Отбор судей: анализ международного опыта

В Украине продолжается отбор судей на должность судьи впервые. По мнению экспертов отрасли, за последние годы процедура отбора кандидатов в судьи во всех странах претерпела существенные изменения, причем в большинстве случаев – в сторону улучшения. Но во многих европейских странах законодательство предусматривает, что решения, касающиеся отбора и карьеры судей, принимают глава государства или правительство, а независимый и компетентный орган, состоящий из представителей судебной системы, является лишь рекомендательным. И это несмотря на то, что судебная система, по мнению европейских экспертов, должна быть свободна от политического влияния, а роль законодательной и исполнительной власти в процессе формирования судейского корпуса должна быть минимизирована. Чтобы выяснить, насколько совершенен процесс отбора судей в Украине, «Судебно-юридическая газета» провела краткий анализ законодательства стран ближнего зарубежья в этой сфере.

Украина: у ВСЮ много «свободы»?

В Украине в отборе и назначении судей участвуют Высшая квалификационная комиссия судей, Высший совет юстиции, глава государства и парламент. Первое назначение на должность профессионального судьи сроком на пять лет осуществляется Президентом на основании рекомендации ВККС по представлению ВСЮ. Все другие судьи бессрочно избираются ВР на основании рекомендации ВККС.

Смущение европейских экспертов вызывает роль ВСЮ и главы государства при одобрении кандидатов, рекомендованных ВККС, поскольку в законодательстве отсутствуют четкие критерии, по которым может быть принято отрицательное решение в отношении того или иного кандидата. Норма закона просто указывает, что ВСЮ должен рассмотреть вопрос о назначении кандидата на должность судьи, и если решение будет положительным, подать ходатайство о назначении Президенту. По мнению экспертов, такая степень свободы открывает возможность для принятия решений, не основанных на объективных критериях и достоинствах кандидатов.

Неоднозначную реакцию международной общественности вызывает и спецпроверка сведений, поданных кандидатами лично. Напомним, для проведения специальной проверки ВККС имеет право собирать информацию о кандидате, обращаться с запросами для получения информации о кандидате на предприятия, в учреждения, организации всех форм собственности. По результатам рассмотрения таких запросов информация предоставляется в ВККС в 10-дневный срок. Организации и граждане также имеют право подавать в ВККС информацию о кандидатах на должность судьи. По мнению международных экспертов, эти положения не совсем ясны, поскольку не устанавливают, какая информация запрашивается, какая процедура регулирует сбор такого рода информации, что знает кандидат об этой информации, имеет ли он право ее оспорить и т. д. Без дополнительных разъяснений эти положения расходятся с европейскими стандартами и противоречат требованиям прозрачности процесса отбора судей.

Азербайджан: многоэтапный процесс отбора

В Азербайджане отбор судей регулируется Законом «О Судебно-правовом совете». Именно этот совет проводит отбор кандидатов в судьи и вносит представление на назначение кандидата на вакантную должность судьи уполномоченному органу Республики Азербайджан. В данном случае полномочия такого органа осуществляются президентом страны, который и назначает судей.

Анализ основных законов, которые регулируют назначение судей (Конституция Азербайджана, законы «О Судебно-правовом совете», «О судах и судьях»), показывает, что сегодня в Азербайджане глава государства при назначении судей имеет достаточно большое влияние: решение об окончательном назначении находится в его руках, при этом он не обязан отчитываться о своем решении и вправе не учитывать предложения Судебно-правового совета. В соответствии с законом «О Судебно-правовом совете», Совет должен сформировать комитет по выбору судей, наделенный полномочиями по отбору кандидатов на вакантные судейские должности. Комитет состоит из 11 членов, 6 из них судьи (двое – Верховного суда, три – суда апелляционной инстанции и один – из суда Нахичеванской Азербайджанской Республики). Члены избираются судебным советом на основе двух предложений по каждой позиции, сделанных соответствующим судом. Комитет несет ответственность за все вопросы, связанные со структурой, методологией и организацией процесса отбора судей.

Процесс отбора судей в Азербайджане несколько шире и сложнее, чем в Украине – он включает тест, письменный экзамен, устный экзамен, длительный профессиональный тренинг (лекции и стажировки в судах), снова письменный и устный экзамен, собеседование в Судебно-правовом совете. По результатам отбора совет вносит предложение президенту страны для назначения на должность судьи.

Международные эксперты подчеркивают, что несмотря на достаточно развитую систему тестирования и отбора, нынешняя практика Азербайджана не соответствует европейским стандартам из-за права президента принимать решения в отношении назначения судей. Законодателю следует повысить роль Судебно-правового совета в процедуре назначения судей путем его перевода из органа совещательного в орган, принимающий решения.

Армения: «угодных» выбирает президент

В Армении президент может по своему усмотрению принимать или отклонять кандидатуры на должность судьи или на продвижение, не указывая при этом причину. Ситуация усугубляется тем, что критерии, выдвигаемые президентом, совершенно неясны, так как он не обязан объяснять свое решение. Выбор осуществляется из кандидатов, которые находятся в резервном списке, сформированном Школой судей при помощи процедуры тестирования. В соответствии с армянским законодательством, каждый гражданин Армении от 22 до 60 лет, имеющий высшее юробразование («специалист с дипломом»), теоретически имеет право на участие в отборе. Тестирование проводится каждый сентябрь, чтобы дополнить существующий резервный список, если в нем меньше 13 кандидатов. 16 кандидатов с наилучшими результатами письменного теста приглашаются на собеседование в Совет правосудия. После собеседования каждый член Совета имеет право голосовать за 10 кандидатов, и 10 кандидатов, набравшие наибольшее количество голосов, включаются в резервный список.

Участие президента страны в процедуре одобрения списка судей вызывает у международных экспертов озабоченность и тревогу. Включение кандидата в список не гарантирует его назначения –кандидатура еще должна быть выбрана из списка и утверждена президентом. Согласно ст. 117 Судебного кодекса Армении, президент утверждает список, поданный Советом и включающий приемлемых для него кандидатов. Т. е. в рамках действующей системы именно за главой государства остается последнее слово по поводу кандидатов, которые могут быть включены в окончательный список. Интересно, что законодательство не содержит ни положения, которое обязывало бы президента мотивировать свое решение, ни описания процедуры обжалования решения.

То, что президент обладает в этом вопросе реальной властью, и его участие носит не только формальный характер, подчеркивается еще одной деталью. Кандидатура считается отклоненной, и лицо подлежит исключению из списка кандидатов, а процедура по заполнению вакантной должности начинается заново, если в течение двух недель с момента получения номинации президент не назначает судью. Таким образом, глава государства получает дополнительную возможность (помимо участия в процедуре включения кандидата в резервный список) обдумать кандидатуру в судьи.

Грузия: ВСЮ – независимый институт судебной власти

В Грузии управление судебной системой и конкурсный отбор судей осуществляет Совет юстиции, состоящий из 12 членов (по 4 представителя законодательной, исполнительной и судебной власти). Судей городских, районных городских и областных судов сроком на 10 лет назначает президент страны. Следует отметить, что ВСЮ, который был совещательным органом по судебным делам при президенте, не так давно был преобразован в независимый институт судебной власти. Сегодня вместо того, чтобы только давать рекомендации по этим вопросам, ВСЮ непосредственно отвечает за отбор, назначение и увольнение судей районных (городских) и апелляционных судов.

Согласно ст. 34 Закона Грузии «О судах общей юрисдикции», основные требования к кандидатам в судьи включают минимальный возраст (28 лет), высшее юридическое образование, грузинское гражданство, 5-летний трудовой стаж в сфере юриспруденции, свободное владение национальным языком, успешную сдачу квалификационного экзамена и полный курс обучения в Высшей школе юстиции. Лица, соответствующие этим требованиям, могут быть включены в список кандидатов, а затем назначены судьями.

Интересно, что согласно ст. 53 Закона «О судах общей юрисдикции», минимальный возраст для сдачи квалифэкзамена составляет 25 лет. На первый взгляд, это противоречит возрастному цензу, предусмотренному ст. 34 этого закона, но анализ контекста указывает, что между экзаменом и возможным назначением на должность судьи кандидат должен пройти обучение в Высшей школе юстиции, что и обуславливает противоречия в возрастных требованиях.

Экзамен организовывает Квалификационная экзаменационная комиссия, которая создается ВСЮ не ранее чем за 10 дней до его начала. Хотя ВСЮ определяет порядок назначения членов Комиссии, в законодательстве нет никакой информации о количестве членов и их квалификации. По мнению экспертов, для обеспечения прозрачности процесса отбора было бы целесообразно внести соответствующие дополнения.

Молдова: преподаватель может работать судьей

Отбор судей в Молдове находится в компетенции Высшего совета магистратуры (ВСМ) и регулируется ст. 4 и 19 Закона «О Высшем совете магистратуры».

Основные требования к кандидатам в судьи указаны в ст. 6 Закона Молдовы «О статусе судей». Обязательным условием является стажировка в Национальном институте юстиции. Исключения составляют опытные эксперты по вопросам отправления правосудия, которые могут подать заявку об отмене прохождения стажировки. Такой подход открывает дорогу в профессию судьи опытным специалистам, что для такой небольшой страны как Молдова является важным. Эксперты отмечают, что в таком случае важно, чтобы это исключение не стало правилом и не понизило роль Национального института юстиции.

Согласно ст. 17, 20 Закона Молдовы «О квалификационной комиссии», лица, желающие участвовать в конкурсе без прохождения стажировки, должны вместо этого сдать квалификационный экзамен. Этим дополнительным требованием законодатель гарантирует, что кандидаты, не прошедшие стажировку в Национальном институте юстиции, не только соответствуют формальным критериям (например, стаж работы), но и доказали свои знания и пригодность для судейской деятельности.

В Молдове кандидатом на должность судьи может быть гражданин Республики Молдова, постоянно проживающий на ее территории. Среди прочего, он должен соответствовать следующим требованиям: быть дееспособным; иметь диплом лиценциата права; окончить Национальный институт юстиции; не иметь судимости, иметь хорошую репутацию; быть годным по состоянию здоровья занимать должность в соответствии с медицинской справкой, выданной специальной комиссией Министерства здравоохранения и социальной защиты.

Следует отметить, что в Молдове на должность судьи может претендовать и лицо, проработавшее не менее пяти последних лет в качестве депутата, члена Счетной палаты, штатного преподавателя права в аккредитованном высшем учебном заведении, прокурора, следователя, офицера по уголовному преследованию, адвоката, парламентского адвоката, нотариуса, юрисконсульта, референта судьи, судебного исполнителя, консультанта (советника) или секретаря судебной инстанции, а также на должностях юридической специализации в аппарате Конституционного суда, Высшего совета магистратуры или органов государственной власти. Но такой претендент должен сдать квалификационный экзамен. Количество мест, выставленных на конкурс для этой категории кандидатов, устанавливается Высшим советом магистратуры и не может превышать 20% общего числа мест за трехлетний период.

Назначение на должность осуществляется президентом страны, который имеет право отвергнуть предложенных кандидатов. Однако независимость судебной системы обеспечивается тем, что глава государства должен обосновать свой отказ и (что самое важное) в случае повторного выдвижения Советом президент должен назначить этого кандидата. Однако, как и в некоторых других странах, в законодательстве не предусмотрен механизм обеспечения исполнения президентом своей обязанности, если он откажется это сделать. Международные эксперты рекомендуют найти выход из этой ситуации, например, путем определения в законе, что после второго предложения кандидат назначается автоматически, без согласия президента.

Как известно, не так давно в Украине начался процесс по проведению конституционной реформы, которая коснется и процедуры формирования судейского корпуса. Учтут ли члены Конституционной Ассамблеи при наработке нового Основного Закона зарубежный опыт, покажет время.

Татьяна Пашковская,

«Судебно-юридическая газета»