Правовой анализ нового антикоррупционного закона, который вступает в силу с 1 июля 2011 г.

В среду, 7 июня 2011 г., в Администрации Президента Украины состоялось заседание Национального Антикоррупционного Комитета по обсуждению нового антикоррупционного законодательства, в частности ЗУ «Про основы предотвращения и противодействия коррупции», накануне подписанного Президентом.

Открывая заседание, Виктор Янукович открыто заявил, что коррупция стала способом существования бюрократического аппарата и является причиной масштабной криминализации экономики. По словам Президента, распространение коррупции приобрело признаки системности, что мешает внедрению реформ. Последствиями коррупционных действий были названы неполученные инвестиции, отсутствие средств на модернизацию, разбитые дороги, заоблачные цены на жилье, бедные медицина и наука, устаревшая социальная инфраструктура. По минимальным подсчетам ежегодно мимо госбюджета посредством коррупционных схем проходит 20 млрд гривен.

Закон содержит правовые механизмы предотвращения, выявления и расследования коррупционных правонарушений, как в публичной, так и в частой сфере. Среди прочего он предусматривает обязанность госслужащих декларировать не только свои доходы и расходы (если взносы по каждой из позиций декларации в отчетном году равняются или превышают 150 000 грн), но и доходы своих близких родственников – детей, супругов, родителей, братьев и сестер. Глава государства убежден, что это позволит отслеживать случаи незаконного обогащения госслужащих. «Судебно-юридическая газета» проанализировала, как это осуществимо на практике и кто станет контролировать процесс борьбы с мздоимством.

ЗУ «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» (далее – Закон) предоставляет главе государства право создать специальный уполномоченный орган по вопросам антикоррупционной политики. Этот орган будет координировать реализацию органами исполнительной власти определенной Президентом «антикоррупционной стратегии» (основной программный документ антикоррупционной политики и инструмент внедрения закона – прим. авт.). До создания соответствующего органа исполнять его обязанности будет Минюст с привлечением возможностей СБУ.

Напомним, что на прошлой неделе в ходе заседания круглого стола на тему «Коррупция и судебная власть» начальник главного управления по борьбе с коррупцией и организованной преступностью СБУ Виктор Трепак предложил законодательно предусмотреть возможность провоцирования чиновников взятками. В связи с этим возникает закономерный вопрос о характере привлекаемых возможностей Службы Безопасности и перспективах расширения ее полномочий. Правда, в тексте Закона нет ни слова об отмене существующей уголовной ответственности за провокацию взятки должностным лицам. Зато об ответственности за коррупционные правонарушения – целая глава.

Неблагоприятные условия для коррупционеров

Согласно ч. 2 ст. 21 Закона, сведения о лицах, которые привлечены к ответственности за совершение коррупционных правонарушений, в трехдневный срок со дня вступления соответствующего решения суда в законную силу, привлечения к гражданско-правовой ответственности, наложения дисциплинарного взыскания заносятся в Единый государственный реестр лиц, совершивших коррупционные правонарушения, формируемый Минюстом. Лицо, относительно которого вынесено постановление о привлечении в качестве обвиняемого в совершении преступления в сфере служебной деятельности, подлежит отстранению от выполнения полномочий на должности до рассмотрения дела судом. Лицо, в отношении которого составлен протокол об административном коррупционном правонарушении, также может быть отстранено от выполнения служебных обязанностей до окончания рассмотрения дела по решению непосредственного руководства. Если суд не усмотрит состава административного правонарушения в действиях отстраненного должностного лица, ему выплатят средний заработок за время вынужденного прогула.

При этом волокиты с чиновниками больше не будет, потому что лица, привлеченные к уголовной или административной ответственности за коррупционные правонарушения, подлежат освобождению от должностей в трехдневный срок со дня получения копии соответствующего судебного решения, вступившего в законную силу. Об этом руководитель осужденного, опять же, в трехдневный срок, письменно уведомляет суд и специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти по вопросам государственной службы.

На этом история не заканчивается: за «изгнанием из рая» следует обстоятельное служебное расследование с целью выявления причин и условий, способствовавших совершению коррупционного правонарушения, в результате которого по инициативе специально уполномоченного субъекта в сфере противодействия коррупции все факторы риска неминуемо будут устранены.

Примечание. Нормативно-правовые акты, решения, принятые в результате совершения коррупционного правонарушения, будут отменяться уполномоченным органом или должностным лицом. Сделка, заключенная в результате коррупционного правонарушения, является недействительной.

Дарить подарки станет проблематично

Уполномоченным государством или органами местного самоуправления лицам (нардепам, судьям, госслужащим, военнослужащим, должностным лица, сотрудникам ОВД, криминально-исполнительной службы, налоговых органов и милиции, прокуратуры, СБУ, дипломатической и таможенной служб, членам ЦВК) запрещается получать подарки и пожертвования от кого бы то ни было. Особенно – от подчиненных. И особенно – за лоббирование интересов дарителя. В то же время, тем же лицам разрешено принимать подарки, соответствующие общепринятым представлениям о гостеприимстве, кроме случаев, когда стоимость такого подарка превышает 50% минимальной зарплаты, установленной на день дарения, а также когда стоимость таких подарков, полученных из одного источника в течение года, превышает одну минимальную зарплату, установленную на 1 января текущего года (в 2011 г. – 941 грн). Подарки, полученные в дар государству, АРК, территориальной общине, государственным и коммунальным учреждениям, являются государственной или коммунальной собственностью и передаются органу, учреждению или организации.

Примечание. Средства и другое имущество, полученное в результате совершения коррупционного правонарушения, подлежат конфискации по решению суда в установленном законом порядке, а средства в установленном судом размере стоимости незаконно полученных услуг или льгот – взысканию в интересах государства.

Кумовья уйдут в запас

В соответствии с новым законом, уполномоченные государством или местным самоуправлением лица не могут иметь в непосредственном подчинении своих близких. По этой причине они обязуются уведомить руководство органа, на должность в котором претендуют, о работающих там «кумовьях». Исключение из правила составляет непосредственное подчинение в связи с пребыванием каждого из близких на выборной должности: таким чиновникам запрещается участвовать в работе коллегиальных органов при рассмотрении вопросов о назначении на должность близких им лиц и любым другим способом влиять на принятие подобных решений.

В случае возникновения обстоятельств, нарушающих означенные требования, один из связанных неформальными отношениями коллег должен перевестись на другую должность, исключающую непосредственное подчинение. Если это не произойдет добровольно, произойдет принудительно – в месячный срок с момента возникновения противоречащих закону обстоятельств.

Примечание: В случае невозможности перевода родственника, находящегося в подчинении, на другую должность, такое лицо подлежит освобождению от занимаемой должности.

Антикоррупционная стратегия

Президент Украины уполномочивается Законом определять «антикоррупционную стратегию». В этой связи он призвал членов Антикоррупционного комитета совместными усилиями определиться с ее содержанием и в двухнедельный срок подать в Секретариат соответствующие предложения, содержащие перечень конкретных мероприятий и их исполнителей. При этом будут учтены последние изменения в законодательстве и соответствующие рекомендации авторитетных международных организаций, так что времени на дискуссии у правительства очень мало. Чтобы Закон заработал однозначно, Президент обратился к главе СБУ и Министру юстиции с требованием разработать необходимую нормативную базу путем составления соответствующих подзаконных актов.

Закон также предоставит возможность выявления коррупции в сфере предоставления публичных услуг, в частности, в деятельности аудиторов, оценщиков и нотариусов.

Экспертиза законодательства

Выявлением законопроектных норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений, займется Министерство юстиции. Результаты соответствующей антикоррупционной экспертизы будут рассматриваться в порядке парламентских слушаний соответствующего нормативно-правового акта. Обязательной антикоррупционной экспертизе подвергнутся проекты законов Украины, актов Президента, нормативно правовых актов Кабинета министров, министерств, других центральных органов исполнительной власти. Кроме того, возможными станут общественная антикоррупционная экспертиза проектов нормативно-правовых актов и огласка ее результатов. Соответствующие действия будут проводиться по инициативе и за счет инициаторов.

В итоге на сегодняшний день ясно только то, что в Украине уже есть концепция борьбы с коррупцией, и это огромнейший шаг вперед. Но он же может стать и шагом в никуда без должной реализации его положений на местах.

Катерина Бутовченко,

«Судебно-юридическая газета»

**Комментарии**

Анатолий Кинах, член Комитета ВР по вопросам национальной безопасности и обороны:

– Безусловно, ЗУ «Об основах предотвращения и противодействия коррупции» – это шаг вперед. Особенно в той части, которой расширяется количество и статус должностных лиц, находящихся в сфере действия данного Закона, начиная от членов ЦИК, Кабмина, представителей судебной власти и т. д. Но работать он сможет только в комплексе с другими крайне важными мерами, которые в первую очередь формулируют условия правового государства, т. е. верховенство права и равенство перед законом независимо от статуса, должности, политических предпочтений. И безусловно очень важно, чтобы в таких вопросах все нормы Закона выполнялись при наличии очень эффективного механизма общественного контроля по доступу к информации, прозрачности действий. Т. е крайне важно, чтобы общество имело возможности и механизмы контролировать выполнение данного Закона и вести соответствующий мониторинг его результатов. Если Закон будет реализовываться в комплексе с указанными выше мерами, безусловно, у нас есть шанс снижать масштабы коррупции, учитывая, что сегодня это явление разрушает инвестиционный климат в Украине, усиливает недоверие людей к правовой системе, системе власти и государству в целом.

Святослав Олийник, председатель подкомитета по вопросам уголовно-процессуального законодательства Комитета ВР по вопросам правосудия:

– Отличный Закон. Он очень хорошо написан. Важно теперь, чтобы он исполнялся. Основные новации его в том, что он направлен на принципиально другой формат открытости действий власти. Этим Законом прямо запрещено скрывать информацию, которая должна быть публичной, причем такие действия расцениваются как коррупционные. Кроме того, существенно возрастает роль общественных организаций в открытии любой информации власти. Значит, теперь очень многое зависит от активности общественных организаций. Этот Закон нужно рассматривать в паре с ЗУ «О доступе к публичной информации». Оба они очень прогрессивные, и главное, чтобы они качественно исполнялись.

Что касается чиновников, то они поставлены в более жесткие условия, и существенной новацией Закона я считаю то, что чиновник теперь обязан, в случае, если у него возникает сомнение в законности распоряжения, которое поступает сверху, запросить его в письменном виде. Если он такое распоряжение получил в письменном виде, то в дальнейшем он не несет ответственности за наступление последствий. Если же он не обратился с требованием о письменности сомнительного указания, тогда он полностью несет всю ответственность. Таким образом, перед чиновником поставлен вопрос выбора между ответственностью в будущем и снятием с себя ответственности путем получения письменного указания. Письменное указание становится публичным, и тогда становятся понятными причины возможных незаконных действий власти.

Ксения Ляпина, зампредседателя Комитета ВР по вопросам промышленной и регуляторной политики и предпринимательства:

– Я хочу сказать, что эти новеллы не новы. Например, тот же запрет «кумовства» – это понятие конфликта интересов, точнее, понятие «корысти», которое, в общем-то, давно присутствует в разных формах законодательства. Это было наказуемо всегда. То, что это прописано в другом виде, может, и хорошо. Вопрос в другом: если это не исполнялось раньше, откуда надежда, что оно будет исполняться сейчас? Я не вижу, чтобы чиновники испугались.

Что касается мониторинга общественными организациями исполнения Закона, то у меня этой наивности давно нет. С 2004 г. действует ЗУ «О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности». В нем общественным организациям, в т ч. организации предпринимателей отведена огромная роль в подготовке регуляторных актов. Могу сразу сказать, что за эти годы было буквально два-три случая, когда, пользуясь этим Законом, удалось изменить конечное решение. То же будет и с новым Законом. Ну, будут писать, что, мол, на 10–20% исполняют закон, и что? Нет политической ответственности, когда лицо должно беспокоиться о своем будущем и понимать, что оно зависит от избирателей, и, соответственно, исполнять законы и увольнять подчиненных, их не исполняющих. К сожалению, эта схема не работает.

Что касается усиления уголовной ответственности, то привлечет ли обычный прокурор Генерального прокурора к ответственности за то, что тот не декларирует свое имущество? Я сомневаюсь в этом. Скажу еще относительно нормы, которая предусматривает возможность нижестоящего чиновника, в случае, если он сомневается в законности полученного указания, затребовать его в письменном виде. Это замечательная норма для правовой страны, но как вы себе представляете такую ситуацию в Украине? У нас если чиновник будет так себя вести, его не только уволят, но еще и посадят.