для функционирования реестра создается его главный распорядитель, который использует ресурсы Государственной информационной системы регистрационного учета физических лиц и их документирования, которая уже функционирует. «Т. е. создается надструктура, которая должна контролировать печать документов. И все. Никаких демографических задач в тексте и концепции закона вообще не прослеживается. Поэтому у меня очень критическое отношение к этому законопроекту», – подчеркнул эксперт Института демографии.

«Монстры» работают плохо

Высказали сомнения участники круглого стола и относительно названия «Единый демографический реестр», поскольку в нем предполагается собирать показатели не только демографического характера. Правильнее, очевидно, было бы назвать его «реестром населения». А что касается задач демографии, то в документе должно быть четко выписано взаимодействие с другими базами данных, а также кто является пользователем и имеет право доступа к этой информации. К примеру, научные учреждения – для расчета разных прогнозов, областные администрации – для разработки социально-экономических планов и т. д. В законопроекте такая информация отсутствует.

«Из выступлений автора законопроекта следует, что планируется создать огромного «монстра», который должен контролировать все процессы, которые у нас происходят. Вся информация должна стекаться в этот реестр. Но сколько бы мы ни говорили о едином реестре, каждая служба, каждое ведомство будет иметь свой реестр для использования в своей текущей работе. Потому что, если по каждому вопросу обращаться в централизованную базу данных, она просто не выдержит. В целом, все «монстры» очень плохо функционируют», – уверен г-н Гладун. По мнению экспертов, для обмена данными потребуются вовсе не минуты, как утверждает автор законодательной инициативы, а дни и месяцы. Принимая во внимание тот факт, что в Украине ежедневно осуществляются миллионы операций с документами, реестр в таком виде, как нам его представляют, может просто не выдержать. А потому сказать, действительно ли создание реестра улучшит процедуру выдачи документов, довольно сложно.

С подделками не будет покончено?

Сомнительно также, что благодаря реестру исчезнут проблемы с фальсификацией. Многое зависит от того, на какой стадии она происходит. Если в процессе использования документа, это можно как-то обнаружить и принять меры. Но если фиктивный документ выдается в учреждении, предотвратить или заметить это крайне сложно. А у нас фальсификации часто происходят именно при выдаче документов. Так, А. Гладун привел пример, когда граждане за деньги «добывали» фиктивные свидетельства и удостоверения чернобыльцев, а потом получали по ним льготы и пенсии, но тут же поинтересовался: почему бороться с такими явлениями должен создаваемый единый реестр, а не ведомство, которое уже создано для этого?

Эксперты констатировали также, что в Украине неплохо налажен учет природной миграции населения, но с учетом трудового миграционного движения действительно существуют большие проблемы. Однако не совсем понятно, каким образом именно демографический реестр позволит на практике получать полную информацию о трудовых мигрантах. Как известно, есть такой вид, как маятниковая миграция: человек из пригорода едет на работу в город, а вечером возвращается домой, или например, приезжает в понедельник, а в пятницу едет обратно. Так что, регистрировать каждый его шаг? А как быть трудовым мигрантам, которые уезжают к месту работы на более длительный срок: они должны сниматься с регистрации по месту проживания и регистрироваться по месту работы? К тому же, в качестве одной из положительных новаций создаваемого реестра автор законопроекта называет возможность отслеживать потребность в профессиях, а у участников круглого стола возникли сомнения на этот счет, ведь графы «профессия» в перечне показателей документов нет.

Не глобальный закон, а первые шаги?

Комментируя доводы директора Института демографии и тот факт, что Научно-экспертное управление Верховной Рады Украины рекомендовало народным депутатам направить законопроект на повторное первое чтение, Василий Грицак заявил следующее: «Заключения Научно-экспертного управления носят рекомендационный характер, и мы однозначно будем обращать внимание на все его замечания. Вы хотите, чтобы мы в Верховной Раде сразу выписали идеальный закон, написали толстый талмуд и дали ответы на все демографические процессы, которые есть в Украине, а также спрогнозировали это на 20–30 лет? Но это невозможно!» При этом, по словам народного депутата, Институт демографии не принимал активного участия в разработке законопроекта и его обсуждении на заседаниях профильных комитетов парламента, а сейчас безосновательно его критикует и не предлагает никакого конструктивного подхода. «Проще всего критиковать и говорить, что из этого ничего не выйдет, – заявил В. Грицак. – Мы делаем первые шаги. Если вы считаете, что этот законопроект должен был отобразить все проблемы демографических процессов, то сейчас такая задача не стоит. Глобального закона мы не делаем».

В связи с этим нардеп призвал сотрудников Института демографии, юристов, представителей общественности принять активное участие в доработке документа и внесении в него конструктивных изменений.

Топ-5 новелл законопроекта №10492

1. Фамилия, имя, дата и место рождения, пол, сведения о родителях или усыновителях, о гражданстве – все это будет указываться в реестре.

2. В реестре будут также оцифрованные образец подписи и фотография, отпечатки пальцев и реквизиты всех когда-либо выданных документов.

3. Внутренний украинский паспорт предполагается сделать в виде пластиковой идентификационной карточки, заграничный останется прежним. Правда, только внешне: в него, как и в карточку, предлагают вмонтировать электронный чип с биометрическими данными – электронной подписью, цифровым фото и отпечатками пальцев.

4. Чтобы получить документы нового образца, на первом этапе сбора информации в реестр украинцы должны будут сами принести свои данные в паспортные столы. В дальнейшем информация будет поступать в реестр автоматически, без участия гражданина, к которому она относится.

5. Предусматривается внесение в реестр оцифрованного фото детей, причем независимо от возраста.