Правосудие в дефиците

Поддерживать авторитет судебной власти в нынешних условиях предвыборной кампании – задача трудновыполнимая. Политики, исходя из собственных интересов, стараются создать Фемиде образ обеспеченной вальяжной дамы, для которой в первую очередь важны финансовые вопросы, а уж потом – защита прав граждан. Это удобно: в случае проигрыша судебного спора политик всегда сможет сказать, что суд был «продажным», а решение – незаконным, и народ охотно в это поверит.

Но юристы, знакомые с вопросом изнутри, знают, что проблемы с обеспечением работы судебной системы тянутся из года в год. Зачастую суды финансируются по остаточному принципу по сравнению с органами законодательной и исполнительной власти. В этом году ситуация усугубилась – введен судебный сбор, но средства от него идут не на развитие правосудия, как планировалась, а, среди прочего, и на выплату заработной платы судьям и работникам аппарата судов. В связи с этим возникла серьезная угроза: если ситуация не будет исправлена, уже в октябре судьи рискуют остаться без заработной платы, что может привести к полной остановке работы судов.

Есть риск, что такая ситуация повторится и в 2013 г., ведь в определенных Министерством финансов предельных объемах расходов общего фонда Госбюджета для органов судебной власти не учтены положения ст. 129 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» об уровне должностного оклада судьи, а также потребность в средствах для увеличения количества судей в связи с принятием нового УПК. Чем грозит судебной системе следующий бюджетный год, выясняла «Судебно-юридическая газета».

На следующей неделе правительство должно представить Верховной Раде проект Государственного бюджета на2013 г. – согласно Бюджетному кодексу, это должно произойти не позднее 15 сентября. Далее дело за парламентом: одобрить проект или отклонить и вернуть Кабмину на доработку. В любом случае для судебной системы сейчас очень важный момент, поскольку утверждается объем средств, за счет которых она будет существовать в дальнейшем.

Горячим обсуждением сопровождалось согласование 29 августа с. г. Советом судей Украины бюджетного запроса Государственной судебной администрации на2013 г. Не потому, что запрос не удовлетворяет судейское самоуправление – как раз наоборот. Дело в том, что наученные горьким опытом, судьи уже не совсем верят в понимание со стороны власти исполнительной. А все факторы на сегодняшний день указывают на то, что как в текущем, так и в следующем году проблемы с финансированием Фемиды останутся на месте, если не усложнятся.

Суды ждет «голодная» зима?

Не секрет, что такая новация судебной реформы, как определение размера оклада судьи непосредственно в законе, была реализована не без проблем. В 2011 г. обещанное Законом «О судоустройстве и статусе судей» поэтапное повышение зарплаты представителям Фемиды так и не произошло – вступление в силу ст. 129 и 130 отложили. В течение года вопрос о переходе на новую систему расчета удалось отстоять, и с 1 января 2012 г. оклад судьи местного суда составляет 8 минимальных зарплат. Выполнение этого положения Закона чиновники обещали профинансировать на 100%, но, как показала практика, с финансами в нашей стране не все так просто.

Так, средства на оплату труда судей частично брали из специального фонда Госбюджета, который формируется за счет поступлений от судебного сбора. Т.е. фактически их вознаграждение поставили в зависимость от объема таких поступлений, а они оказались гораздо меньше, чем планировалось. Если ситуация не будет исправлена, то уже в октябре представители Фемиды рискуют получить за свой труд только благодарность.

Чтобы как-то выйти из ситуации, Государственная судебная администрация, как отметил ее глава Руслан Кирилюк, до этого момента начисляла зарплату судьям путем приближения средств с конца года: с IV на II и III кварталы. Но чем ближе к 2013 г., тем меньше остается в казне судебной системы, и без дополнительного финансирования суды рискуют остановить работу. Говоря о конкретных цифрах, если посчитать лишь судейское вознаграждение, то с учетом предельных объемов, которые доведены Минфином, уже виден дефицит в оплате труда судей в 861 млн грн, работников аппарата судов – еще 2,3 млрд грн. Т.е. общий дефицит средств на оплату труда составляет 3,2 млрд грн при общей потребности 5,5 млрд грн.

Возникает вопрос: каким образом выполнить требования закона в следующем году? Ведь согласно ч. 3 ст. 129 Закона «О судоустройстве и статусе судей», с 1 января2013 г. должностной оклад судьи местного суда должен составлять 10 минимальных зарплат, т. е. около 11 тыс. грн (если исходить из того, что в декабре с. г. «минималка» будет составлять 1134 грн). Очевидно, Минфин опять рассчитывает на «кормушку» в виде спецфонда, т.е. поступления от судебного сбора, и этот вопрос обещает вызвать широкую дискуссию между ведомством и главным распорядителем средств судебной системы – ГСА.

Судебный сбор опять пустят на зарплату

Ситуация, которая произошла при формировании бюджета2012 г., рискует повториться. Напомним, подписание Закона «О судебном сборе» сопровождалось большими надеждами. Судьи представляли сбор как дополнительный источник средств на укрепление материально-технической базы судов. Но проблемы начались уже на стадии обсуждения проекта Госбюджета на2012 г. Когда ГСА готовила бюджетный запрос, в нем было предусмотрено, что оплата труда как судей, так и работников аппарата судов финансируется за счет общего фонда Госбюджета, а спецфонд используется на текущие и капитальные расходы. В принципе, в этом и заключается идеология Закона «О судебном сборе»: все, что поступает сверх текущих потребностей, используется на развитие. Но в Минфине решили направить средства от сбора и на выплату зарплаты, и бюджетный запрос вернули. Руководство ГСА не сдавалось и обратилось с тем же запросом повторно. Тогда на заседании Кабмина Минфину и Минюсту было поручено рассмотреть вопрос о внесении изменений в закон, чтобы средства от сбора направлялись в общий фонд Госбюджета. Это означало бы полный крах надежд, которые возлагались на этот закон. Чтобы отстоять право судебной власти на финансирование, ГСА пришлось пойти на компромисс: средства от судебного сбора не идут в общий фонд, но тратятся в т. ч. и на оплату труда. По сути, Фемиду перевели на самообеспечение, как хозрасчетную организацию: чем больше граждан заплатят за рассмотрение споров, тем качественнее будет финансирование судов. Поэтому неудивительно, что в спецфонде уже обнаружились большие «дыры» – фактическое поступление средств от уплаты судебного сбора за период с начала года значительно меньше запланированных показателей.

Что касается нового бюджета, не так давно состоялось согласительное совещание при участии представителей Минфина, Совета судей Украины, ГСА и руководства судов. Как отмечают участники заседания, общее впечатление от него сложилось удручающее: в ведомстве не особо желают воспринимать судебную власть как самостоятельную ветвь, равную в правах с исполнительной и законодательной. Представители ГСА ушли с заседания, так и не добившись удовлетворения всех требований, но – с компромиссом.

Как отметил Р. Кирилюк, во-первых, по итогам совещания ГСА получила на уровне замминистра финансов уверения в том, что он и профильное подразделение Минфина будет поддерживать позицию увеличения расходов по общему фонду на 1,7 млрд грн. Во-вторых, со стороны профильного заместителя есть понимание, что средства судебного сбора не должны направляться на оплату труда судей и работников аппарата. ГСА, со своей стороны, готова к тому, чтобы за счет судебного сбора несколько экономить на текущих и капитальных расходах судов, если судейское вознаграждение и оплата труда на 100% будут обеспечиваться из общего фонда. Как подчеркнул руководитель ГСА, «компромисса в вопросе оплаты труда судей быть не может. И судьи, и работники аппарата – это государственные служащие, они работают в госучреждениях, и они должны получать оплату труда из общего фонда. Об этом говорит и Бюджетный кодекс». Однако пока все находится на стадии уверений со стороны отдельных представителей Минфина. Найдется ли понимание на самом «верху», покажет время.

Чтобы избежать повторения ситуации прошлого года, ССУ принял решение обратиться к Верховному Суду Украины с тем, чтобы Пленум ВСУ выступил с конституционным представлением к КСУ. Оно касается толкования положений ст. 9 Закона «О судебном сборе», а именно нормы о том, что средства судебного сбора направляются на «обеспечение осуществления правосудия». По мнению ССУ, нужно четко дать понять, что расходы на осуществление правосудия – это не расходы на оплату труда судей и работников аппарата, как их желает толковать Минфин.

Об УПК забыли?

Минфин планирует оставить обеспечение судебной системы на уровне прошлого года. Но нельзя забывать, что в 2013 г. появятся абсолютно новые направления расходов. Во-первых, под угрозу поставлено выполнение ч. 3 ст. 129 Закона «О судоустройстве и статусе судей», где предусмотрено увеличение судейского вознаграждения с 1 января2013 г. на 2 минимальных зарплаты – на это необходимо дополнительное финансирование в сумме 456, 7 млн грн. Во-вторых, не учтено увеличение числа судей и работников аппарата согласно с нормами нового УПК, которое требует еще 439,9 млн грн. Напомним, к 19 ноября, когда Кодекс вступит в силу, в каждом местном общем суде должен быть избран следственный судья. Во исполнение указанной нормы ГСА уже издало приказы, которыми количество судей в Украине увеличено на 1180, а работников аппарата судов – на 3991. В каких условиях они будут работать и где на это возьмутся средства, пока неизвестно. Кроме того, есть поручение Президента Украины от 5 июля2012 г. об увеличении расходов на стимулирующие выплаты работникам аппарата судов, на что также необходимы средства. Достаточно серьезно стоит и вопрос о финансировании Национальной школы судей, хотя есть соответствующее поручение Президента о возложении на нее ряда новых задач.

При обсуждении бюджета Фемиды в прошлом году представитель профильного подразделения Минфина был любезен и толерантен к представителям судебной системы. Но цифры, которые суды увидели после принятия Закона о Госбюджете, показывают, что это были только слова. Как было отмечено в ходе последнего заседания Совета судей Украины 29 августа, на последнем согласительном совещании, которое состоялось при участии его членов, представителей спецсудов и ГСА, сложилось впечатление, что «к богатым и напыщенным пришли бедные, ободранные и голодные».

Менять всю систему?

Ситуация с отношением исполнительной власти к судебной в части финансирования еще раз доказывает правильность международных стандартов, гласящих, что органы исполнительной власти не должны принимать участие в формировании бюджета власти судебной. К этому процессу должны приобщаться органы судейского самоуправления, ГСА и отстаивать бюджет судебной власти непосредственно в законодательном органе – парламенте.

Еще в начале с. г. был разработан законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно финансирования судебной власти)», который 23 марта получил поддержку Совета судей Украины. Проектом вносятся изменения в ст. 142 Закона «О судоустройстве и статусе судей», которыми право согласования вопросов уменьшения бюджета судебной власти передается в руки органов судейского самоуправления. Как отметил Я. Романюк, «мы не возражаем против того, чтобы Министерство финансов обобщало и выводило окончательную цифру. Но оно не вправе вносить коррективы, увеличивать или уменьшать, из одной графы переносить в другую то, что касается финансового обеспечения деятельности судов. Сейчас, конечно, это не удастся сделать, но об этом не стоит бояться говорить на разных уровнях. И в конце концов нас услышат».

Выходит, есть только надежда на то, что профильное ведомство осознает: судебная власть – одна из трех ветвей власти, которая не требует льгот и привилегий, а лишь хочет иметь возможность выполнять тот участок работы, который ей поручен – осуществлять правосудие.

Комментарии

Николай Кобылянский, 

председатель Совета судей административных судов, судья ВАСУ:

– Как работники аппаратов судов, так и судьи всех специализаций имеют право, чтобы закон об оплате их труда выполнялся. Защищенные статьи Государственного бюджета действительно должны быть защищенными, и мы не должны надеяться на непрогнозируемые суммы, которые поступят от судебного сбора в специальный фонд, а, возможно, и не поступят.

Представленный Министерством финансов граничный объем расходов на содержание апелляционных админсудов в 2013 г. в сравнении с текущим годом уменьшен на 20%, окружных админсудов – на 30%. Таким образом, он не находится даже на уровне этого года. И это при том, что только в первом полугодии2012 г. в апелляционные админсуды поступило уже 600 тыс. дел (для сравнения, за весь2011 г. – 900 тыс.). Речь идет не просто о нагрузке, а о том, как финансово обеспечить надлежащее осуществление правосудия при таком количестве дел.

Выходит, граничного объема бюджетных назначений на апелляционные админсуды не хватит не только на выплату судейского вознаграждения, но нечем будет оплатить труд и работников аппарата судов. Ситуация в окружных админсудах не лучше. В частности, при условии выплаты судьям судейского вознаграждения в полном объеме, как это предусмотрено ст. 129 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», на оплату труда одного работника аппарата останется только около 300 грн в месяц.

Руслан Кирилюк,

глава Государственной судебной администрации:

– Министерством финансов были доведены предельные показатели для судебной власти. Они составляют 2,4 млрд грн. Фактически это уровень текущего года. ГСА довела эти показатели до судов, и, конечно, мы сразу получили от них письма, где они указывают, что на таком уровне невозможно обеспечить нормальное функционирование суда. Причем даже в части выплаты судейского вознаграждения, не говоря уж об остальных аспектах: оплате труда работников судов, текущих расходов. О капитальных думать еще сложнее. Мы сразу обратились к министру финансов, обосновали дополнительную потребность в средствах и обратили внимание на то, что в рамках таких показателей судебная система не сможет работать. Также ГСА обратилась к Президенту Украины – просила обратить внимание на такую ситуацию и дать поручение Кабмину учесть при подготовке бюджета требования Закона «О судоустройстве и статусе судей» и нового УПК и дать поручении КМУ об увеличении расходов на оплату труда на 3,2 млрд грн. Подчеркну, что это только на оплату труда.

Далее состоялось согласительное совещание, в котором принимали участие и члены Совета судей, и руководство судов. Определенное понимание со стороны Минфина есть. Но это лишь молчаливое понимание того, что средств действительно необходимо больше. Но дальше следует непонимание того, где эти средства взять. И по итогам совещания мы получили уверения, что замминистра и профильное подразделение Минфина будут поддерживать нас в том, что расходы по общему фонду должны быть увеличены на 1,7 млрд грн. Это, конечно, определенный сдвиг, но для судебной системы этого недостаточно. Вторым позитивным моментом совещания я бы назвал то, что со стороны профильного замминистра есть понимание, что средства судебного сбора не должны приобщаться на оплату труда ни судей, ни работников аппарата.

Со своей стороны, мы уверили Минфин, что есть определенное поле для компромисса – мы готовы за счет судебного сбора несколько экономить на текущих и капитальных расходах судов, если судейское вознаграждение и оплата труда на 100% будут обеспечиваться из общего фонда. Хотя, конечно, средства судебного сбора не обеспечат нам в полной мере потребность в текущих, а тем более в капитальных расходах. Но я думаю, этот компромисс был бы кстати, потому что нам необходимо, чтобы изначальная идея внедрения судебного сбора заработала.

Говоря о цифрах, по оплате труда мы имеем дефицит в размере 3,2 млрд грн – это та цифра, за которую мы должны бороться. Опять-таки, подчеркиваю, что это средства, которые должны быть предусмотрены в общем фонде Госбюджета. Если говорить о коммунальных услугах, то это еще 155 млн грн дефицита. Дефицит текущих расходов (даже если приобщить средства спецфонда) – это еще 1 млрд грн, капитальных расходов – еще 2 млрд грн. Плюс остается проблема оплаты труда, коммунальных и текущих расходов ГСА, в т. ч. тех, за счет которых обеспечивается деятельность органов судейского самоуправления.

Кроме обращений непосредственно ГСА, на данный момент всеми председателями высших специализированных судов и мною подписано письмо к Президенту и премьер-министру, в котором изложены проблемы бюджетного процесса и этого года, ведь у нас уже в октябре не будет средств на выплату судейского вознаграждение и оплату труда работникам аппарата судов – до этого мы выплачивала зарплату за счет приближения средств с конца года. Думаю, только благодаря общим усилиям, если нам удастся все-таки добиться понимания со стороны высших должностных лиц государства, мы можем решить этот вопрос. В ином случае такая ситуация просто ставит под угрозу функционирование судебной системы Украины в целом.

Ярослав Романюк,

председатель Совета судей Украины:

– Позиция Министерства финансов состоит в том, чтобы финансирование судебной ветви власти в следующем году осталось на том же уровне, что и в текущем. Почему мы с этим не соглашаемся? Во-первых, порядок формирования и размер судейского вознаграждения определяется в Законе, а не, как раньше, постановлениями КМУ, указами Президента, приказами главы суда. А этот Закон устанавливает, что если с 1 января2012 г. должностной оклад судьи местного суда был на уровне 8 минимальных зарплат, то с 1 января2013 г. он должен быть на 2 «минималки» больше. Да и сам минимальный размер заработной платы постоянно растет. Т. е. средств надо будет еще больше.

Далее. Есть распоряжение Президента, направленное на выполнение норм нового УПК, которое сводится к тому, что количество судей в Украине увеличивается на 1800 человек. Это необходимо для выполнения функций такой процессуальной фигуры, как следственный судья. Опять-таки, на это нужно финансирование – в этом году таких штатных единиц в судах не было, соответственно, и средства на них не были предусмотрены. А в следующем году они вводятся, и уже есть приказ ГСА, где определены конкретные суды и конкретное количество дополнительных штатных единиц.

Далее. Есть распоряжение Президента об увеличении заработной платы работников аппарата, которое также нужно выполнять и профинансировать.

Ст. 9 Закона «О судебном сборе» предусматривает, что средства, которые аккумулируются в спецфонде за счет судебного сбора, направляются исключительно на обеспечение осуществления правосудия. Как в прошлом, так и в этом году Минфин пытается нас убедить, что понятие «обеспечение правосудия» включает в себя и выплату судейского вознаграждения, и оплату труда работников аппарата. В прошлом году мы согласились на компромисс, который состоял в том, что судейское вознаграждение выплачивалось из общего фонда Госбюджета, а заработная плата работников аппарата – из спецфонда. И прожив год, мы видим, что эти условия для нас оказались неподъемными. Лишь за счет средств спецфонда мы неспособны профинансировать и потребности по осуществлению правосудия, и оплату труда. И судебные механизмы дают сбои. Поэтому мы не можем согласиться с тем, чтобы обеспечить такой же уровень финансового обеспечения судебной системы, как и в этом году. Мы уже видим, что, начиная с октября, средства исчерпались. Если сохранить такой же уровень на следующий год, безусловно, судебная система будет неспособна обеспечить осуществление правосудия в Украине.

Валерий Баранов,

глава парламентского Комитета по вопросам бюджета:

– Проект бюджета должен быть подан в бюджетный комитет до 15 сентября. Понятно, что судебная система имеет свои запросы, и они будут обсуждаться на заседании комитета после 15 сентября. Те запросы, которые сегодня подаются, не имеют серьезного обоснования. Исходя из предыдущего опыта, можно констатировать, что все запросы главных распорядителей бюджетных средств в основном строятся на расходной части. К сожалению, пока они не строятся на основе проведения реформ и наведения порядка. Поэтому, когда судебная система подаст свои запросы, мы их в бюджетном комитете будем рассматривать, советоваться с правительством. Но в этом году мы впервые требовать от всех главных распорядителей бюджетных средств, кроме запросов, условно говоря, бизнес-планы или инвестиционные проекты, где будут представлены, например механизмы ликвидации дублирующих функций и т. п., и это будет предметом обсуждения. А не просто требования средств на ремонт или для приобретения автотранспорта. Это глупо и бесперспективно. С судами мы солидарны в том, что не совсем правильно, когда деньги из спецфонда частично идут на зарплату судьям и работникам аппарата судов. Но та ситуация, когда в прошлом году были выделены ресурсы на повышение заработной платы, а ее повысили только судьям, и не повысили работникам судов, неправильная. В этом году такой промах будет учтен.