Откроет ли власть свои секреты?

Подводные камни Закона о доступе к публичной информации: множество подзаконных актов и введение ограничений по степени важности документов

«Каждый гражданин Украины сможет узнать намного больше о деятельности власти, чем было до сих пор», – именно с такими лозунгами выступили авторы Закона «О доступе к публичной информации». Несмотря на то, что попытки разработать и принять пресловутый нормативный акт предпринимались еще с 2008 г., и вокруг этой проблемы была заметна значительная активность международной общественности, большинство голосов в Верховной Раде он набрал лишь в январе 2011 г., а вступил в силу неделю назад, 9 мая, одновременно с новой редакцией Закона «Об информации».

Новое законодательство значительно расширяет возможности получить необходимую информацию: гарантируется право на ее получение через информационные запросы, в т. ч. с помощью электронной почты, факса и устно, а главное – в краткий срок: в течение 5 дней, причем не только от органов власти, но и от юридических лиц, которые финансируются из государственного или местных бюджетов, а также частных компаний-монополистов. Кроме того, устанавливается обязанность субъектов властных полномочий обнародовать общественно важную информацию, обеспечивать доступ к своим коллегиальным заседаниям и пр.

Отметим, что аналогичные законы действуют в 90 странах мира. С недавних пор Украина – одна из них. Справятся ли представители государственной власти с выполнением требований этого закона или он останется лишь декларацией? Как повлияет его реализация на деятельность судебной системы Украины? Это и выясняла «Судебно-юридическая газета».

Согласно Закону о доступе к публичной информации, у правительства есть всего два месяца, чтобы привести в соответствие с ним все свои нормативные акты. Получается, что до 9 июля 2011 г. КМУ должен внести на рассмотрение ВР соответствующие законопроекты и обеспечить приведение органами исполнительной власти в соответствие с новым Законом нормативно-правовых актов. Что касается новой редакции Закона «Об информации», то на согласование своих нормативно-правовых актов с ним Кабмину предоставляется шесть месяцев. За это время министерства и другие центральные органы исполнительной власти должны обеспечить пересмотр и отмену тех нормативных актов, которые противоречат новым правилам в сфере деятельности СМИ.

Некоторые органы уже внесли изменения в свои внутренние документы. Но, как известно, проблема наличия значительного массива подзаконных нормативных актов, издаваемых различными структурами, является характерной для нашего государства. Их представители зачастую ориентируются именно на внутренние инструкции и положения, а не на закон, несмотря на то, что их положения могут вступать в коллизию с нормативным актом высшей силы. В контексте Закона о доступе к информации существует аналогичный риск: не «зарегулируют» ли госорганы свою деятельность, именуя это «приведением в соответствие», так, чтобы, по сути, ничего не изменилось? В любом случае, как решить эту проблему – вопрос правовой сознательности руководства самих этих органов.

Верховный Суд уже решил, о чем будет молчать

Примечательно, что пример урегулирования во исполнение вышеуказанного Закона в судебной системе уже имеется. На прошлой неделе Верховный Суд Украины утвердил Положение об обеспечении доступа к публичной информации в ВСУ. Стоит отметить, что оно выписано достаточно тщательно: определяются формы обеспечения доступа к публичной информации о деятельности суда; лица, ответственные за предоставление сведений; порядок обнародования информации о деятельности ВСУ и его решений; случаи, когда на оформление ответа на запрос необходимо более пяти дней и прочее. Действие этого Положения не распространяется на предоставление информации при осуществлении судопроизводства Судом, при исполнении судебных решений, на отношения по получению информации субъектами властных полномочий при осуществлении ими своих функций, а также на отношения в сфере обращений граждан. Ответственными за соблюдение порядка предоставления публичной информации о деятельности Суда (обработка, систематизация, контроль выполнения запросов) являются руководители самостоятельных структурных подразделений аппарата ВСУ. Любопытно, что в Положении отдельно выделена «информация, которая не относится к публичной» и «публичная информация с ограниченным доступом в Верховном Суде». При том, что в Законе такого разделения нет.

В частности, согласно данному акту, не является публичной информация:

– которая в день поступления запроса не отражена и не задокументирована какими-либо средствами и на каких-либо носителях, и ее отображение и документирование не предусмотрено действующим законодательством;

– полученная или созданная при обработке материалов, связанных с сотрудничеством Верховного Суда Украины с судебными органами других государств, международными организациями, дипломатическими учреждениями;

– полученная или созданная при переписке с органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами;

– внутриведомственная служебная корреспонденция и докладные записки, рекомендации, если они связаны с разработкой направления деятельности ВСУ, процессом принятия решений и предшествуют публичному обсуждению и/или принятию решений;

– информация, которая содержится в материалах судебных дел.

По всей видимости, практически это означает, что, например, письменный ответ КМУ Верховному Суду по какому-либо вопросу, касающемуся ВСУ, не является публичной информацией до тех пор, пока сами представители наивысшего судебного органа не сочтут позволительным его обнародовать. Напомним, что в ст. 3 Закона о доступе к информации сказано об обязанности распорядителей информации предоставлять и обнародовать информацию, кроме случаев, предусмотренных Законом. Отметим, что в случае, если запрашиваемая информация о деятельности ВСУ относится к «информации с ограниченным доступом», в ответе на запрос указываются вид, наименование, номер и дата принятия акта, согласно которому доступ к указанной информации ограничен. Однако подобного требования нет относительно информации, которая, согласно Положению, «не относится к публичной».

Что касается других органов судебной власти, то в аппарате Высшего специализированного суда по рассмотрению гражданских и уголовных дел нашей газете сообщили, со дня на день соответствующий нормативный акт будет доступен на веб-портале ВССУ. Аналогичное положение в скором времени будет обнародовано Государственной судебной администрацией Украины. В ВАСУ и ВХСУ акты пока на стадии разработки.

На кого рассчитан Закон?

Значительным новшеством для отечественных чиновников должна стать возможность лица подать запрос в устной, письменной или иной форме (по почте, факсу, телефону, электронной почте) на выбор запрашивающего. Возникает другой вопрос, в достаточном ли объеме обеспечены органы местной власти и те же суды необходимым оборудованием. К слову, в изменениях к Закону, о которых речь пойдет ниже, такая возможность исключается.

Не все так просто и с формой заполнения запросов. Если для устного запроса достаточно дозвониться по телефону, то для иных форм вводятся определенные правила. Например, в приложениях к Положению ВСУ содержится инструкция относительно заполнения формы электронного запроса. Его текст должен содержать только один вопрос, не превышать 1000 знаков и не содержать вложенных файлов. Запросы же, тексты которых содержат более 1000 знаков (для сведения: в данном абзаце – более 900 знаков), копии документов, фотографии и другие вложения, направляются в Верховный Суд почтовой связью или через ящик приемной. Впрочем, как отметил глава Комитета ВР по вопросам свободы слова и информации Андрей Шевченко, нельзя забывать, что Закон рассчитан не столько на журналистов, сколько на обычных граждан, и некоторые уточнения необходимы, чтобы избежать лавины оформленных «как попало» запросов и, соответственно, риска парализации работы госструктур.

Независимо от формы, для предоставления ответа на запрос дается только 5 рабочих дней, а не месяц, как было раньше. Более того, Закон устанавливает виды информации, относительно которой ответ дается еще быстрее – за 48 часов. Это информация, необходимая для защиты жизни или свободы лица, относительно состояния окружающей среды, качества пищевых продуктов и предметов быта, аварий, катастроф, опасных природных явлений и других чрезвычайных событий, которые произошли или могут произойти и угрожают безопасности граждан. Однако срок рассмотрения запроса может быть продлен до 20 рабочих дней, если запрос касается большого объема информации или требует поиска ее среди значительного количества данных.

Всех пускать не получится

В контексте Закона о доступе к информации интересно, каким образом будет реализоваться гарантия, установленная в ст. 3, – «доступ к заседаниям коллегиальных субъектов властных полномочий, кроме случаев, предусмотренных законодательством». На сегодня (и это не является тайной) попасть на заседание, например, некоторых комитетов ВР не так просто: подчас не спасает ни удостоверение журналиста, ни карточка аккредитации при ВР, поскольку требуется еще заказывать специальный пропуск.

Более того, само по себе понятие «субъект властных полномочий» сегодня не имеет надлежащего и исчерпывающего обоснования в административно-правовой науке, поэтому сущность и характерные признаки таких субъектов требуют детализации. Так, в ст. 3 КАСУ термин «субъект властных полномочий» расшифровывается как орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, другой субъект при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в т. ч. на выполнение делегированных полномочий. Согласно же п. 1 ч. 1 ст. 13 Закона о доступе к информации, субъекты властных полномочий – органы государственной власти, другие госорганы, органы местного самоуправления, органы власти АРК, другие субъекты, осуществляющие властные управленческие функции в соответствии с законодательством и решения которых являются обязательными для исполнения. Как быть гражданину, если он желает попасть на заседание органа, не осуществляющего «властные управленческие функции» (например, органа судейского самоуправления или коллегии прокуратуры), очевидно, покажет практика.

Отметим, что в ст. 15 Закона о доступе к информации сказано об обязанности распорядителей информации публиковать планы проведения и повестки дня своих открытых заседаний. Таким образом, при желании любой орган может охарактеризовать информацию, которая будет озвучена на заседании, как ограниченную в доступе, автоматически закрыв заседание для «лишних» ушей и глаз.

Об ограничениях

К информации с ограниченным доступом новыми Законами отнесены конфиденциальная, тайная и служебная информация. Бесспорным позитивом является устранение противоречивой конструкции «конфиденциальная информация, являющаяся собственностью государства» и введение категории служебной информации с указанием, какие именно виды информации могут относиться к таковой. Теперь документам, которые содержат служебную информацию, присваивается гриф «для служебного пользования» (ДСП), а перечни сведений, составляющих служебную информацию, не могут быть ограничены в доступе. Это означает, что органы государственной власти (Кабинет министров и др.), закрывшие перечень сведений с грифом ДСП, поставив на него гриф ДСП, должны раскрыть и обнародовать их.

Очевидно, что нормы Закона о доступе, касающиеся служебной информации, заработают, когда будет принят новый закон о ней. Пока же все органы власти, самоуправления, ведомства и т. д. должны пересмотреть составленные ранее перечни конфиденциальной информации, являющейся собственностью государства, согласно ст. 9 Закона о доступе, и раскрыть часть документов с грифом ДСП. Ситуация, когда количество позиций в перечнях, составленных облгосадминистрациями, колеблется от 18 (Ивано-Франковская, Киевская ОГА) до 136 (Кировоградская ОГА), является явно неприемлемой.

При этом ч. 7 ст. 6 Закона о доступе к информации провозглашает, что ограничению доступа подлежит информация, а не документ. Если же в документе содержится информация с ограниченным доступом, для ознакомления предоставляется информация, доступ к которой не ограничен. Однако нечеткие формулировки Закона могут свести на нет эту норму. Так, ч. 3 ст. 9 предусматривает, что документам, содержащим служебную информацию, присваивается гриф ДСП, а это уже означает невозможность предоставить хотя бы часть информации из них.

Опять изменения?

Стоит сказать, что не так давно резонанс вызвала информация относительно возможных изменений к Закону о доступе к информации. В Комитет ВР поступили предложения (не зарегистрированные в парламенте, но с подписью спикера ВР Владимира Литвина «Прошу обработать и в случае необходимости подготовить соответствующие изменения»), которыми предлагается изъять норму, гарантирующую доступ к публичной информации независимо от того, касается ли она спрашивающего или направляющего запрос. Вместо этого предлагается включить норму, по которой запрашивающий должен указывать мотив подачи запроса. Также изменения фактически отменят возможность подавать запросы по электронной почте, факсу – их будут принимать только в письменной форме. Кроме того, предлагается установить срок предоставления ответа на запрос в течение месяца с возможным продлением до 45 дней. В целом, в письме, подписанном заведующим секретариатом Комитета ВР по вопросам промышленной и регуляторной политики и предпринимательства, которое адресовано Комитету по вопросам свободы слова и информации, отмечается, что нормы новых «информационных законов» в большинстве своем носят характер «обобщающего популизма», а не «законодательной обязательности».

Впрочем, глава Комитета Андрей Шевченко уже подчеркнул, что не видит угрозы ревизии этого Закона в ближайшем будущем. Подобную позицию высказала и Елена Лукаш (см. Комментарии). В целом, как отметили практически все наши комментаторы, должно пройти определенное время, чтобы Закон показал себя на практике. В любом случае он является своеобразной планкой, к которой механизм нашего государства постепенно должен дотянуться.

Напоследок хотелось бы отметить, что отечественная судебная система вовсе не является настолько закрытой, насколько утверждают некоторые СМИ. На международной конференции мне как корреспонденту удалось убедиться в различном восприятии СМИ представителями судебной власти стран СНГ и Украины. К примеру, в некоторых странах до сих пор нет специализированных юридических изданий. В отличие от украинских коллег, у судей стран СНГ вызывали удивление просьбы высказать свое мнение по теме мероприятия (администрирование в судах и правоохранительных органах). А о том, чтобы взять какой-либо контакт у зарубежных служителей Фемиды, можно было только мечтать. Остается лишь пожелать украинским судьям продолжать идти в направлении открытости для общества – лишь в таком случае между ними и гражданами возникнет понимание.

Наталья Мамченко,

«Судебно-юридическая газета»

**Инфосправка**

10 новаций Закона о доступе к публичной информации

1. Вы имеете право запросить у органа власти любую информацию, которой он владеет, независимо от того, касается она вас или нет, и даже живете ли вы в этом городе. Вы вообще не должны объяснять, зачем она вам.

2. У чиновника есть только 3 исключения, позволяющие не дать информацию: тайна (например, государственная или банковская), конфиденциальная информация (например, персональные данные, которыми владеет налоговая) или служебная информация (внутренняя переписка или черновики решений).

3. Даже если в документе, которым вы интересуетесь, есть засекреченная информация, вам обязаны его предоставить, заретушировав секретные данные.

4. Ответ на запрос – 5 рабочих дней. Если же информация касается жизни или здоровья, ее должны предоставить в течение 48 часов. Ответ могут задержать до 20 рабочих дней, если нужно собрать большой объем информации, но об этом вам должны сообщить в первые 5 дней и аргументировать причину задержки.

5. Вы имеете право получить любую информацию о бюджетных средствах. Исключения касаются только затрат, связанных с армией, а также с оперативной работой СБУ, милиции и прокуратуры.
6. Вы имеете право ознакомиться с декларацией доходов любого, кто занимает выборную должность (от Президента до сельского головы) или работает на высокой должности в госслужбе (1–2 ранг).

7. Все органы власти обязаны обнародовать свои решения в течение 5 дней. Причем если у органа власти есть сайт, это решение обязательно должно там появиться.

8. В помещении органа власти Вам обязаны предоставить место для ознакомления с документами. Закон дает возможность прийти в официальное помещение со своим фотоаппаратом, сканером или блокнотом, чтобы скопировать документ.

9. До 10 страниц документов вам должны скопировать бесплатно. Если же объем больше, расценки за копирование должны быть зафиксированы официальным документом и не могут быть выше предельной суммы, которую утверждает правительство.

10. Если вам не дали информацию, которая нужна, можно жаловаться руководителю органа власти или обратиться в суд. Согласно изменениям к КоАП, чиновник, который опоздал с ответом или поленился ответить качественно, может быть оштрафован на 425–850 грн.

**Комменатрии**

Елена Бондаренко, член Комитета ВР по вопросам свободы слова и информации:

– По своему опыту могу сказать, что любой закон – не догма: жизнь меняется, меняются реалии, условия функционирования законодательства. Точно так и Закон «О доступе к публичной информации» будет подвержен изменениям, когда он уже не будет соответствовать требованиям времени. В принципе, определенные мелочи уже проявляются. Но проявляются они не с точки зрения того, что в Законе что-то несовершенно, а из-за того, что даже журналисты и эксперты читают его поверхностно.

Приведу пример: инициатива журналистов о том, что нужно у депутатов истребовать 450 деклараций. Но ведь когда декларация заполняется, она куда-то сдается, иначе, зачем ее заполнять? Депутат не является распорядителем своего личного дела – оно находится в кадровом отделе секретариата ВР. Поэтому, когда представители «Стоп-цензуре» заявили об указанной инициативе, я отметила, что к депутатам обращаться за декларациями бесполезно – у них их попросту нет на руках. На вопрос, что в таком случае делать, я ответила: обращайтесь с запросом в кадровый отдел, там вам выдадут копии. То есть нужно четко знать, где искать тот или иной документ, кто является распорядителем нужной информации. Это очень важно. На более простом и понятном для людей примере могу объяснить, что глупо требовать у санэпидемстанции отчет по налогам, а у налоговой – справку о том, какого качества воду из водопроводных кранов мы пьем.

Не думаю, что сейчас органы до неузнаваемости «зарегулируют» процесс предоставления информации собственными инструкциями, поскольку критерии будут четко выписаны и КМУ, и соответствующими структурами вплоть до поселковых советов: что является служебной информацией, что подлежит грифу «секретно», что не подлежит. Поставить на какую-либо бумагу или документ гриф – означает взять на себя ответственность. Если ты не соблюдаешь критерии, есть кадровые службы, прокуратура, которые должны будут за этим следить. Когда-то это выплывет и человек понесет наказание за то, что он неправильно применил тот или иной гриф.

Василий Юрченко, судья Высшего административного суда Украины:

– Говорить о прогнозах относительно результатов реализации этого Закона рановато. Должно пройти определенное время – месяц-два. Тем более, что в Законе, как признают и сами авторы, имеются несовершенства, его нужно дорабатывать. Достаточно серьезным представляется вопрос о сопоставлении Законов «Об обращениях граждан» и «О доступе к публичной информации». Необходимо проанализировать, насколько и в каких аспектах они корреспондируются один с другим. К каждому проекту нормативного акта должны быть расписаны цели и задачи, которые планируется достичь с помощью его принятия. Целью нового Закона является обеспечение доступа к информации. Однако все не так просто. Существует открытая информация, которая может находиться в свободном доступе без ограничений, и есть та, которая содержит ограничения. В связи с этим могут возникнуть определенные проблемы.

Значительно ли увеличится нагрузка на административные суды, также пока трудно прогнозировать – нужно, чтобы прошло определенное время. Однако не думаю, что дела о непредоставлении информации или ограничении доступа к ней парализуют работу судов – вряд ли их поток  таких исков достигнет количественных масштабов дел по спорам «детей войны».

Вадим Колесниченко, член Комитета ВР по вопросам правосудия:

– Безусловно, перегрузка в судах будет – я в этом не сомневаюсь ни на секунду. Можно взять, как пример, Закон «Об обращениях граждан». Когда его «запустили» и когда получили решение КСУ о том, что есть право обжаловать в судах неполучение информации от органов милиции и прокуратуры, вспомните, была вспышка таких обращений в суд. Но потом все урегулировалось и стало более-менее приходить в соответствие. Нужно четко понимать состояние общества. Потому что мы можем дойти до абсурда, когда все чиновники будут заниматься только одним – писать письма и ответы, чтобы не оказаться в суде. Нужно принимать законы так, чтобы их можно было выполнять. Не с точки зрения закрытости информации, а чисто технически, учитывая технические возможности для их реализации.

Валерий Бондик, член Комитета ВР по вопросам правосудия:

– Нужно определенное время, чтобы увидеть результаты действия Закона. Как правило, их отображает практика. В целом я его приветствую, поскольку он действительно предоставляет широкий доступ к информации. Любое демократическое государство обязано реализовать те принципы, которые заложены в Конституции. И мы не можем декларировать направление в Европу и параллельно «закрываться». Закон – это регулятор. Как раз в этой части – предоставление доступа – он своей роли отвечает. И я не думаю, что стоит бояться того, что суды будут завалены исками. Если даже такое произойдет, законодательство – живой организм, который откликается на вызовы общественности, и мы тогда поправим Закон. Как раз судебная практика нам покажет, какое положение или статью нужно менять. Сейчас важно, чтобы закон начал работать. А наши граждане оценят, хороший он или нет.

Виталий Кузьмишин, председатель Винницкого апелляционного админсуда:

– Винницкий апелляционный админсуд с первых дней своей деятельности работает над факторами, которые содействуют повышению доверия общества – открытостью и доступностью суда. В поисках самых современных и совершенных путей диалога между гражданами и органами власти создан официальный веб-сайт (www.vаas.gov.ua). На нем граждане могут ознакомиться с графиком рассмотрения каждого дела и получить полную еженедельную статистическую информацию о работе суда. С этой же целью установлен «информационный киоск», который подключен к электронной системе документооборота, где стороны могут следить за движением собственного дела. В «киоске» также есть доступ к Интернет-ресурсам, которые граждане могут использовать при подготовке к судебным заседаниям.

Однако мы пошли дальше. Всем известно, что на сегодня почтовая связь значительно проигрывает в качестве новейшим электронным технологиям, и ее дальнейшее использование является невыгодным с финансовой точки зрения. Поэтому у нас начат эксперимент, согласно которому органы государственной власти, являющиеся истцами по делу, получают почтовые сообщения по электронной почте. И это уже дало результаты, поскольку эта статья расходов сократилась у нас в два с половиной раза. Начат также эксперимент по информированию граждан посредством SМS-сообщений, где используются возможности бесплатных Интернет-ресурсов, позволяющих в день передать из суда около 200 сообщений. Отправив SМS-сообщение с номером своего дела, гражданин получает SМS-ответ, в котором указываются дата и время заседания по этому делу.

Что касается Закона, будет грустно, если он будет действовать избирательно или не действовать вообще, ведь его целью является обеспечение прозрачности и открытости субъектов властных полномочий и создание механизмов реализации права каждого гражданина на доступ к публичной информации.

Галина Колесник, член Высшей квалифкомиссии судей Украины:

          – Закон немного своеобразный, так как обязывает все органы власти выполнять его. Суды и до вступления в силу этого Закона были открытыми и предоставляли необходимую информацию участникам конкретного процесса. Конечно, были небольшие ограничения, касающиеся круга лиц, которые могли получить ту или иную информацию по делу, то есть не вся информация по делу предоставлялась на любой запрос.

         В целом Закон можно охарактеризовать позитивно – он достаточно прогрессивный и дает возможность всему обществу получать информацию на животрепещущие темы, в том числе касающуюся деятельности государственных органов. Суды в этом смысле не исключение и также должны пересмотреть свою политику по предоставлению информации. К сожалению, иногда суды забывают о том, что, кроме предоставления информации, они еще обязаны направлять сторонам решения. Как результат, к нам поступают жалобы лиц, где они сетуют на то, что не получают решений по своим спорам. В таких ситуациях загруженность судьи не может быть его оправданием. Касательно работы Комиссии в связи с вступлением в силу Закона, я думаю, это отразится на количестве поступивших жалоб на деятельность судов – их станет больше.