Работу Конституционного Суда Украины следует усовершенствовать

В центре внимания средств массовой информации в последнее время оказался Конституционный Суд Украины. Волна критики вылилась на него еще в конце прошлого года в связи с решением от 26 декабря относительно правомерности делегирования Верховной Радой правительству права определять порядок и размеры социальных выплат и менять их по своей воле в зависимости от имеющегося финансового ресурса бюджета. Впоследствии замечания посыпались и на решения КСУ 2012 г.: по поводу информации, которую можно распространять о чиновниках (20 января), отсрочки подачи ими деклараций о расходах (13 марта), относительно отдельных положений закона «О выборах народных депутатов Украины» (4-5 апреля).

Общественные бурления отметились оригинальными законодательными инициативами вроде переноса места расположения КСУ в город Жашков (законопроект №9752 авторства н/д Геннадия Москаля). Документ тогда по достоинству оценили в Главном научно-экспертном управлении ВР, отметив, что если руководствоваться логикой автора, по мнению которого территориальная удаленность от Киева могла бы уменьшить нежелательное давление на КСУ, то более логичным было бы перенести его на расстояние не 150 км от Киева, а, например, в Чоп Закарпатской области (790 км) или в Инкерман АРК (870 км). Упростить процедуру увольнения судей КСУ предложил народный депутат Арсений Яценюк (законопроект №9670). Но ни одна из упомянутых инициатив не получила одобрения парламента.

И все же реформа законодательства о конституционной юстиции давно назрела. К такому заключению пришли участники круглого стола «Совершенствование правового регулирования деятельности Конституционного Суда Украины», организованного Комитетом ВР Украины по вопросам правовой политики 18 апреля 2012 г.

Если не КСУ, то кто?

Лишить Конституционный Суд права предоставлять официальное толкование законов Украины предложил академик НАПрН Украины, судья КСУ в отставке Владимир Тихий. Но кто, если не КСУ, должен это делать? По мнению академика, передавать это право Верховной Раде было бы неправильно, поскольку это сделало бы парламент судьей в своем же деле, подорвало бы стабильность законодательства. Толкование Конституции, законов Украины и других нормативных актов, считает судья, – это функция судов общей юрисдикции, ведь они осуществляют соответствующее казуальное толкование норм права при рассмотрении дел, создавая судебную практику правоприменения.

«На мой взгляд, толкование всегда является более взвешенным, понятным и убедительным с учетом конкретного фактического материала, обстоятельств дела. Изменения в обществе и, соответственно, в законодательстве влекут к изменениям прецедентов, и предыдущий прецедент может оказаться неоправданным. Его отмена требует от судов гарантированного принятия нового, который отвечает современному реальному развитию общества. В чем состоит опасность? Жизнь показывает, что нормативное толкование, которое дает КСУ, распространяется на все подобные случаи, имеет обратную силу, но достаточно найти один пример, который по-другому решается судебной практикой, и это отвечает Конституции – и все толкование сводится к нулю. Поэтому я за судебный прецедент, который формируется судами общей юрисдикции, в т. ч. высшими специализированными судами», – подчеркнул г-н Тихий. Таким образом, по мнению ученого, принципы правового демократического государства, верховенства права, гарантирование защиты прав человека и гражданина исключают официальное нормативное толкование законов. Однако чтобы добиться этого, необходимо, как минимум, внести изменения в Конституцию.

Категорически не согласился с лишением Суда права толкования законов экс-глава КСУ (судья в отставке) Иван Домбровский: «А кому нужно передать право толкования? Верховная Рада не может иметь таких полномочий. Значит, судам общей юрисдикции? Сейчас есть высшие спецсуды и Верховный Суд, у которого ограничены полномочия по пересмотру решений. Сегодня процессуальные законы, по сути, находятся в ведении высших спецсудов, и каждый толкует, например, вопросы юрисдикции по-своему. К ВСУ в таком случае они обратиться не могут, поэтому может появиться несколько официальных толкований. В связи с этим я считаю, что пока не наведен порядок в нашей судебной системе, это полномочие должно оставаться у Конституционного Суда».

Критику в адрес работы КСУ высказала и член Комитета ВР по вопросам правовой политики Элина Шишкина. Она отметила: «Последняя практика толкования КСУ не то, что не отвечает украинской правовой традиции, но и вообще является антиконституционной. Это решения КСУ, принятые на протяжении последних 2 лет новым составом. Но мы знаем и позитивные примеры. В частности, толкование КСУ положений действующего УПК, согласно которым свидетель имеет право на адвоката. У нас есть позитивный и негативный опыт. Но я думаю, что нельзя из-за одного или двух примеров лишать КСУ важных полномочий».

Голос народа

Еще один интересный тезис академика В. Тихого прозвучал так: «Нужно предоставить гражданам и юрлицам право на обращение в КСУ относительно неконституционности законов. Конечно, они обязаны выполнять законы, но именно они лучше осведомлены, нарушены ли тем или иным законом их права». На сегодня, напомним, граждане и юрлица не могут обращаться в КСУ в связи с неконституционностью, по их мнению, определенных законов (только за толкованием). Таким образом, г-н Тихий, говоря о возможности введения такого вида обращения граждан, по сути, имел в виду институт конституционной жалобы. Вопрос о необходимости его существования в Украине возникал и до, и после принятия Конституции и Закона «О Конституционном Суде Украины», но власть не решилась предоставить широкой общественности право ставить перед Судом вопросы относительно антиконституционности нормативных актов.

В то же время, как подчеркнул заведующий отделом связей с органами правосудия, постоянный представитель парламента в КСУ Анатолий Селиванов, позиция всех председателей конституционных судов Европы состоит в том, что конституционная жалоба – это элемент полного доступа к правосудию: «Европейский суд поддерживает такую позицию, и в одном из решений прямо указал, что отсутствие права обратиться с такой жалобой сказывается на том, что граждане не могут обжаловать закон, который они считают неконституционным. А право обратиться за официальным толкованием, интерпретацией закона не дает полного ответа гражданину. Он не этого ожидает от суда. Внести же конституционное представление он не может».

Нужен новый закон о КСУ

Другие вопросы, которые обсуждались в ходе круглого стола, касались критериев отбора судей КСУ, срока из каденции, возможности установления пожизненного назначения. Как подчеркнул А. Селиванов, «если все судьи избираются бессрочно, то и судьям КСУ можно было бы находиться на должности пожизненно, или стоило бы продолжить срок их полномочий до 70 лет, как это сделано в РФ и Германии». Впрочем, как подчеркнула г-жа Шишкина, «если будет продолжен срок нахождения на должности нынешнего состава КСУ, неизвестно, какие еще решения будут приняты. Исходя из низкого уровня правовой аргументации многих решений КСУ, которые приняты действующим составом, я в этой части не разделяю мнения г-на Селиванова и считаю, что это приведет к нивелированию принципов Конституции нынешним составом КСУ».

Кроме того, неоднозначной является проблема отсутствия среди субъектов формирования состава КСУ представителей ученой среды. По мнению г-на Селиванова, необходимо дать ученым возможность назначать туда своих представителей аналогично порядку формирования Высшего совета юстиции. Длительные дискуссии вызывает и вопрос, может ли КСУ впоследствии сам менять свою позицию, высказанную в предыдущих решениях. Но, как отметил судья КСУ в отставке Павел Ткачук, все эти аспекты можно урегулировать в процессе разработки концепции усовершенствования конституционной юстиции.

Все участники мероприятия были едины в одном – нынешний Закон «О Конституционном Суде Украины» устарел и давно нуждается в обновлении, а статус КСУ требует усовершенствования на уровне Конституции. Следует сказать, что сейчас на рассмотрении ученых, в частности, судьи КСУ в отставке Николая Козюбры, находятся предложения о внесении изменений в Конституцию, где КСУ формируется Высшим советом юстиции. Впрочем, как подчеркнул сам г-н Козюбра, перспектива внесения изменений в Основной Закон представляется достаточно призрачной: «Я очень скептически отношусь к тому, что такие изменения в ближайшее время будут внесены. Тем более, учитывая, что Конституционная ассамблея до сих пор не начала работу, хотя должна была это сделать давно».

С ним согласился и И. Домбровский: «До принятия конституционных изменений еще очень и очень далеко. Работа какая-то происходит, но, скорее, не правовая, а политическая, чтобы показать, что в государстве что-то делается. Нужно думать, что делать с Законом «О Конституционном Суде Украины», который был принят, когда на новой Конституции не высохли чернила – через 3 месяца после ее принятия. Да, процесс должен был как-то начинаться. Но на сегодня этот закон очень устарел, как и закон о прокуратуре или ХПК. «Латание» же его ни к чему хорошему не приведет – нужен новый закон, заложенный на новых принципах. Он должен учесть всю практику работы КСУ за 16 лет. Единственное, он не может давать КСУ никаких полномочий – они, как и полномочия Президента или ВР, четко определены Основным Законом. В новом законе должны быть выписаны общие положения и, главное, процедура рассмотрения дел. Судьи КСУ должны пользоваться не регламентом КСУ, который они утверждают и меняют, как хотят, а именно законом».

В связи с этим, как подчеркнул г-н Козюбра, нужно обсуждать те проблемы, которые можно решить уже сейчас: как улучшить качество работы КСУ, которое на текущий день не отвечает европейским стандартам, и в особенности – как улучшить принимаемые им решения. Среди прочего, ученый выделил упомянутое выше решение КСУ от 26 декабря 2011 г. (относительно защиты социальных прав), которое назвал таким, в котором искажается решение Европейского суда по правам человека: «Сегодня в решениях КСУ, и это заметно, доминирует крайний формализм. Из одного положения Конституции не всегда верно выводится другое, которое не отвечает духу Основного Закона. В мотивировочной части решения КСУ иногда «подгоняются» под решения международных учреждений, в частности, Европейского суда, которые, как считают судьи, работают в пользу их позиции, а на самом деле работают против. То же касается решения КСУ от 26 декабря, где цитируется вырванная из контекста фраза из решения ЕСПЧ. Но, по сути, она использована только для усиления позиции КСУ и не соответствует сути решения ЕСПЧ». Таким образом, по словам Н. Козюбры, «даже если ввести институт конституционной жалобы, проблема в другом – сейчас в обществе авторитет КСУ очень низкий, и ожидания соответствующие».

Согласился с тем, что авторитет КСУ пострадал, и Анатолий Селиванов: «Нельзя не признавать ценность конституционного правосудия и ценность действующего состава КСУ. Этот орган обеспечивает непрерывное рассмотрение общественно важных проблем, которые отображаются в его решениях. Безусловно, общество оценивает конституционное правосудие по решениям. КСУ за 16 лет своего существования, конечно, переживает не очень радужный период. Увольнение трех судей позволило обществу увидеть, что Суд пытаются направлять на какие-то действия. И возобновить доверие в таком случае будет очень непросто».

Таким образом, очевидно, что законодательство требует изменений. Но, помимо этого, необходимо работать и над авторитетом судебной власти – как Конституционного Суда, так и всей системы правосудия.

Наталья Мамченко,

«Судебно-юридическая газета»