НАПК назвало проблемы конфликта интересов в работе членов ВСП и ВККС и предложило изменить законодательство

Закон о предотвращении коррупции не предусматривает особого порядка урегулирования конфликта интересов председателя и членов Высшего совета правосудия, хотя он необходим и фактически предусмотрен законами «О судоустройстве и статусе судей» и «О Высшем совете правосудия». Также закон о предотвращении коррупции запрещает членам ВСП и ВККС участвовать в рассмотрении вопросов, по которым они имеют конфликт интересов. При этом законами «О судоустройстве и статусе судей» и о ВСП возможность участия в принятии решений при конфликте интересов не исключается. Кроме того, в законодательстве отсутствуют механизмы обеспечения работы ВСП и ВККС в случае утраты кворума в связи с конфликтом интересов членов.

Об этом говорится в Аналитическом отчете о механизме предотвращения и урегулирования конфликта интересов в деятельности Высшего совета правосудия и Высшей квалификационной комиссии судей, их проблем и вариантов решения, опубликованном Национальным агентством по предотвращению коррупции (НАПК).

«Результаты аналитического исследования доказывают необходимость принятия комплексных мер при решении ряда проблем, сформулированных в Государственной антикоррупционной программе», добавили в НАПК.

Напомним, постановлением Кабмина от 4 марта 2023 г. №220 была утверждена Государственная антикоррупционная программа на 2023–2025 годы (ГАП). ГАП возложена на НАПК обязанность провести такое исследование.

«Как указано в ГАП, механизмы предотвращения и урегулирования конфликта интересов в деятельности членов ВРП и ВККС не были действенными на практике, что не позволило предотвратить совершение действий или принятие решений в условиях реального конфликта интересов» - указало НАПК.

Итак, НАПК провело анализ действующего механизма предотвращения и урегулирования конфликта интересов в деятельности ВРП и ВККС, описало проблемы и предложило варианты их решения. Ниже приводим основные положения.

Чинні механізми запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності ВРП та ВККС

Голова та члени ВРП

Згідно з ч. 1 ст. 35-1 Закону посади голови та членів ВРП не віднесені до посад, конфлікт інтересів у діяльності яких врегульовується відповідно до спеціального законодавства.

Таким чином, член ВРП у разі наявності реального чи потенційного конфлікту інтересів не має права брати участь у прийнятті рішення, щодо якого має конфлікт інтересів (ч. 2 ст. 35-1 Закону).

Про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член ВРП або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається. Заява про конфлікт інтересів члена ВРП заноситься в протокол засідання колегіального органу.

Зі змісту положень ст. 33 Закону про ВРП вбачається, що член ВРП заявляє самовідвід, якщо він особисто, прямо чи побічно заінтересований у результаті справи, є родичем особи, стосовно якої розглядається питання, або якщо будуть встановлені інші обставини, що викликають сумнів у його неупередженості. Така заява є своєрідною формою повідомлення про конфлікт інтересів відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 28 Закону.

Спеціальний закон, який регулює статус члена ВРП та засади організації діяльності ВРП, не передбачає особливого порядку повідомлення та врегулювання конфлікту інтересів, який виник у Голови або членів ВРП під час виконання повноважень, не пов’язаних із участю в засіданнях органу.

Голова та члени ВККС

Згідно з ч. 1 ст. 35-1 Закону про запобігання корупції посади голови та членів ВККС не віднесені до посад, конфлікт інтересів у діяльності яких врегульовується відповідно до спеціального законодавства.

Таким чином, відповідно до ст. 35-1 Закону голова та член ВККС у разі наявності реального чи потенційного конфлікту інтересів не має права брати участь у прийнятті рішення.

Про конфлікт інтересів такої особи може заявити будь-який інший член ВККС або учасник засідання, якого безпосередньо стосується питання, що розглядається. Заява про конфлікт інтересів члена ВККС заноситься в протокол засідання колегіального органу.

Згідно з ч. 1 ст. 100 Закону «Про судоустрій і статус суддів» член ВККС у разі наявності конфлікту інтересів має заявити самовідвід, що є своєрідною формою повідомлення про конфлікт інтересів, відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 28 Закону, крім того відвід можуть заявити особи, щодо яких або за поданням яких розглядається питання

Незважаючи на те, що у ч. 1 ст. 35-1 Закону про запобігання корупції не визначено, що конфлікт інтересів у діяльності голови і членів ВККС врегульовується спеціальним законом, у Законі «Про судоустрій і статус суддів» зазначено, що голова і член ВККС, у разі наявності конфлікту інтересів, мають повідомити про нього Раду суддів України, яка приймає рішення про його врегулювання, що є винятком із загального порядку.

ОПИС ПРОБЛЕМ

Проблема 1. Неузгодженість загального порядку повідомлення та врегулювання конфлікту інтересів голови і членів ВККС (поза процесом), що міститься у Законі про запобігання корупції, із Законом «Про судоустрій і статус суддів», який регулює діяльність голови і членів ВККС

У ч. 1 ст. 35-1 Закону про запобігання корупції передбачено перелік посад, щодо яких правила врегулювання конфлікту інтересів визначено у спеціальних законах, які регулюють статус відповідних осіб та засади організації діяльності відповідних органів.

До зазначеного переліку не віднесено посади голови та членів ВККС.

Своєю чергою, для них передбачено інший особливий порядок та спосіб врегулювання конфлікту інтересів (який виник поза діяльністю у засіданнях), ніж той, що встановлений Законом.

Так, відповідно до ч. 10 ст. 133 Закону «Про судоустрій і статус суддів» голова і член ВККС мають повідомляти про конфлікт інтересів Раду суддів України, яка приймає рішення про його врегулювання.

Крім того, за результатами аналітичного дослідження підтверджено низку проблем, сформульованих у Державній антикорупційній програмі, проте вирішення деяких із них потребує вжиття комплексних заходів, оскільки на практиці можуть виникнути у діяльності будь-якого колегіального органу.

Проблема 2. Можливість приймати членами ВРП та ВККС рішення в умовах конфлікту інтересів у разі неприйняття рішення про самовідвід такого члена на засіданні відповідного органу

Відповідно до ст. 33 Закону про ВРП та ст. 100 Закону «Про судоустрій і статус суддів» способом врегулювання конфлікту інтересів у діяльності членів ВРП та ВККС під час участі у засіданнях може бути подання заяви про самовідвід.

Своєю чергою, за встановленими правилами рішення про самовідвід має бути ухвалене більшістю членів ВРП чи ВККС відповідно.

Таким чином, допускається ситуація, у якій заява члена ВРП чи ВККС про самовідвід у зв’язку з наявністю конфлікту інтересів буде не задоволена іншими членами ВРП чи ВККС, і такий член братиме участь у засіданні з питання, що становить для нього конфлікт інтересів.

Поряд з цим вимоги п. 3 ч. 1 ст. 28 та ч. 2 ст. 35-1 Закону про запобігання корупції прямо забороняють приймати рішення в умовах реального конфлікту інтересів, за що також передбачено адміністративну відповідальність (ч. 2 ст. 172-7 Кодексу про адміністративні правопорушення).

Проблема 3. Наявність конфлікту інтересів у членів та, відповідно, заборона приймати рішення може призвести до неможливості ухвалювати рішення ВРП та ВККС. При цьому є незрозумілим, як на практиці має здійснюватися зовнішній контроль за такими членами

Відповідно до п. 2.5. Бангалорських принципів поведінки суддів суддя не може бути відсторонений від участі у розгляді справи в тому випадку, коли жодний інший суд не може бути призначений для розгляду даної справи або через терміновий характер справи, коли зволікання в її вирішенні може призвести до серйозної судової помилки.

Так, згідно з ч. 2 ст. 35-1 Закону про запобігання корупції у разі, якщо неучасть особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу, у прийнятті рішень цим органом призведе до втрати правомочності цього органу, участь такої особи у прийнятті рішень має здійснюватися під зовнішнім контролем. Рішення про здійснення зовнішнього контролю приймається відповідним колегіальним органом.

Водночас не є зрозумілими практичні аспекти виконання такого рішення та спосіб, яким забезпечать баланс між незалежністю та обов’язком самостійно приймати рішення членом колегіального органу і здійсненням контролю за його рішенням.

Проблема 4. На практиці можуть виникати ситуації, коли у всіх членів Вищої ради правосуддя чи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України буде однаковий приватний інтерес

ВАРІАНТИ ВИРІШЕНЯ ПРОБЛЕМ (на думку НАЗК – прим. ред.)

Проблема 1. Неузгодженість загального порядку повідомлення та врегулювання конфлікту інтересів голови і членів ВККС (поза процесом), що міститься у Законі, із Законом «Про судоустрій і статус суддів», який регулює діяльність голови і членів ВККС

Пропозиція 1. Доповнити ст. 35-1 Закону про запобігання корупції посадами голови та членів ВККС. Таким чином, конфлікт інтересів у діяльності голови і членів ВККС, який виникає поза процесом, буде врегульовуватись відповідно до ст. 133 Закону «Про судоустрій статус суддів» – Радою суддів України.

Недоліки. Від моменту отримання повідомлення про наявність конфлікту інтересів до винесення фактичного розгляду та прийняття Радою суддів рішення про його врегулювання може пройти значний проміжок часу, в результаті якого робота голови або члена ВККС буде зупинена, або прийняте рішення про врегулювання конфлікту інтересів стане не актуальним.

Пропозиція 2. Доповнити ст. 35-1 Закону про запобігання корупції посадами Голови та членів ВРП і ВККС.

Внести зміни до ч. 10 ст. 133 Закону «Про судоустрій і статус суддів», з якої виключити посади голови та членів ВККС.

У спеціальному законодавстві передбачити, що конфлікт інтересів, який виникає у голови або членів ВРП чи ВККС поза процесом врегульовується на засіданні цього органу. Організаційні питання такого заходу врегульовуються внутрішнім положенням ВРП і ВККС, яке затверджується на засіданні органу.

Проблема 2. Можливість приймати членами ВРП та ВККС рішення в умовах конфлікту інтересів у разі неприйняття рішення про самовідвід такого члена на засіданні відповідного органу

Пропозиція 1. Доповнити ч. 1 ст. 35-1 Закону посадами Голів та членів ВРП і ВККС, таким чином передбачивши особливий порядок врегулювання конфлікту інтересів для такої категорії осіб, зокрема того, що виникає під час розгляду питання на засіданні.

До спеціального законодавства, яке регулює діяльність ВРП та ВККС, внести уточнення, які б передбачали з’явлення самовідводу з підстав наявності конфлікту інтересів та інших обставин, що можуть викликати сумніви в неупередженості чи об’єктивності члена ВРП, ВККС.

Законодавчо визначити, що у разі, якщо за результатом заявленого самовідводу із підстав наявності конфлікту інтересів інша більшість членів приймають рішення про відсутність конфлікту інтересів, він вважається врегульованим.

Недоліки. Заявляючи заяву про самовідвід із підстав наявності конфлікту інтересів, особа усвідомлює, що не може бути об’єктивною і неупередженою під час розгляду певного питання.

Разом з тим у разі відмови у задоволенні такої заяви, рішення про відмову буде ґрунтуватися на суб’єктивній оцінці почуттів члена, що заявив самовідвід, іншими членами колегіального органу.

У цьому випадку конфлікт інтересів у особи, по суті, залишатиметься неврегульованим.

Крім того, запропонований варіант передбачатиме перекладення на ВРП чи ВККС непритаманної їй функції щодо вирішення питання про наявність або відсутність конфлікту інтересів у особи.

Пропозиція 2. Доповнити ч. 1 ст. 35-1 Закону про запобігання корупції посадами Голів та членів ВРП та ВККС, таким чином передбачивши особливий порядок врегулювання конфлікту інтересів для такої категорії осіб, зокрема того, що виникає під час розгляду питання на засіданні.

До спеціального законодавства, яке регулює діяльність ВРП та ВККС, внести уточнення, які б передбачали абсолютну заборону на участь члена у розгляді питання, з якого він заявив про конфлікт інтересів, і така заява не потребує розгляду іншими членами.

При цьому необхідно залишити можливість відводу/самовідводу члена з інших підстав, що можуть викликати сумніви у стороннього спостерігача в його об’єктивності або неупередженості, про що може заявити будь-який учасник процесу або сам член.

Недоліки. Недоброчесна особа може подавати заяви про самовідвід під приводом «вигаданого» конфлікту інтересів, таким чином ухиляючись від здійснення своїх повноважень, прийняття рішень із «незручних» питань або зменшення свого навантаження.

Пропозиція 3. Доповнити ч. 1 ст. 35-1 Закону про запобігання корупції посадами Голів та членів ВРП та ВККС, таким чином передбачивши особливий порядок врегулювання конфлікту інтересів для такої категорії осіб, зокрема того, що виникає під час розгляду питання на засіданні.

У спеціальному законодавстві передбачити норми, які врегульовують конфлікт інтересів у члена ВРП або ВККС шляхом розкриття ними приватного інтересу, за результатом чого будь-який учасник процесу може висловити своє заперечення проти участі такого члена у розгляді питання. Якщо жоден з учасників процесу не висловлює заперечення, конфлікт інтересів у члена ВРП чи ВККС вважається врегульованим.

Заперечення сторони про участь члена подається у формі заяви про відвід, яка розглядається за загальним правилом розгляду заяви про відвід/самовідвід.

Заперечення сторони про участь члена подається не у формі заяви про відвід та не підлягає розгляду, а член ВРП чи ВККС не має права брати участь у розгляді питання, щодо якого розкрив приватний інтерес.

Недоліки. Особа може навмисно не в повній мірі розкривати інформацію про зміст свого приватного інтересу, намагаючись уникнути відсторонення від розгляду питання та отримання формальної «індульгенції» у разі подальшого встановлення прийняття рішення в умовах реального конфлікту інтересів.

Крім того, якщо учасники процесу не заявлять про відвід/заперечення, завжди буде існувати сумнів у тому, чи був член ВРП, ВККС об'єктивний та неупереджений під час прийняття рішення (особливо, якщо рішення не виправдало сподівання когось з учасників процесу).

Проблема № 3. Наявність конфлікту інтересів у членів та відповідно заборона приймати рішення може призвести до не можливості ухвалювати рішення ВРП та ВККС. При цьому є незрозумілим, як на практиці має здійснюватися зовнішній контроль за такими членами

Пропозиція 1. Проблема практичного застосування зовнішнього контролю у діяльності члена ВРП чи ВККС потребує комплексного вирішення, оскільки відповідно до положень абз. 3 ч. 2 ст. 35-1 Закону може виникнути у діяльності членів будь-якого колегіального органу.

Для вирішення вказаної проблеми в частині діяльності членів ВРП чи ВККС доречно доповнити ч. 1 ст. 35-1 Закону посадами Голів та членів ВРП і ВККС, таким чином передбачивши особливий порядок врегулювання конфлікту інтересів для такої категорії осіб.

Надалі необхідно розробити спеціальний механізм зовнішнього контролю у діяльності членів ВРП та ВККС та описати у спеціальному законодавстві, що регулює діяльність цих органів.

Такий механізм може передбачати, що у рішенні про здійснення зовнішнього контролю має визначатися обов’язок особи, у якої наявний конфлікт інтересів, надати обґрунтування своєї позиції проголосувати «за» чи «проти» прийняття відповідного рішення колегіальним органом, комісією (із занесенням відповідної інформації у протокол засідання) у разі, якщо його голос був вирішальним для прийняття чи неприйняття рішення або незалежно від цього.

Недоліки: Існуватиме сумнів у об’єктивності та неупередженості особи під час прийняття рішення (особливо, якщо рішення не виправдало сподівання когось з учасників процесу).

Пропозиція 2. Якщо неучасть осіб у прийнятті рішення призведе до втрати повноважності ВРП чи ВККС, особи, у яких наявний конфлікт інтересів, повідомляють про конфлікт інтересів під час засідання колегіального органу та беруть участь у прийнятті колегіальним органом рішення (аналогічний порядок врегулювання міститься у ст. 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Недоліки: Існуватиме сумнів у об’єктивності та неупередженості особи під час прийняття рішення (особливо, якщо рішення не виправдало сподівання когось з учасників процесу).

Проблема № 4. На практиці можуть виникати ситуації, коли у всіх членів Вищої ради правосуддя чи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України буде однаковий приватний інтерес

Вирішення цієї проблеми, як і проблеми 3, потребує комплексного підходу, оскільки може виникнути в діяльності будь-якого колегіального органу.

У цьому контексті необхідно враховувати наявність у міжнародній практиці усталеного підходу в оцінці ситуацій стосовно конфлікту інтересів на прикладі суддів: «Приватні інтереси не складають конфлікту інтересів, якщо усі інші судді у країні мали би такий самий конфлікт інтересів» (ст. 20, Параграф 2 Законодавчого інструментарію щодо конфліктів інтересів» Ради Європи).

Зокрема, у рішенні Ради суддів України від 18 травня 2018 року № 24 вказано, що в діях членів Великої Палати Верховного Суду при розгляді справи щодо визнання протиправним і скасування Указу Президента про призначення суддів Верховного Суду відсутній конфлікт інтересів, оскільки приведена ситуація стосується усіх членів Великої Палати і немає іншого компетентного суду апеляційної інстанції в зазначеній справі.

Це рішення Ради суддів України було використано безпосередньо суддями Верховного Суду під час розгляду справи, як обставину, що виключає наявність у них конфлікту інтересів.

Таким чином, ця проблема може бути вирішена шляхом законодавчого закріплення положень, згідно з якими при розгляді конкретного питання не утворює конфлікту інтересів такий приватний інтерес, який мають усі інші члени ВРП та ВККС.

Автор: Наталья Мамченко 

Подписывайтесь на наш Тelegram-канал t.me/sudua и на Google Новости SUD.UA, а также на наш VIBER, страницу в Facebook и в Instagram, чтобы быть в курсе самых важных событий.