?Рост количества законов не сопровождается улучшением их качества?

Ежегодно в парламент Украины вносится около тысячи законопроектов. Но только 10–20% из них становятся законами, большая часть из которых – это изменения к действующему законодательству. Иными словами, свое рабочее время ВР в основном тратит на то, чтобы исправлять свои же ошибки. Исходя из этого, специалисты общественной организации «Лаборатория законодательных инициатив» пришли к выводу, что работу действующего парламента нельзя назвать эффективной. Своим виденьем данной ситуации, а также рецептом оздоровления законодательного органа власти решил поделиться и судья Конституционного Суда Украины в отставке, заведующий кафедрой государственно-правовых наук Национального университета «Киево-могилянская Академия», доктор юридических наук, член-корреспондент Академии правовых наук Украины Николай Козюбра.

– Как Вы оцениваете политико-правовой уровень законодательной базы, формируемой сегодня в стенах Верховной Рады?

– Законодательная деятельность – это определяющая функция парламента, и от эффективности ее выполнения зависит состояние гарантий защиты наших прав и свобод. А это – и наш с вами доступ к органам власти, и четкость в работе самого государственного механизма и, как следствие, соответствующая атмосфера в обществе: морально-правовая и морально-психологическая. Если проследить за динамикой законодательной деятельности парламента, то, на первый взгляд, показатели, особенно, количественные, довольно обнадеживающие. Удельный вес законов в массиве общего законодательства постоянно растет, и это целиком отвечает духу и букве Конституции, в частности, статье 92, которая регламентирует права и свободы человека и гражданина, гарантии этих прав и свобод. Если же глубже проанализировать работу Верховной Рады, то выводы будут для нас не очень утешительными, поскольку рост количества законов не сопровождается улучшением их качества.

– В чем это проявляется?

– Среди принятых парламентом законодательных актов очень мало таких, которые носят базовый, определяющий для правовой системы характер. Даже те из них, которые на сегодняшний день явно устарели и являются, не побоюсь этого слова, рудиментами советской эпохи, как это можно наблюдать на примере Криминально-процессуального кодекса, до сих пор остаются действующими. Хотя разговоры о необходимости принятия нового УПК длятся годами. Тоже самое касается и законов, регламентирующих деятельность прокуратуры, милиции, государственной службы. Несмотря на это, ВР уделяет внимание проблемам, которые хотя и важны, но имеют, с точки зрения права, второстепенное значение. Я имею в виду ЗУ «О пчеловодстве», «О племенном животноводстве». Спрашивается: имеет ли право ВР в условиях отсутствия базовых законов распыляться на такого рода законодательные инициативы?

Еще одной актуальной проблемой является то, что больше половины принятых парламентом законопроектов, а точнее 56% – это изменения в действующее законодательство. Бывали случаи, когда к одному закону вносилось более ста поправок. Речь идет о ЗУ «О налоге на дополнительную стоимость», который пересматривался 139 раз, «О налогообложении» – 126 раз. Таким образом, можно сделать вывод, что украинская законодательная система продолжает балансировать между европейскими ценностями, выраженными в Конституции Украины и ряде других законодательных актов (Гражданский и Хозяйственный кодекс), с предыдущими, так называемыми азиатскими или, скорее всего, советско-азиатскими традициями. В связи с этим преимущество отдается целесообразности, которая раньше именовалась политической, а теперь к ней добавилась еще и олигархическая бизнес-составляющая, что не способствует улучшению качества законодательной работы парламента. Ярким тому подтверждением могут стать законы, принятые с учетом политической целесообразности: «О выборах президента», «О регламенте ВР», «Об отмене выборов в органы местного самоуправления», «О тендерной палате» и пр. Как следствие, мы получили довольно громоздкую и противоречивую законодательную систему, в которой причудливо объединяются разнородные и нередко несовместимые друг с другом положения. Разобраться в этом наследии парламентариев часто бывает сложно даже высококвалифицированному профессионалу. Это порождает сложности и с правоприменением.

Кроме того, обеспокоенность вызывает увеличение численности законов, которые противоречат Конституции. Причем такая тенденция чрезвычайно опасна. Так, по данным специалистов, из двух с лишним тысяч законов, которые были приняты с момента вступления в силу Конституции Украины, приблизительно каждый восемнадцатый признавался КСУ неконституционным. На мой взгляд, это очень тревожный симптом, с которым нужно бороться.

– Какова, на Ваш взгляд, причина такого неблагоприятного явления?

– Это недостаточный профессионализм не только членов парламента, но и обслуживающего аппарата, отсутствие независимой экспертизы, несоблюдение регламента парламента, отсутствие эффективного механизма общественного контроля — то есть все, что касается законодательной техники и процедуры прохождения законопроектов. Хотя главная причина кроется все же не в этом. На мой взгляд, в Украине между зафиксированными Конституцией европейскими ценностями, стандартами и реальным состоянием их восприятия политиками существует глубокий разрыв, я бы даже сказал, пропасть. Для большей части парламентариев они являются внешними атрибутами, своего рода респектабельным показом, не став при этом неотъемлемой составляющей сознания, внутренним убеждением. Отсюда и ориентация политической элиты на закулисные договоренности и торги. Для этого сегодня даже нашли специальный термин – «политическая дипломатия». Я лично не вижу ничего общего между тем, что происходит в парламенте, и какой бы то ни было дипломатией. Отсюда можно сделать вывод, что, кроме усовершенствования процедуры прохождения законопроектов, повышения эффективности работы причастных к законодательному процессу служб, нужно произвести замену политических элит и депутатского корпуса. Вот только при действующей избирательной системе осуществить это будет крайне сложно.

– Можно ли надеяться, что народные депутаты приведут в соответствие с европейскими стандартами законы о выборах?

– На этот счет в ВР на протяжении трех лет ведутся разговоры. Насколько мне известно, существует около десяти законопроектов о внесении изменений в закон о выборах народных депутатов. Но сомнительно, что большая часть парламентариев в этих изменениях заинтересованы, поскольку могут потерять насиженные места.

– Какой же выход из этой ситуации?

– Возможно, следует взять на вооружение опыт предыдущего состава КСУ, который в аналогичной ситуации, когда парламент не хотел брать на себя ответственность за отмену смертной казни, признал такую норму закона неконституционной. Насколько мне известно, одно обращение по вопросу выборов в парламент имеется в КСУ, правда, относительно его толкования. Но я думаю, что это не исключает возможности обращения и по поводу конституционности этого закона. Поскольку в нем действительно имеются отдельные положения, которые можно назвать сомнительными с точки зрения Конституции, в частности, с закрепленным принципом верховенства права, а это – и право на свободный выбор, и на свободное волеизъявление. К сожалению, действующий закон о выборах в парламент не является должным барометром соотношения политических сил в обществе. Это своего рода пародия на демократию. Мне кажется, если бы было соответствующее решение КСУ, в чем я все же сомневаюсь, то оно позволило бы ВР активизироваться и обновить действующий закон еще до проведения очередных или досрочных выборов в парламент.

– В случае, если КСУ не возьмет на себя ответственность признать неконституционным закон о выборах в парламент, имеются ли еще какие-либо варианты, способные улучшить эффективность работы парламента?

– Я думаю, что сегодня народным депутатам необходимо уменьшить право законодательной инициативы и больше свободы в этом плане дать членам правительства, поскольку кому, как не Кабинету министров, лучше всех знать о реальном состоянии дел. К тому же, правительству проще привлечь высокопрофессиональных специалистов, а также обеспечить законодательный процесс необходимым финансированием, чем парламентариям.

Существуют предложения и относительно градации законов на простые, органичные и конституционные с разной процедурой голосования. Идея сама по себе правильная, но если ограничиться только лишь внесением в Конституцию норм относительно того, какие законы должны приниматься большинством от количества присутствующих, а какие – абсолютным большинством голосов, то, мне кажется, это ни к чему хорошему не приведет. Гораздо более важным, на мой взгляд, является введение специального вида органичных законов «О Кабмине», «О прокуратуре», «О милиции», «О судоустройстве», а также основополагающих Кодексов, которые стали бы продолжением Конституции и стимулировали бы депутатов к улучшению качественных показателей законотворчества. Возможно, тогда среди депутатского корпуса уменьшилось бы количество тех, кого сегодня именуют «пианистами».

Беседовала Александра Тимощук,

«Судебно-юридическая газета»