Нужны ли судам стандарты работы?

Святослав Пограничный,

зампредседателя Ассоциации судей и работников судов Украины

До недавнего времени судебная реформа была сфокусирована на структуре судебной системы, а не на результатах ее деятельности, и на потребностях судей и работников аппарата суда, а не непосредственно на потребностях лиц, обращающихся в суды. Для общих судов первой инстанции не существовало никаких согласованных стандартов или критериев в отношении успешности результатов их деятельности. В литературе по проблемам судебного менеджмента встречается мало прямых рекомендаций относительно измерения успешности судов первой инстанции.

Каким же образом можно определить качество работы суда? В августе 1987 года Национальный центр судов штатов и Бюро содействия правосудию Министерства юстиции США инициировали Проект стандартов успеваемости судов первой инстанции (Проект стандартов), целью которого была выработка системы (ныне известной как Система стандартов и измерений успешности судов первой инстанции (TCPS), предназначенной для измерения успешности отечественных общих судов первой инстанции Штатов.

Главной причиной возникновения потребности в создании этих стандартов стало увеличение задержек с рассмотрением дел в судах. Среди факторов, которые повлекли инициирование разработки TCPS, было также усиление внимания к вопросам качества работы судов и открытости перед обществом. Окончательную версию этой системы опубликовали в 1990 году. В нее вошли 68 критериев по 22 стандартам, связанным с пятью способами измерений: 1) доступ к правосудию: суды первой инстанции должны обеспечить доступность структуры и аппарата судов для тех, кого они обслуживают; 2) оперативность и своевременность: суды первой инстанции должны выполнять свои обязанности своевременно и оперативно; 3) равенство, объективность и честность: суды первой инстанции должны обеспечивать права на надлежащий судебный процесс и равную защиту законом всем, кто с ними контактирует; 4) независимость и подотчетность: суды первой инстанции должны четко определить собственные организационно-правовые рамки, осуществлять мониторинг своих операций и контролировать их, а также отчитываться перед общественностью о своей деятельности; 5) общественное доверие: суды первой инстанции должны формировать уверенность общественности в том, что суды являются доступными, объективными и подотчетными обществу.

Систему TCPS испытали в двенадцати судах. Для сбора данных применялись различные методы — от наблюдений, моделирования и анализа материалов дел до опроса посетителей и проведения дискуссий в фокус-группах. Исследования по оцениванию TCPS показали, что многие суды не смогли внедрить все 68 критериев и оценить различные стандарты качества. Несмотря на то, что TCPS охватывает важнейшие элементы, связанные с качеством функционирования судов, в дальнейшем не удалось успешно внедрить эти стандарты. Одной из причин того, что TCPS было лишь частично реализована в судах первой инстанции США, является чрезмерная сложность этой системы, а также слишком большое количество критериев для оценивания. Переосмыслив уроки TCPS, Национальный центр судов штатов США в начале 2000 года начал поиски нового подхода, имея целью не разработку еще одной комплексной модели качества судебной деятельности, а создание практических инструментов, которые могли бы использоваться судами для повышения качества деятельности и услуг в отдельных сферах. Эти инструменты получили название CourTools.

CourTools следует рассматривать как попытку обеспечить суды набором из десяти показателей и методов содержательного измерения качества с перспективой управления качеством благодаря результатам измерений. В этих методах, которые являются производными от системы TCPS, учтен опыт использования общих моделей качества, таких как Премия имени Малколма Болдриджа (Malcolm Baldridge Award) и Сбалансированная Система Показателей (Balanced Score Card). Суды вправе выбирать те критерии, которые они считают важными для своего повседневного функционирования. Вместо введения исчерпывающего списка показателей и системы измерения, в модели CourTools применен гибкий подход. По каждому из критериев CourTools в Интернете размещены практические инструкции. И все же модель CourTools имеет заметный недостаток — отсутствие взаимосвязанности между критериями, неопределенность вклада каждого из них в повышение качества и улучшения функционирования суда. Это также одна из причин, почему недавно Национальный центр судов штатов США разработал рамочную схему измерения качества функционирования судов (framework for court performance measurement). В этой рамочной схеме критерии сгруппированы и расположены в соответствии с принципами, сходными с теми, что применяются в сбалансированной система показателей, т.е. они разделены на четыре квадранта: эффективность, процессуальная справедливость («удовлетворенность результатами рассмотрения дела»), экономичность и результативность («производительность»). Поскольку эта схема была опубликована весной 2008 года, на данный момент еще нет сведений о конкретных результатах ее применения в судах.

Отметим, что для определения качества судов недостаточно взять во внимание только качество судопроизводства. Следует учитывать потребности, ожидания и уровень удовлетворенности пользователей судебных услуг, а также другие аспекты, связанные с повседневным функционированием судов. В начале нового тысячелетия интерес к качественности работы судов рос и на европейском уровне. Например, Европейский Парламент подготовил предложение по созданию хартии качества для судов, Совет Европы инициировал создание Рабочей группы по качеству, а Европейская сеть судебных советов образовала рабочую группу по управлению качеством с целью сбора и представления необходимой информации.

Следует сказать, что Ассоциация судей и работников судов всячески поддерживает идею повышения качества работы суда путем использования украинскими судьями собственной (либо основанной на вышеуказанных международных) системы стандартов качества.