Реформирование прокуратуры не терпит суеты

Так уж исторически сложилось, что проблемами отстаивания законности, защиты законных прав и интересов человека и государства от неправомерных посягательств в нашей стране занимаются исключительно органы прокуратуры. Хорошо это или плохо, есть ли необходимость в радикальном реформировании системы прокуратуры, какие проблемы сейчас стоят перед прокурорскими работниками – об этом наш разговор с заместителем Генпрокурора Украины, президентом Украинской ассоциации прокуроров, Заслуженным юристом Украины Александром Шинальским.

– Какое Ваше общее видение реформы прокуратуры? На какие существенные положения, которые отличаются от действующего ЗУ "О прокуратуре", следует обратить внимание?

– Со времен обретения Украиной статуса независимого суверенного государства прошло 18 лет. За это время страна изменялась, развивалась, и вместе с ней изменялись и реформировались государственные институты, в том числе и прокуратура. Законопроект "О прокуратуре" ¹ 2491, который ныне находится на рассмотрении ВР, является очередным шагом на этом пути.

Говоря о собственном видении реформы прокуратуры, отмечу, что существующая ныне конституционная модель органов прокуратуры, по моему глубокому убеждению, отвечает интересам человека и государства. Она построена с учетом нашего исторического опыта, создает необходимые предпосылки для наиболее полного и эффективного выполнения органами прокуратуры государства своего главнейшего назначения – отстаивания законности, защиты законных прав и интересов человека и государства от неправомерных посягательств. Именно поэтому я не вижу необходимости и оснований для любых революционных радикальных преобразований, для фундаментального пересмотра функций прокуратуры, ее места и роли в государстве. Целью реформирования, по моему мнению, должны стать повышение качества выполнения органами прокуратуры возложенных на них функций. Для этого, прежде всего, целесообразно было бы рассмотреть вопрос о необходимости внедрения надежных конституционных гарантий независимости прокуроров и подчинение их при исполнении служебных обязанностей исключительно Конституции и законам Украины.
Считаю, что достижению нашей общей цели способствовал бы и отказ от чрезмерной централизации и жесткой служебной подчиненности прокуроров, внедрение открытого конкурсного отбора в органы прокуратуры Украины, начиная с принятия на работу и заканчивая любым продвижением по службе, создание надежного антикоррупционного механизма, который препятствовал бы принятию на работу и службе в органах прокуратуры лиц, которые действуют вопреки интересам закона.

Если попробовать максимально упростить мою мысль, то целесообразно сравнить органы прокуратуры Украины в их нынешнем виде, например, с автомобилем. Итак, я не склонен считать, что органы прокуратуры Украины в их нынешнем виде – это устаревший поржавевший "Запорожец", который, к тому же, без колес и потому не может передвигаться. Убежден, что мы имеем в своем распоряжении современный, приличного вида и полностью пригодный для использования по назначению автомобиль, который имеет определенные временные проблемы со своим механизмом. И решить эти проблемы целесообразно путем внутреннего ремонта, путем усовершенствования механизма, а ни в коем случае не путем замены пригодного авто на то, что нам предлагают пусть даже очень авторитетные, но вообще не знакомые с нашими дорогами знатоки из Европы.
Кстати, если уж говорить о реформировании органов прокуратуры Украины, как вы сказали, "учитывая рекомендации Венецианской комиссии Совета Европы", то должен подчеркнуть, что я являюсь сторонником мысли, что единственным автором любых государственных преобразований должен быть исключительно украинский народ. Именно народ через избранных им народных депутатов Украины должен и будет решать, каким должно быть наше государство, каким путем оно должно развиваться, каким быть и чем заниматься соответствующим государственным учреждениям. Целесообразно при этом учитывать любые рекомендации экспертов из всех дружественных стран или их объединений, но я далек от мысли, что такие рекомендации следует воспринимать как обязательные к выполнению, и тем более считать их незаменимым указателем на пути к созданию нашего собственного государственного механизма.

Ни коим образом не имея целью унизить или обидеть наших уважаемых коллег-экспертов Совета Европы, должен указать, что можно быть общепризнанным экспертом в определенной области права, в том числе и в сфере государственного строительства в собственном государстве. Но я
категорически не воспринимаю мысли, что можно считать себя экспертом по построению любого государственного органа в другом государстве и тем более брать на себя смелость определять степень демократичности тех или иных государственных преобразований.

– Насколько нам известно, ГПУ подготовила новый законопроект о прокуратуре. Существенно ли он отличается от законопроекта ¹ 2491, принятого за основу в первом чтении 14 апреля 2009 года?
– Я не имею информации о подготовке отдельного законопроекта "О прокуратуре" в ГПУ. Общеизвестно, что среди функций органов прокуратуры Украины отсутствует законопроектная работа, Генпрокурор Украины тоже не наделен правом законодательной инициативы. Именно поэтому мы не занимаемся непосредственной разработкой законопроектов. И к тому же я не сторонник такого положения вещей, когда исполнитель сам для себя устанавливает правила игры, и не думаю, что прокурорам целесообразно поручать создавать законы самим для себя.

Что же касается законопроекта ¹ 2491, который разработан и внесен на рассмотрение парламента народными депутатами Украины Швецом В.Д., Прокопчуком Ю.В., Сивковичем В.Л., то ГПУ, естественно, принимала очень активное участие в его предварительной обработке и обсуждении. Пользуясь возможностью, еще раз поблагодарю народных депутатов Украины за этот глубокий и профессиональный законопроект, за предоставленную нам возможность высказать свои предложения и замечания и за уважение, с которым авторы законопроекта отнеслись к их учету. Выше я уже отмечал, что не считаю этот законопроект идеальным и имею определенные отличные от авторов взгляды на структурное построение и общие основы функционирования органов прокуратуры Украины. Вместе с тем убежден, что этот законопроект в целом отвечает интересам государства, является шагом вперед на пути к обеспечению принципа независимости прокурора, и потому приветствовал бы его окончательное принятие и введение в действие.

– Насколько при этом были учтены рекомендации Венецианской комиссии?
– Я уже сказал, что не склонен считать полноту принятия любых рекомендаций, в том числе рекомендаций Венецианской комиссии, показателем качества законопроектной работы. Никогда не оцениваю законопроекты, руководствуясь таким критерием. Что же касается проекта ¹ 2491, то ныне мы имеем в своем распоряжении лишь Предварительный вывод на основании комментариев, которые подготовили господин Джеймс Гамильтон (Ирландия) и госпожа Анна Сухоцка (Польша). Я знаю этих экспертов как очень уважаемых специалистов в своих странах, поэтому очень внимательно отнесся к обработке их выводов. Однако результат их работы достаточно узок: или вы перепишете закон "О прокуратуре", взяв за образец закон одной из стран – членов Евросоюза, или в любом другом случае мы будем говорить о несоответствии законопроекта общепризнанным европейским стандартам. Считаю необходимым напомнить, что ни одним нормативным документом Совета Европы четко не определены и не закреплены любые критерии для построения и функционирования органов прокуратуры. В каждом конкретном случае эксперты исходят из собственного понимания таких стандартов. Именно поэтому иногда не совсем понятно, почему, например, прокуратуры Венгрии или Португалии, имея намного более широкие полномочия, чем органы прокуратуры Украины, не подвергаются критике со стороны Венецианской комиссии.

Еще больше вопросов у меня лично вызывает следующее. В своем выводе господин Гамильтон и госпожа Сухоцка вполне справедливо заметили, что согласно Выводу ¹ 3(2008) Консультативного совета европейских прокуроров о "Роли прокуратуры вне границ криминального судопроизводства" не исключается роль прокуратуры в сфере защиты прав человека. В частности, "наличие или отсутствие и объем непенитенциарных функций государственной прокуратуры определяются на основе культурного наследия, правовых традиций и конституционной истории наций". В это же время эксперты, основываясь исключительно на собственных выводах и мировосприятии, приходят, как по мне, к полностью необъективному и унизительному для Украины выводу, что аргументация Консультативного совета европейских прокуроров справедлива лишь по отношению к "демократическим правовым традициям, которые соответствуют ценностям Совета Европы". В Украине же, по их мнению, существует советская (и царская) модель прокуратуры, которая "не сравнима с европейскими стандартами и ценностями Совета Европы"! И естественно, ни одного слова о том, какое именно содержание уважаемые эксперты усматривают во внедренном ими определении советская (царская) модель прокуратуры и чем именно эта модель хуже той, которая существует, например, в перечисленных мною европейских странах. Таким образом, вывод простой – или вы живете так, как мы вам укажем, или будете обречены постоянно получать подобные "комплименты". Именно поэтому еще раз сделаю ударение на своем главном убеждении – строить собственное государство должен исключительно украинский народ. Никто другой не уполномочен указывать нам, как жить, и быть мерилом демократичности и "европейскости". А добрый и дельный совет мы всегда будем воспринимать благодарно, от кого бы он не поступал.

– Как Вы оцениваете будущее реформы органов прокуратуры? Насколько быстро и полно удастся воплотить новый законопроект в жизнь?
– Будущее реформы органов прокуратуры Украины я оцениваю довольно скептически, поскольку страна находится на очередном витке обострения борьбы за власть. Пришло время выборов Президента Украины, работа парламента практически заблокирована из-за острого политического противостояния, и реформирование государственных учреждений отошло на второй план. С одного стороны, это плохо, поскольку прокуратура действительно нуждается в определенных изменениях. С другой стороны, в таком положении вещей есть определенный позитив – судьбоносные для прокуратуры законы вряд ли целесообразно принимать второпях, в то время как мысли и стремление народных избранников лежат совсем в другой плоскости. Мой прогноз заключается в том, что законопроект 2491 в окончательной редакции может быть принят не раньше следующего года при условии стабилизации политической жизни страны после будущих президентских выборов.

– Ваше отношение к экспертному выводу по законопроекту 2491 относительно унификации названия военной прокуратуры Военно-морских сил Украины вместо того, чтобы выделять эту структуру в системе прокуратуры Украины?
– Отвечая на этот вопрос, я попробую сэкономить ваше время и время наших уважаемых читателей. Я не склонен серьезно обсуждать перспективы прокуратуры Военно-морских сил в стране, где сам флот существует номинально. Я лично являюсь приверженцем мысли о необходимости ликвидации в стране любых специализированных прокуратур. По моему убеждению, в независимой Украине законность в соответствующих сферах по силам обеспечить специально уполномоченным работникам аппаратов территориальных прокуратур.

– Оцените, пожалуйста, законопроект 4425, внесенный народным депутатом Украины Геннадием Москалем, которым предлагается исключить из компетенции полномочий прокуратур координацию деятельности по борьбе с преступностью.
– Наверное, это самый простой из поставленных вами вопросов. В данном случае я вообще не вижу оснований для серьезного разговора. Это все равно, если я сейчас предложил бы вам обсудить мое видение стратегии дальнейшего развития вашего уважаемого издания. Народный депутат Геннадий Москаль в последнее время подал на стол Верховной Рады Украины много на скорую руку написанных законопроектов. Автор упомянутого вами законопроекта как один из бывших и нынешних руководителей милицейских подразделений желал и желает не ощущать на себе любой зависимости от прокуратуры, а значит – и от законных требований прокуроров. Его очевидное желание – самому себе устанавливать правила игры и самому же по ним играть. Кроме того, я имею весьма серьезные сомнения относительно его компетентности в подготовке именно проекта Закона Украины "О прокуратуре", поскольку Геннадий Москаль не является общепризнанным специалистом в области государственного строительства.
Также общеизвестна склонность Геннадия Геннадиевича к собственному трактованию требований законов, которое не совпадает с его взглядами или мировосприятием. Последний пассаж с занятием должности руководителя милицейского главка в Крыму без оставления полномочий народного депутата Украины этому яркий пример. Перед тем, как садиться писать законы, было бы неплохо выполнять хотя бы те, которые уже действуют. Что же касается координационной деятельности прокуроров, то я приверженец ее сохранения, поскольку время доказало ее эффективность и действенность, особенно на региональном уровне

Беседовал Иван Правдин, "Судебно-юридическая газета"