Без льгот, но с надеждой?

Социальные льготы 18 млн граждан и международный имидж Украины оказались на разных чашах весов. Анализ законопроекта №9127

Потеря имиджа правового государства перед Европой или потеря доверия собственных граждан – дилемма, которая на данный момент не дает покоя украинской власти. И дело вовсе не в политике, а в конкретной практической проблеме. Так, уже второй год Украина не может выполнить элементарные, на первый взгляд, требования Евросуда по правам человека: навести порядок в вопросах выполнения решений национальных судов.

Напомним, еще 15 января 2010 г. вступило в силу пилотное решение ЕСПЧ по делу «Юрий Иванов против Украины», которым Суд обязал Украину безотлагательно внедрить эффективное средство, способное обеспечить достаточную компенсацию за невыполнение или затягивание выполнения судебных решений. В качестве такого средства Кабмин предложил сначала законопроект «О гарантиях государства относительно выполнения решений суда» (р.№ 7562), а затем, на замену, его «близнеца» – проект «О гарантиях государства относительно исполнения судебных решений» (р. №9127). Основная «соль» скрывалась в Переходных положениях последнего, где предлагалось передать вопрос об установлении конкретных размеров льгот и порядка их выплаты в руки КМУ.

«Даже с исполнительным листом, в котором указано, что вам должны выплатить 500 грн, если они не были профинансированы, получить их практически невозможно. Вероятно, лучше сегодня выплатить гражданину 400 грн, чем обещать 500 и не выплатить их никогда», – поясняли тогда в правительстве. Таким образом, власти решили «идти от противного», а именно искоренить проблему невыполнения судебных решений способом, при котором у граждан не было бы оснований для подачи новых исков с требованием о выплате средств государством. Но в итоге парламенту не удалось избежать акций протестов у стен, и законопроект отправили на доработку.

Сможет ли Украина доказать свою лояльность собственному народу (под угрозой ликвидации льгот находится около 18 млн граждан), одновременно обеспечив выполнение необходимых требований Европы, разбиралась «Судебно-юридическая газета».

Как известно, нашей страной официально задекларирован курс на европейскую интеграцию. Это означает, в том числе, соблюдение европейских стандартов в сфере правосудия и защиты прав человека. Но на данный момент Украина рискует оказаться первым среди членов Совета Европы государством, которое не выполнило пилотное решение Евросуда по правам человека.

Напомним, пилотное решение принимается в случае выявления систематического нарушения государством-участником Конвенции какого-либо права или свободы, предусмотренных Конвенцией. Процедура применяется Евросудом уже 6 лет. Еще в мае 2004 г. Комитет Министров Совета Европы предоставил Суду полномочия требовать от государств-нарушителей применения мер общего характера, поскольку проблема зачастую состояла в устаревших положениях правовых систем ряда государств. ЕСПЧ надлежащим образом отреагировал на резолюцию: уже в июне 2004 г. было принято пилотное решение по делу «Броневский против Польши». Всего через несколько месяцев Польша приняла ряд мер для исправления положения, в частности, были внесены изменения в законодательство. Активность проявила и РФ после принятия Евросудом решения по делу «Бурдов против России» в январе 2009 г. Что касается украинца Юрия Иванова, то он начал судиться еще в 2001 г., когда он, военнослужащий, уволился в запас по состоянию здоровья. Согласно закону, ему полагалась денежная компенсация за неиспользование военного имущества, но поскольку на счету военной части денег не было, средства он не получил. Суд вынес решение в его пользу, но денег гр. Иванов так и не дождался. В конце концов, в сентябре 2004 г. он обратился в ЕСПЧ.

Суд четко обозначил, что в Украине такие нарушения Конвенции являются систематическими, и вызваны они структурными проблемами правовой системы. Также Евросуд призвал наше государство как можно скорее принять надлежащие меры для прекращения упомянутых нарушений и возмещения вреда, причиненного ими. В декабре 2010 г. Украина направила Суду декларацию, в которой признала чрезмерную длительность исполнения судебных решений и выразила готовность выплатить заявителям остаток задолженности по решениям национальных органов и суммы сатисфакции, включающие возмещение любого материального, морального вреда, а также судебные издержки. При этом правительство обязалось в случае неосуществления выплаты в установленный срок выплачивать простой процент в размере предельной ссудной ставки Европейского центрального банка в соответствующий период плюс три процентных пункта. В целом, общая сумма компенсаций может «набежать» далеко не маленькая, что означает: соответствующий законопроект должен быть принят как можно более оперативно. «По данным Минсоцполитики, задолженность по социальным выплатам сегодня составляет 130 млрд грн. В случае, если все эти граждане обратятся в Евросуд, мы заплатим, кроме этих 130 млрд грн, еще 170 млрд грн компенсации», — подчеркивала правительственный уполномоченный по делам ЕСПЧ Валерия Лутковская.

Стоит сказать, что эксперты уже давно очертили реальные шаги, которые способствовали бы исполнению судебных решений. В частности, это отмена моратория на принудительную реализацию имущества некоторых категорий предприятий, а также выделение отельной строки финансирования под исполнение решений – отказ в выплате лицу средств не должен более обосновываться его отсутствием, и разработка механизма, при котором лицо в случае длительного неисполнения решения получало бы компенсацию.

Указанные рекомендации фактически изложены в правительственном законопроекте «О гарантиях государства относительно исполнения судебных решений» (р. №9127) от 8 сентября с. г. (принят в первом чтении 9 сентября). «Первое, что предлагается законопроектом, – это определенный автоматизм: лицо получило решение суда, отдало его в казначейство, и далее его не должно волновать, каким образом государство выполнит это решение. Государственная казначейская служба должна списать с определенных счетов средства на счет указанного лица», – подчеркивает В. Лутковская. Свое одобрение относительно законопроекта высказал и Комитет Министров Совета Европы, который рекомендовал Украине довести законодательный процесс до конца как можно скорее.

Однако все оказалось не так безоблачно. Согласно варианту законопроекта, рекомендованному в первом чтении, практически из всех подлежащих изменению статей законов, которые устанавливают социальные льготы, исчезали конкретные цифры и определения. Львиная доля вопросов об установлении размеров льгот («чернобыльцам», «афганцам», детям войны и др. льготникам) отдавалась на усмотрение правительства. И поскольку конкретные цифры в законе, например, такие, как «50% скидка», вполне могут превратиться в 5% по решению КМУ, соответственно, исчезает и повод для обращения в суд. Логично, что соответствующие категории льготников не упустили этот факт из виду. Напомним, ВР подверглась активному пикетированию со стороны «афганцев» и «чернобыльцев». И депутаты решили не дразнить население, особенно перед выборами, и убрали «скандальную» часть проекта. Так, 19 октября Комитет ВР по вопросам правосудия рекомендовал парламенту принять законопроект во втором чтении, но лишь в части, которая не касается внесения изменений в соцзаконы.

И все же ко второму чтению законопроект решили дополнить переходными положениями иного содержания. Так, в них сказано, что данный Закон вступает в силу со дня вступления в силу закона об оптимизации размера государственных социальных гарантий с учетом дохода Госбюджета, но не ранее 1 января 2013 г. Кроме одного пункта, который вступает в силу со дня опубликования. Содержание данного пункта следующее: «До вступления в силу закона относительно оптимизации размера государственных социальных гарантий с учетом дохода Госбюджета государственные социальные гарантии насчитываются (выплачиваются) в размерах и в порядке, установленном Кабмином в рамках расходов, предусмотренных законом о Госбюджете на соответствующий год. При этом размер соцгарантий не может быть меньше того, который был установлен Кабмином по состоянию на 31 декабря предыдущего бюджетного года».

Очевидно, что здесь есть спорные моменты. Во-первых, закона «об оптимизации размера государственных социальных гарантий» еще нет и в помине, во-вторых, размер и порядок соцгарантий вновь должен устанавливаться Кабмином (хотя речь и не идет об упразднении соответствующих норм законов), и, самое главное, дата вступления в силу – не ранее 2013 г. Возникает вопрос: не нивелируется ли откладыванием «в долгий ящик» основная цель – выполнение решения ЕСПЧ? Если в сознании депутатов в такой форме нашла реализацию идея «убить двух зайцев», т. е. создать видимость выполнения пилотного решения ЕСПЧ и «прикрыть» идею введения нового порядка установления льгот, то выстрел можно считать не очень удачным.

В итоге, законопроект в ходе пленарного заседания 20 октября с. г. было решено отложить. Но, как отметил спикер ВР Владимир Литвин, как только Кабмин согласует все проблемные вопросы с общественными организациями, к его рассмотрению вернутся. Вопрос только, в каком виде, ведь члены правительства-участники рабочей группы во главе с Сергеем Тигипко еще после первого чтения обещали найти компромисс со льготниками. Судя по всему, успешными эти поиски пока назвать трудно.

Предпринимая неудачные попытки решить проблему, Украина рано или поздно исчерпает свой «кредит доверия» перед Советом Европы. Какими будут последствия, неизвестно, ведь, как отметил глава ЕСПЧ Жан-Поль Коста, «решение относительно того, являются ли шаги, сделанные Украиной, достаточными или недостаточными, будет находиться в руках Комитета Министров СЕ». Впрочем, как утверждают в провластной фракции, следующая попытка выйти из этого замкнутого круга произойдет совсем скоро.

Наталья Мамченко,

«Судебно-юридическая газета»

**Комментарии**

Правительственный уполномоченный по делам ЕСПЧ Валерия Лутковская:

– Министерство юстиции не имеет никакого отношения к социальным законам. Оно должно разработать эффективный механизм выполнения судебных решений, а в случае, если такой эффективный механизм не сможет работать в связи с финансированием, это вопрос не Минюста, а Министерства соцполитики. Что касается редакции законопроекта, предложенной Комитетом по вопросам правосудия ко второму чтению, для меня она также стала неожиданностью. Проект №9127 снят с рассмотрения именно потому, что формулировки, которые были заложены в нем, не устраивали, в т. ч. и Министерство юстиции.

Член Комитета ВР по вопросам правосудия Вадим Колесниченко (ПР):

– Данный законопроект абсолютно не касается льгот, и сняли его с рассмотрения исключительно потому, что БЮТовцы заблокировали трибуну, а Владимир Литвин сыграл «доброго царя». В законопроекте всего 27 статей, которые касаются порядка исполнения решений. В переходных положениях сказано, что до момента принятия закона о льготах, которого никто еще и в проекте не видел, действует нынешний бюджет и роспись по оплате льгот. На следующий год она будет действовать не ниже предыдущего года с учетом индекса инфляции. О чем еще говорить?

Член Комитета ВР по вопросам правосудия Андрей Сенченко (БЮТ):

– Этот закон использовали в качестве троянского коня. Там норм, касающихся исполнения решений, раз-два и обчелся, а все остальное касается лишения 16 категорий граждан соцльгот. Не приняли его под давлением оппозиции, а дальше будет видно, потому что эти льготы уже загодя исключили из проекта бюджета на 2012 г. В этой части борьба не закончена. То, что Украину ждут очень серьезные финансовые санкции в случае неурегулирования этого вопроса – это факт. Но вот таким наглым образом привязать к этому закону лишение миллионов людей льгот – это, на мой взгляд, перечеркнуло все.

Председатель фракции Партии регионов Александр Ефремов:

– Сегодня мы стоим перед вопросом, как подготовить законопроект, который бы, с одной стороны, позволял решить эту проблему, а с другой – не ухудшил бы положение тех людей, которые действительно нуждаются в льготах. Законопроект фактически был доработан до логического завершения. Исключением была лишь одна формулировка, которая, с одной стороны, вызвала непонимание «афганцев» и «ернобыльцев», а с другой – была не совсем корректно выписана с точки зрения Минюста. Поэтому есть договоренность, что неделю еще продлится работа над данным документом, чтобы найти общий компромисс по этой формулировке.

Доктор юридических наук Станислав Шевчук:

– Основная проблема неисполнения судебных решений связана с тем, что большое количество льгот, предусмотренных законом, не покрываются бюджетом. Это внутренняя проблема Украины, в большей степени имеющая политический характер, поскольку, когда политики приходят к власти, они на волне популизма много обещают. А бюджет и без того перегружен льготами. С другой стороны, Конституция Украины предусматривает, что объем прав не может быть уменьшен. Возникает серьезный вопрос соотношения между Конвенцией и Конституцией. Последняя однозначно имеет высшую юридическую силу, и есть решение КСУ, которое указывает на то, что льготы нельзя сокращать, так как это приведет к нарушению конституционных прав. С другой стороны, существует пилотное решение ЕСПЧ в отношении Украины, которое не исполняется, что является уникальной ситуацией. Если я не ошибаюсь, такое происходит впервые за всю историю Европейского суда. По моему мнению, это определенный тупик, потому что есть Конституция и есть решение ЕСПЧ, которое должно быть исполнено.